La Unión Europea, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo

Cuadernos de Integración Europea #4 - Marzo 2006 - páginas 47-63 http://www.cuadernosie.info La Unión Europea, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo . Valentín Bou Franch Profesor titular de Derecho Internacional Privado Universidad de Valencia J I. Un nuevo marco jurídico internacional en construcción Los atentados terroristas del 11-IX-2001 (11-S) en Nueva York, Pennsylvania y Washington D.C., fueron el detonante de un cambio importante que, desde el Derecho Internacional, exige importantes reformas legales en los Derechos internos de los Estados. El detonante se concretó en la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, adoptada el 28-IX-2001, cuando las ruinas de las Torres Gemelas todavía estaban humeantes a escasa distancia de la sede principal de las Naciones Unidas. En esta Resolución, el Consejo de Seguridad decidió que todos los Estados miembros de la ONU debían adoptar una amplia gama de medidas para luchar contra el terrorismo, que incluían, entre otras: la prevención y represión de la financiación de los actos terroristas; adoptar medidas para prevenir la comisión de actos terroristas; criminalizar como delito grave la financiación y la participación de cualquier tipo, así como el apoyo prestado a los ataques terroristas; denegar la concesión de refugios seguros a los terroristas; y prevenir que el territorio de un Estado sea utilizado para cometer actos terroristas en otro u otros Estados (párs. 1-2). Esta Resolución también recomendó lograr una cooperación internacional más intensa en la lucha antiterrorista1 ; intensificar y agilizar el intercambio de información operacional; e introducir mayores restricciones a la circulación y movimientos de los terroristas (pár. 3). Debe notarse, sin embargo, que conforme al Capítulo VII de la 1 Entre las medidas recomendadas, figura la de ratificar o adherirse a los instrumentos jurídicos internacionales contra el terrorismo, que son los siguientes: Convenio sobre las infracciones y otros actos cometidos a bordo de las aeronaves (Tokio, 1963); Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (La Haya, 1970); Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Montreal, 1971); Convenio sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas (1973); Convenio internacional contra la toma de rehenes (1979); Convención sobre la protección física de los materiales nucleares (1980); Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicios a la aviación civil internacional (1988); Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (1988); Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas físicas emplazadas en la plataforma continental (1988); Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (1991); Convenio internacional para la represión de atentados terroristas cometidos con bombas (1997); y Convenio internacional para la represión de la financiación del terrorismo (1999). Carta2 , el Consejo de Seguridad puede "decidir" que los Estados cumplan obligatoriamente las medidas que el propio Consejo establezca, en vez de meramente "recomendar" que se atengan a sus pautas de comportamiento. La Resolución 1373 (2001) también estableció un órgano especial de control y seguimiento, el Comité de lucha contra el terrorismo (CCT) (párs. 6-7), como órgano subsidiario del Consejo de Seguridad que recibe los informes de los Estados miembros de la ONU conteniendo las medidas adoptadas en cumplimiento de esta Resolución. En la actualidad, el CCT ha recibido ya informes de la totalidad de los 191 Estados miembros de las Naciones Unidas3 . El CCT tiene la misión de revisar estos informes estatales, pudiendo plantear a los Estados miembros preguntas concretas y específicas dirigidas a lograr un mejor cumplimiento de la Resolución en cuestión. De hecho, 161 Estados miembros han respondido ya a las peticiones del CCT de información adicional4 . La Resolución 1373 (2001) adolece de dos lagunas preocupantes: la inexistencia de una definición legal de terrorismo y la carencia de una obligación de cumplir las normas sobre Derechos Humanos en la lucha anti-terrorista. Desde que, en 1937, la Sociedad de las Naciones adoptara el Convenio para la prevención y el castigo del terrorismo, los intentos internacionales de crear un enfoque comprehensivo de políticas anti-terroristas han chocado con el escollo de la falta de consenso sobre qué actos se deben calificar de terrorismo. Divergencias importantes de opinión5 han impedido hasta la fecha la existencia de un acuerdo sobre qué debe entenderse por terrorismo. Pese a ello, y sin aclarar los límites de la definición legal de lo que constituye terrorismo, el Consejo de Seguridad obliga a los Estados a combatirlo. En ausencia de una definición común de lo que constituye terrorismo6 , emerge el riesgo de que algunos Estados utilicen las medidas anti-terroristas 2 La Resolución 1373 (2001) se adoptó en el marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, habiendo determinado previamente el Consejo de Seguridad que los actos terroristas del 11-S, al igual que todo acto de terrorismo internacional, "constituyen una amenaza a la paz y la seguridad internacionales". 3 Los informes estatales presentados ante el CCT están disponibles en la dirección de Internet: «http://www.un.org/spanish/docs/comites/1373/informes.html». Última visita: 11-III-2005. 4 A finales de 2004, el IV Foro de la Libertad y el Joan B. Kroc Institute for International Peace Studies, en su informe "An Action Agenda for Enhancing the United Nations Program on Counter-Terrorism", señalaron que, si bien cerca de 30 países, incluidas las naciones más industrializadas, habían logrado un nivel considerable de cumplimiento de la Resolución 1373 y otros 60 países estaban avanzando gradualmente en esa dirección, el grupo más numeroso (unas 70 naciones) tenían la disposición, pero no la capacidad, para emprender actividades eficaces de lucha contra el terrorismo. Entre las principales razones citadas, se encuentran la pobreza y las penurias sociales; una preocupación por el estallido de conflictos civiles; y la necesidad de asistencia técnica para establecer sistemas jurídicos y administrativos adecuados. Otros 20 Estados fueron descritos como inactivos (materialmente capaces, pero no dispuestos a cumplir las leyes internacionales), por lo que debilitan el esfuerzo general de las Naciones Unidas. 5 Por ejemplo, si los actos terroristas deben cometerse por Estados o por entidades subnacionales; si el terrorismo es tan sólo un conjunto de técnicas violentas o si éstas deben ir acompañadas de alguna ideología política más o menos elaborada; si las tácticas violentas utilizadas por movimientos independentistas se consideran o no como actos terroristas; si redes criminales como los narcotraficantes o blanqueadores de capitales pueden ser calificados como terroristas; si la resistencia ante una ocupación militar extranjera es o no terrorismo; etc. 6 En la dirección de Internet «http://www.un.org/spanish/docs/comites/1373/definicion.html» del CCT se afirma literalmente: "La Sexta Comisión de la Asamblea General está examinando un proyecto de convenio general sobre el terrorismo internacional, que, en caso de que fuera aprobado, incluiría una definición de terrorismo". Aunque, para más información remite a otra dirección de Internet, en ésta no se dice absolutamente nada al respecto. Última visita: 11-III2005. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 48 para fines muy distintos (suprimir a la oposición política, utilizar técnicas militares contra simples delincuentes comunes, bombardear o invadir Estados díscolos, etc.). Es obvio que la posibilidad de aplicar la etiqueta de "terrorista" a cualquier individuo, grupo o Estado políticamente disidente presenta un gran potencial de abusos. Un inconveniente adicional que se deriva de la falta de tal definición común es que ello debilita notablemente la respuesta contra el terrorismo. Como ha señalado el "Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio", designado por el Secretario General de la ONU, la falta de acuerdo para llegar a una definición universalmente aceptada de terrorismo ha limitado tanto la capacidad de los Estados miembros para elaborar una estrategia general contra el terrorismo, como el ejercicio de la autoridad moral de la propia ONU. Así, el 3-XII-2004 este Grupo informó que la indefinición legal del terrorismo impide que las Naciones Unidas "proclamen inequívocamente que el terrorismo no es jamás una táctica aceptable, aun en defensa de la más noble de las causas"7 . Ante la excesivamente larga negociación de un convenio general que condene al terrorismo en todas sus formas, en la reciente formulación de "Una estrategia mundial de lucha contra el terrorismo", el Secretario General de la ONU recogió la propuesta del Grupo de alto nivel de que se formule una definición de terrorismo en la que quede claro que constituye terrorismo todo acto que obedezca a la intención de causar la muerte o graves daños corporales a civiles no combatientes, con el objetivo de intimidar a una población u obligar a un Gobierno o a una Organización Internacional a realizar o a abstenerse de realizar un acto8 . Esperemos que esta propuesta prospere. En segundo lugar, la Resolución 1373 (2001) no vincula la lucha anti-terrorista con el cumplimiento de las normas sobre Derechos Humanos. El primer Presidente del CCT, Sir Jeremy Greenstock, evidenció este divorcio al señalar el 18-I-2002 que: "El CCT (...) tiene el mandato de vigilar la aplicación de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad. La vigilancia de las actuaciones en contra de otros convenios internacionales, incluyendo la legislación sobre derechos humanos, no está comprendida dentro del mandato del CCT. (...) Desde luego, queda a la discreción de otras Organizaciones el estudio de los informes de los Estados y el traslado de sus contenidos a otros foros"9 . Parece razonable concluir que el mensaje que abiertamente se manda a los Estados miembros de Naciones Unidas que traten de cumplir la Resolución 1373 (2001) es que, al aplicar medidas anti 7 Dirección Ejecutiva del CCT, "La Lucha contra el terrorismo - Progresos y desafíos", enero de 2005, p. 2. 8 Cfr. "Estrategia mundial de lucha contra el terrorismo", p. 3, hecha pública por el Secretario General de la ONU el 10III-2005, en su discurso ante el Plenario de Clausura de la Cumbre Internacional de Madrid sobre Democracia, Terrorismo y Seguridad, disponible en «http://spanish.safe-democracy.org/conferencias/una-estrategia-mundial-delucha-contra-el-terrorismo.html». 9 Naciones Unidas, doc. S/PV.4453 (18-I-2002): 4453ª sesión del Consejo de Seguridad, pp. 5-6. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 49 terroristas, ¡no deben preocuparse demasiado por cumplir las normas sobre Derechos Humanos!10 . Contra esta lamentable situación, comenzaron a reaccionar tanto el Sr. Kofi Anan, Secretario General de la ONU11 , como la Asamblea General12 y, sobre todo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos13 . Por ello no resulta extraño que la estrategia mundial de lucha contra el terrorismo hecha pública por el Secretario General en Madrid el 10-III-2005 insista en que la preservación de los Derechos Humanos "no solamente es compatible con una estrategia eficaz de lucha contra el terrorismo, sino que es un elemento esencial de esa estrategia"14 . Propuesta que es bien recibida toda vez que, como en la misma se reconoce, todos los expertos internacionales en Derechos Humanos "coinciden unánimemente en considerar que muchas de las medidas que adoptan actualmente los Estados para luchar contra el terrorismo vulneran los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales"15 . II. La estrategia de seguridad de Estados Unidos contra el terrorismo Estados Unidos (EEUU) tiene una corta, aunque intensa, tradición de padecer atentados terroristas contra sus intereses. Los escasos atentados terroristas que se han producido en suelo 10 El 20-I-2003, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1456 (2003), en la que animó a los Estados a cumplir la Resolución 1373 (2001). Inmersa en el texto de la Resolución 1456 (2003) se incluye la advertencia siguiente: "Los Estados deben cerciorarse de que las medidas que adopten para luchar contra el terrorismo cumplan todas las obligaciones que les incumben con arreglo al Derecho Internacional y adoptar esas medidas de conformidad con el Derecho Internacional, en particular las normas relativas a los Derechos Humanos y a los refugiados y el Derecho Humanitario". Pese a la importancia de esta advertencia, no debe dejar de subrayarse que el Consejo de Seguridad no adoptó la Resolución 1435 (2003) actuando en el marco del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, por lo que esta Resolución carece de fuerza jurídica vinculante, no siendo más que una recomendación exhortatoria. 11 El Secretario General de la ONU afirmó que: "todos debemos entender claramente que no se debe elegir entre una acción eficaz contra el terrorismo y la protección de los Derechos Humanos. Por el contrario, yo creo que, a largo plazo, veremos que los Derechos Humanos, junto con la democracia y la justicia social, son una de las mejores medidas profilácticas contra el terrorismo. (...) La protección de los Derechos Humanos, naturalmente, no es la responsabilidad primordial del Consejo, sino que recae en otros órganos de las Naciones Unidas, cuya labor no debe duplicar el Consejo. Pero se necesita tener en cuenta la pericia de esos órganos y asegurar que las medidas que adopte el Consejo no restrinjan demasiado los Derechos Humanos o den a otros pretexto para hacerlo". Naciones Unidas, doc. S/PV.4453 (18-I-2002), op. cit., p. 3. Véase también Naciones Unidas, doc. A/59/404 (14-X-2004): "Informe del Secretario General. Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo", 9 págs. 12 Véase, por ejemplo, la Resolución 58/187, de 22-XII-2003, de la Asamblea General: Protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo. 13 La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha abierto un diálogo con el CCT, llegando a elaborar varios informes sobre protección de los Derechos Humanos en la lucha contra el terrorismo (disponibles en la dirección de Internet: «http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?s=33»). En la actualidad, está discutiendo la aprobación de un "Proyecto marco preliminar de principios y directrices sobre los Derechos Humanos y el terrorismo" (véanse los documentos de Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/2004/40 y E/CN.4/Sub.2/2004/47, ambos de 11-VIII-2004), que obviamente no tendrá fuerza jurídica vinculante. 14 "Estrategia mundial de lucha ...", p. 6. 15 Ibíd., p. 5. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 50 estadounidense, incluso los diversos atentados que han padecido las embajadas de EEUU en el extranjero, han sido por lo general consecuencia de la acción de grupos terroristas extranjeros o externos a EEUU. Apenas han existido actos terroristas contra EEUU que hayan sido el resultado de problemas internos, es decir, de grupos terroristas que se originen en EEUU, nutridos de nacionales estadounidenses y que recurran a la acción terrorista contra EEUU para "solucionar" cualquier reclamación o pretensión de carácter doméstico. Ello ha llevado a EEUU a concebir al terrorismo como una amenaza que procede de más allá de sus fronteras y, en mi opinión, ello explica en parte, sin llegar nunca a justificar, la estrategia de respuesta militar al terrorismo que EEUU ha desarrollado recientemente. Tras los atentados terroristas del 11-S, la entonces reciente Administración neoconservadora del Presidente George W. Bush fue paulatinamente configurando una estrategia de lucha contra el terror, en la que más que definir, mejorar y reforzar una política policial y judicial de seguridad interna, que se había revelado ineficaz para prevenirlos, delineó una auténtica política de defensa militar en respuesta al terrorismo16 . Peor aún, desarrollando una tendencia presente desde antaño en la praxis estadounidense17 , la estrategia antiterrorista estadounidense se concretó en el Documento titulado "Estrategia de Seguridad Nacional" de 17-IX-200218 . Documento que, como se sabe, se construye a partir de la noción de "guerra preventiva"19 , en contradicción directa con las normas más firmes del Derecho Internacional. La Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU especifica de manera determinante la nueva prioridad de su seguridad nacional: "Our priority will be first to disrupt and destroy terrorist organizations of global reach and attack their leadership; command, control, and communications; material support; and finances. This will have a disabling effect upon the terrorists' ability to plan and operate"20 . 16 En respuesta a los ataques del 11-S y en el ejercicio de sus poderes constitucionales, el Congreso de EEUU autorizó a su Presidente "to use all necessary and appropriate force against those nations, organizations, or persons he determines planned, authorized, committed, or aided the attacks and recognizes the President's authority under the Constitution to take action to deter and prevent acts of international terrorism against the United States" (Authorization for Use of Military Force, Pub. L. No. 107-40, 115 Stat. 224, 224 [2001]). El Presidente Bush declaró la existencia de un estado de emergencia nacional y "as Commander in Chief, dispatch armed forces to Afghanistan to seek out and subdue the al Qaeda terrorist network and the Taliban regime that had supported and protected it" (Proclamation No. 7453, Declaration of a National Emergency by Reason of Certain Terrorist Attacks, 66 Fed. Reg. 48.199 [Sept. 14, 2001]). 17 M. Pérez González, "La legítima defensa puesta en su sitio: Observaciones críticas sobre la doctrina Bush de la acción preventiva", Revista Española de Derecho Internacional, 55, (2003), 187-204, p. 189; W. M. Reisman, "Assessing Claims to Revise the Laws of War", American Journal of International Law, 97, (2003), 82-90, p. 88. 18 "The National Security Strategy of the United States of America", disponible en: «http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf». 19 La opinión de los asesores del Presidente G. W. Bush puede verse en: C. Rice, "Promoting the National Interest", Foreign Affairs, 79, pp. 61 y ss.; R. B. Zoellick, "A Republican Foreign Policy", Foreign Affairs, 79, pp. 76 y ss. Sobre la noción de "guerra preventiva", véanse M. Bothe, "Terrorism and the Legality of Pre-emption", European Journal of International Law, 14, (2003), 227-240; A. D. Sofaer, "On the Necessity of Pre-emption", European Journal of International Law, 14, (2003), 209-226; etc. 20 "The National Security ...", p. 5. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 51 Para lograrlo, EEUU advierte claramente de su plena disponibilidad hacia cualquier acción armada unilateral, si lo considera necesario, así como su inclinación hacia usos de la fuerza armada con carácter anticipatorio contra los terroristas21 . Este unilateralismo y este carácter "preventivo" o anticipatorio del uso de la fuerza armada lo justifican por las nuevas características que suponen, siempre en su opinión, la amenaza terrorista y la existencia de "Estados gamberros" (rogue States)22 . Por ello, autojustifican como necesarios los usos de la fuerza "preventivos" o anticipatorios ante la naturaleza de las "nuevas" amenazas terroristas: "It has taken almost a decade for us to comprehend the true nature of this new threat. Given the goals of rogue States and terrorists, the United States can no longer solely rely on a reactive posture as we have in the past. The inability to deter a potential attacker, the immediacy of today's threats, and the magnitude of potential harm that could be caused by our adversaries' choice of weapons, do not permit that option. We cannot let our enemies strike first"23 . Para hacer más grave todavía la amenaza terrorista, la Administración Bush no ha dudado en vincularla con el uso potencial de armas de destrucción en masa (armas nucleares, químicas o biológicas) y sus devastadores efectos. Aunque ello parece más propio de películas de ciencia ficción, no debe olvidarse que ésta es la estrategia de seguridad que ha adoptado la mayor potencia militar de la historia24 . También para este supuesto, la principal línea de respuesta que concibe la Administración Bush es el uso anticipatorio o preventivo de la fuerza armada25 . En general, con anterioridad a la adopción formal de esta estrategia de seguridad nacional frente al fenómeno terrorista, a EEUU no le resultó ni útil ni acertado el uso de la fuerza militar contra objetivos terroristas. Cabe recordar a este respecto el grave incidente que se produjo el 20-VIII-1998, cuando submarinos estadounidenses que se encontraban en el Mar Rojo y en el Mar Árabe dispararon sus misiles tomahawk contra un campo de adiestramiento paramilitar en Afganistán (por considerarlo como "campamentos terroristas de adiestramiento y base en Afganistán") y contra una planta química en Sudán (por considerarla como "una instalación que se usa para producir armas químicas en Sudán", "la cual produciría un ingrediente esencial del gas neurotóxico"). Según EEUU, ambos objetivos estaban vinculados a grupos de terroristas islámicos, en concreto al grupo liderado por el 21 Ibíd., p. 6. 22 "Defending our Nation against its enemies is the first and fundamental commitment of the Federal Government. Today, that task has changed dramatically. Enemies in the past needed great armies and great industrial capabilities to endanger America. Now, shadowy networks of individuals can bring great chaos and suffering to our shores for less than it costs to purchase a single tank. Terrorists are organized to penetrate open societies and to turn the power of modern technologies against us". Ibíd., preámbulo, pár. 3. 23 Ibíd., p. 15. 24 Ibíd., preámbulo, pár. 5. La propia Administración Bush desarrolló su estrategia frente a las amenazas que representan los hipotéticos vínculos entre movimientos terroristas y armas de destrucción en masa en un documento oficial titulado "National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002", 6 págs. (disponible en «http://www.caci.com/homeland_security/wmd_strategy.pdf»). Comparte la misma preocupación, sin considerarla "ciencia ficción", aunque propone medidas preventivas para evitarla muy diferentes a la de EEUU, la "Estrategia mundial de lucha ...", pp. 3-4, en donde se da cuenta de la negociación actual por Naciones Unidas de un convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear. 25 "National Strategy to Combat Weapons ...", p. 3. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 52 Sr. Osama bin Laden. Estos grupos eran sospechosos de haber organizado los gravísimos atentados que, el 7-VIII-1998, golpearon a las embajadas estadounidenses en Nairobi (Kenia) y en Dar es Salaam (Tanzania), causando la muerte de casi trescientas personas. El embajador de EEUU ante la ONU, Sr. Bill Richardson, justificó la acción estadounidense de la siguiente manera: "De acuerdo con el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, deseo, en nombre de mi Gobierno, informar que EEUU ha ejercido su derecho a la defensa propia al responder a una serie de ataques armados contra embajadas estadounidenses y ciudadanos estadounidenses. (...) Al hacerlo así, EEUU ha actuado de conformidad con el derecho a la defensa propia confirmada por el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Los blancos atacados y el momento y método del ataque fueron cuidadosamente escogidos para minimizar los riesgos de daño secundario a civiles y para cumplir con el Derecho Internacional, inclusive las reglas de necesidad y proporcionalidad"26 . Esta última valoración dista mucho de ser cierta. En el caso del bombardeo de Afganistán, Pakistán protestó diplomáticamente, puesto que los misiles disparados por EEUU contra Afganistán habían sobrevolado el territorio pakistaní, sin que EEUU le hubiera ni advertido ni solicitado su autorización previa. Más grave fue la protesta de Sudán, quien calificó como "acto de agresión" el ataque con misiles de EEUU, precisando que la planta química bombardeada era utilizada, en realidad, para la producción de medicamentos27 . En consecuencia, este ataque, lejos de "minimizar los riesgos de daño secundario a civiles", los maximizó hasta dimensiones inimaginables, dada la gran dependencia de esta extensa región del continente africano de los medicamentos humanos y veterinarios producidos por la fábrica bombardeada. Obviamente, el uso de la fuerza armada en legítima defensa no justifica ni la violación del espacio aéreo soberano de un tercer Estado ni, mucho menos, el bombardeo de una planta de medicamentos incluida en el Programa de las Naciones Unidas de ayuda a África. En todo caso, ni siquiera en el supuesto del bombardeo de Afganistán esta acción armada puede valorarse como un medio eficaz de lucha contra el terrorismo, toda vez que EEUU tuvo que recurrir al bombardeo del mismo objetivo terrorista tan sólo tres años después. Tras los atentados del 11-S, la Administración Bush ha radicalizado esta estrategia militar. Su primera concreción en el exterior fue de nuevo en Afganistán, inmediatamente después de los atentados del 11-S. EEUU, invocando su derecho de legítima defensa en virtud del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, declaró que llevaría a cabo una campaña contra el terrorismo internacional cuyos objetivos serían aquéllos que dieran abrigo y apoyo a los terroristas, tanto como los propios terroristas. El 15-IX-2001 designó al Sr. Osama bin Laden como el principal sospechoso en relación con las atrocidades del 11-S. Aunque los talibanes ofrecieron sus condolencias por los 26 Naciones Unidas, doc. S/1998/780: "Carta, de 20-VIII-1998, dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente de Estados Unidos de América ante las Naciones Unidas". 27 Véanse Naciones Unidas, doc. S/1998/786: "Carta de fecha 21-VIII-1998 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente del Sudán ante las Naciones Unidas" y Naciones Unidas, doc. S/1998/792: "Carta de fecha 22-VIII-1998 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Representante Permanente del Sudán ante las Naciones Unidas". Vide J. Lobel, "The Use of Force to Respond to Terrorist Attacks: The Bombing of Sudan and Afghanistan", The Yale Journal of International Law, 24, (1999), 537-557. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 53 ataques terroristas, negaron la participación de Osama bin Laden y mantuvieron su negativa a extraditarlo hasta que se les proporcionara pruebas fehacientes de su culpabilidad. El 7-X-2001, la coalición dirigida por EEUU lanzó ataques aéreos contra objetivos de los talibanes en el Afganistán. Los ataques, dirigidos contra la capacidad aérea de los talibanes, hicieron blanco primero en la base de mando del aeropuerto de Kandahar, así como en campamentos de los que se sospechaba que servían de entrenamiento para terroristas y en otros lugares. Como los talibanes siguieron negándose a entregar al Sr. bin Laden ante la falta de pruebas inculpatorias, EEUU declaró que los objetivos de guerra de la coalición incluía la expulsión del poder de los talibanes, lo que se produjo en el mismo otoño de 200128 . La invasión y ocupación de Afganistán por los ejércitos de EEUU (y en menor medida de Reino Unido) difícilmente pueden calificarse como un ejemplo de utilización de la fuerza armada que fuera inmediata, proporcional y necesaria para repeler, por mor de la legítima defensa, el ataque armado, cualquiera que fuese éste, realizado por Afganistán. Amparado por la dejación de responsabilidades que realizó el Consejo de Seguridad durante la gestión de esta crisis29 , el ataque armado contra Afganistán, lejos de ser una aplicación correcta de la legítima defensa prevista en la Carta de las Naciones Unidas, constituyó simplemente un supuesto de represalias armadas30 . La segunda y más perfecta aplicación (por ahora) de la estrategia de seguridad nacional de EEUU la constituyó la invasión y ocupación militar del Iraq del Sr. Sadam Husseim. Tras dedicarse a vocear que el régimen iraquí había desarrollado armas de destrucción en masa (tanto nucleares, como químicas y biológicas); que los terroristas de Al-qaida mantenían fuertes vínculos con el régimen iraní; y que estos terroristas estaban en condiciones de acceder a las armas de destrucción en masa del Sr. Sadam Hussein, EEUU pasó a la segunda fase de su plan. Sin haber sufrido ningún tipo de ataque armado que justificase una reacción de fuerza en legítima defensa, y sin contar con la autorización de un Consejo de Seguridad bloqueado, la Administración Bush aplicó su estrategia de seguridad nacional. El 20-III-2003, una coalición militar formada y liderada por EEUU informaron que habían 28 Naciones Unidas, doc. A/56/681 - S/2001/1157 (6-XII-2001): "Informe del Secretario General. La situación en el Afganistán y sus consecuencias para la paz y la seguridad internacionales", pp. 6-7, párs. 36 a 41. 29 Tras la caída del Gobierno de los talibanes, con la resolución 1386 (2001), de 20-XII-2001, tras determinar que "la situación en el Afganistán sigue constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacionales", el Consejo de Seguridad autorizó "el establecimiento (...) de una Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad" en Afganistán. Posteriormente, con la resolución 1390 (2002), de 16-I-2002, el Consejo de Seguridad reorientó las medidas financieras de sanción impuestas al Afganistán, levantándolas, al tiempo que expresó su determinación de responder a la amenaza planteada por Al-qaida y los talibanes contra la paz y la seguridad internacionales y, en consecuencia, decidió que todos los Estados debían adoptar una serie de medidas en relación con Osama bin Laden, los miembros de Al-qaida y los talibanes y otras personas con ellos asociados: incluida la congelación sin demora de sus recursos económicos; que se les impida la entrada en su territorio o el tránsito por él; y que se les impida el suministro, la venta y la transferencia de armas y material conexo a estas personas. 30 Véanse, entre otros, el coloquio "El orden internacional tras los atentados del 11 de septiembre de 2001" en Revista Española de Derecho Internacional, 53, (2001), 125-302; J. A. Carrillo Salcedo, "¿Están vigentes los principios de la Carta de las Naciones Unidas?", en: Los nuevos escenarios internacionales y europeos del Derecho y la Seguridad, (2003), 3545; C. Gutiérrez Espada, "¿No cesaréis de citarnos leyes viendo que ceñimos espada?", Anuario de Derecho Internacional, 17, (2001), 25-38; etc. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 54 "comenzado las operaciones militares en el Iraq"31 , que se prolongarían hasta lograr su ocupación militar total en abril de 2003. La más clara evidencia de que la ocupación e invasión militar del Iraq constituyó una mera guerra de agresión*, la proporcionó el propio Gobierno estadounidense, al reconocer a mediados de 2004 que en el Iraq de Sadam Hussein ni existían armas de destrucción en masa, ni siquiera mantenían ningún tipo de contacto con terroristas de Al-qaida, quienes eran totalmente ajenos a su régimen. Pese a ello, el Presidente Bush sigue manteniendo que el mundo es un lugar "más seguro" sin Sadam Hussein. Valorada esta estrategia militar desde la perspectiva de la eficacia en la lucha antiterrorista, las conclusiones son altamente negativas. En el caso de Afganistán, se derrocó al Gobierno talibán, pero no se derrotó a Al-qaida ni se capturó a su líder, Sr. bin Laden. Siendo Al-qaida una red terrorista que no tiene base territorial, simplemente se limitó a desplazarse al territorio de otros Estados, frustrando el objetivo final de la invasión. Peor aún: tras la invasión de Afganistán, muchos musulmanes de distintas partes del mundo canalizaron sus reavivados sentimientos anti-estadounidenses ingresando en esta red terrorista. En el caso de Iraq, el resultado es todavía más lamentable. Si bien es cierto que también se ha derrocado al Gobierno del Sr. Sadam Hussein, tras la ocupación militar de Iraq la propia CIA ha reconocido que, con el ataque militar, se ha pasado de un Iraq en el que no existían terroristas de Al-qaida a un Iraq plagado de estos terroristas, algunos de ellos venidos de fuera y la gran mayoría nutridos de insatisfechos iraquíes. También en este caso la acción militar ha provocado un "efecto llamada" que ha beneficiado a Al-qaida. Además, ni la celebración en Iraq de elecciones generales el pasado 31-I-2005, ni la permanencia de las tropas de la coalición estadounidense en Iraq para mantener el orden, han podido frenar los diarios atentados terroristas que se cometen en este país, cuya frecuencia no ha hecho más que aumentar, así como tampoco han logrado detener al Sr. Al-Zarqawi, lugarteniente de Al-qaida en el Iraq ocupado. Esta estrategia armada y agresiva de lucha contra el terrorismo presenta además una cara muy sucia que tampoco resulta aceptable jurídicamente. Esta negra dimensión afecta a los detenidos como consecuencia de la "guerra global contra el terrorismo". Si la detención se produce en el territorio de EEUU, los extranjeros detenidos por ser sospechosos de cometer actos terroristas se enfrentan a juicios en EEUU, no ante sus tribunales penales ordinarios sino ante comisiones militares32 , en los que la condena prevista no es otra que la pena de muerte, sanción penal rechazada por todos 31 Véanse las Cartas fechadas el 20-III-2003, dirigidas al Presidente del Consejo de Seguridad, en las que los representantes permanentes de Australia, EEUU y Reino Unido informaron que, en la madrugada de ese mismo día, habían iniciado estas operaciones militares. Estas tres Cartas se contienen, respectivamente, en Naciones Unidas, doc. S/2003/352; Naciones Unidas, doc. S/2003/351; y Naciones Unidas, doc. S/2003/350. 32 Véase, entre otros: P. Andrés Sáenz de Santa María, "El Consejo de Seguridad en la guerra contra Irak: ¿ONG privilegiada, convalidador complaciente u órgano principal?", Revista Española de Derecho Internacional, 55, (2003), 205222; M. Castillo Daudí, "La ocupación militar de Irak ante el Derecho Internacional", Revista Española de Derecho Internacional, 55, (2003), 223-243; C. Gray, "From Unity to Polarization: International Law and the Use of Force against Iraq", European Journal of International Law, 13, (2002), 1-20.; I. Johnstone, "Security Council Deliberations: The Power of the Better Argument", European Journal of International Law, 14, (2003), 437-480; etc. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 55 constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional. Junto a la definición de los delitos de terrorismo, esta Decisión marco amplía el marco de los responsables de los delitos de terrorismo, al incluir también a los delitos relativos a un grupo terrorista51 . Otra novedad es la creación de una nueva figura penal: los delitos ligados a las actividades terroristas52 . Además, tanto en el caso de los delitos de terrorismo, como de los delitos relativos a un grupo terrorista y de los delitos ligados a las actividades terroristas, todos los Estados miembros se comprometen a tipificar como delito la inducción, la complicidad y la tentativa de cometer cualquiera de estos delitos (art. 4). En todos estos casos, los Estados miembros se comprometen a sancionarlos con penas más graves que sean "efectivas, proporcionadas y disuasorias, que puedan tener como consecuencia la extradición" (art.5). Toda esta proliferación de nuevos tipos penales tiene un límite claro, al afirmarse expresamente que esta Decisión marco no puede tener como consecuencia la modificación de la obligación de respetar los Derechos Humanos ni los principios jurídicos fundamentales de la UE53 (art. 1.2). Además para asegurar el cumplimiento continuado de esta Decisión marco por todos los Estados miembros, incluida la obligación de respeto de los Derechos Humanos, el Consejo ha creado un sistema para la evaluación por expertos de las medidas adoptadas por cada Estado miembro para cumplir esta importante norma europea54 . 51 Aún así, el Preámbulo establece que "la presente Decisión marco respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en el artículo 6 del TUE y reflejados en la Carta de los derechos fundamentales de la UE". En concreto, se reconoce expresamente que "Nada de lo dispuesto en la presente Decisión marco podrá interpretarse en el sentido de que impide la entrega de una persona contra la que se ha dictado una orden de detención europea cuando existan razones objetivas para suponer que dicha orden de detención europea ha sido dictada con fines de persecución o sanción a una persona por razón de sexo, raza, religión, origen étnico, nacionalidad, lengua, opiniones políticas u orientación sexual, o que la situación de dicha persona pueda quedar perjudicada por cualquiera de estas razones". Garantía que se complementa con la de que "Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes" (párs. 12 y 13 del Preámbulo). 52 Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo, de 13-VI-2002, sobre la lucha contra el terrorismo, publicada en DO nº L 164, 22-VI-2002, 3-7. El plazo de transposición de esta Decisión marco terminó el 31-XII-2002 (o el 1-V-2004 para los nuevos 10 Estados miembros que se adhirieron en tal fecha). Vide A. Fernández Tomás, "Constitución Europea y Terrorismo", Cuadernos de Integración Europea, 1, 2005. Disponible en «http://www.cuadernos.ie.com». 53 Estos actos son: los atentados contra la vida de una persona que puedan tener resultado de muerte; los atentados graves contra la integridad física de una persona; el secuestro o toma de rehenes; las destrucciones masivas en instalaciones gubernamentales o públicas, sistemas de transporte, infraestructuras, incluidos los sistemas informáticos, plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, lugares públicos o propiedades privadas, que puedan poner en peligro vidas humanas o producir un gran perjuicio económico; el apoderamiento ilícito de aeronaves y de buques o de otros medios de transporte colectivo o de mercancías; la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de armas de fuego, explosivos, armas nucleares, biológicas y químicas e investigación y desarrollo de armas biológicas y químicas; la liberación de sustancias peligrosas, o provocación de incendios, inundaciones o explosivos cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas; la perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad u otro recurso natural fundamental cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas; o la amenaza de ejercer cualquiera de las conductas anteriores (art. 1). 54 Conforme a su artículo 2, todos los Estados miembros deben tipificar como delitos los actos intencionados siguientes: la dirección de un grupo terrorista; y la participación en las actividades de un grupo terrorista, incluido el suministro de información o medios materiales, o mediante cualquier forma de financiación de sus actividades, con conocimiento de que esa participación contribuirá a las actividades delictivas del grupo terrorista. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 62 En definitiva, y sin perjuicio de reformas y concreciones posteriores55 , cabe destacar los rasgos identificativos de la estrategia europea de lucha contra el terrorismo. Frente a un marco jurídico internacional en construcción, incapaz por el momento de definir al delito de terrorismo, y frente a una estrategia de seguridad de los EEUU, basada en acciones militares de dudosa legalidad internacional y conculcatoria de los más elementales Derechos Humanos, la estrategia de la UE frente al terrorismo es una respuesta basada en el Derecho y no desarrollada al margen del mismo. Además de definir jurídicamente a los delitos de terrorismo como delitos de intención, la estrategia europea frente al terrorismo se caracteriza por reforzar la cooperación policial y judicial entre sus Estados miembros en lugar de recurrir a la amenaza militar, así como por el más escrupuloso respeto de los Derechos Humanos en la lucha contra el terrorismo, como medida legitimadora de esta respuesta jurídica. J 55 Según el artículo 3, todos los Estados miembros tipificarán como delitos ligados a actividades terroristas: el hurto o robo con agravantes cometido con el fin de llevar a cabo cualquiera de los actos que constituyen el actus reus de los delitos de terrorismo; el chantaje con el fin de proceder a alguno de los actos que constituyen el actus reus de los delitos de terrorismo; y el libramiento de documentos administrativos falsos con el fin de llevar a cabo cualquiera de los actos que constituyen el actus reus de los delitos de terrorismo o de los delitos relativos a un grupo terrorista. La UE, un nuevo modelo de respuesta al terrorismo / Valentín Bou Franch x 63