La cuestión de las minorías nacionales en la Organización para la Segundad y Cooperación en Europa

LA CUESTIÓN DE LAS MINORÍAS NACIONALES EN LA ORGANIZACIÓN PARA LA SEGURIDAD Y COOPERACIÓN EN EUROPA por SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER [169] SUMARIO I. LA OSCE Y SUS INSTRUMENTOS DE PREVENCIÓN Y DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS PROVOCADOS POR LAS MINORÍAS NACIONALES l. La figura del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales 2. Los Seminarios de estudio sobre las Minorías Nacionales 11. LA ACCIÓN DE LA CSCE (OSCE) Y LAS MINORÍAS NACIONALES DEL ENTORNO HÚNGARO III. LAS MINORÍA~ RUSAS pN LOS NUEVOS ESTADOS QUE PERTENECIERON A LA ANTIGUAUNIONSOVIETICA l. La acción de la OSCE en Moldavia 2. La acción de la OSCE en Ucrania 3. La acción de la OSCE en Kazajstán IV CONSIDERACIONES VALORATIVAS [171] -~ --. . . . . . I: LA OSCE YSUS:INSTRUMENTOS DE PREVENCIÓN YDE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS PROVOCADOS POR LAS~ MINORÍAS NACIONALES , La caída dele telón de acero hizo ·que aparecieran en forma de ·Conflicto profun., das tendencias humanas soterradas durante muchos años, manifestación: deJas aspi~ radones:de lás minorías nacionales.:Unas aspiraciones'que se han exteriorizado con frecuencia en forma de ll,lchas iiJterétnicas. Desde 1989 hay que mencionar los con.,. flictos de los Estados, sucesores de Yugoslavia, el de Nagomo-Karabaj entre Armenia yAzerbayán, los de Georgia, el de Moldavia, otros de menor cariz en las repúblicas bálticas y en las zonas que pertenecieron a la Hungría deHmperioAustro., Húngaro, el· de Crimea y últimamente .uno de especial gravedad: el de C'hechénia. Se trata ,pues, .de una macedonia de conflictos que abarca una parte m t. y extensa de . Ja geografía del antiguo bloque comunista. Los documentos ·de las Organizaciones Internacionales sacan a relucir con frecuencia esta cuestión de las minorías nacionales. Para no mencionar más, el breve documento final·sobre el Pacto de Estabilidad en .Europa de 1995 nombra a las minorías nacionales cinco veces. Terminado el estilo de acción que caracterizó a la CSCE durante la guerra fría, la primera etapa, uná: etapa en la que tuvo un éxito no despreciable, la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa empezó a tenérselas que ver con esta cuestión con cierta intensidad. Por ello fue enriqueciendo los principios que habían empezado .a elaborarse ya desde el decálogo de Helsinki en 1975. La reunión de seguimiento de Viena de 1989 dio un paso adelante muy significativo cuando todos·los Estados se comprometieron a mantener y a promocionar la «identidad étnica, cultural, lingüística y religiosa de las minorías nacionales»'. De acuerdo con Konrad J. Huber, se puso de esa forma la base de lo que más adelante fue el Documento dé Copenhague en el que sehizoun elenco de derechos concretos. A partir de este momento, el tratamiento de la cuestión de las minorías nacionales adquirió una dinámica de emulación. Cada reunión celebrada superó en algo más lo que en la anterior se había añadido. Y aunque el compromiso enlos principios generales no era más que moral, la apertura de las mentalidades a Considerar este tema se hacía más progresiva. Para la Carta de París el hecho de la existencia de minorías nacionales no sólo no es un mal menor sino que representa «una valiosa aportación a la vida de nuestras sociedades»3• 1 Doc~meriio dé la 11 Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE de 29 de junio de 1990, n.o 30. · 2 HUBER, Konrad J., «Preventing Ethnic Conflict in the New Europe: The CSCE High Commissioner on National Minorities». 0JfHBERS1DN, Jan M., y LEmowrrz, Jane (eds.), Minorities: The New Euro pe 's Old lssue. Institute fotEastWest Studies, Boulder, Colorado, 1993. 3 Carta de Paris para una Nueva Europa, 21 de noviembre de 1990, sección «Pautas para: el futuro~>. [173] 174 SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER Tal vez sea éste el momento adecuado de definir lo que en la CSCE se entiende en ténninos generales por minorías nacionales: «una población cultural, étnica, religiosa y/o lingüísticamente distinta que se halla en minoría numérica dentro de un Estado»4• ,Un sentido muy práctico tuvieron Jas conclüsionés de lareunión de expertos de Ginebra en donde se insistió enJa divers:i.dad: de situaciones que :Caracterizan a las minorías. El Informe de Ginebra afirma que las cuestiones relativas a las minorías nacionales no c0nstituyen exclusivamente asuntos internos de cada: Estado, A propósito de la comunicación de información y delintercámbiodeideas se afirma que ningún ,rmembro de. una minoría debe ser objeto de sanciones:penales O· administrativas por haber mantenido contacto dentro o fuera de su propio paút El Informe pide que se fomenten los acuerdos de cooperación transfronteriza a nivel nacional, regional y local. Y, en lo que respecta al procedimiento, que .se dístribuya la información por conducto. de la Secretaría de la CSCE. Rl sentído práctico vuelve a aparecenen el Documento final de la m Reunión de Moscú de la Conferencia de. la Dimensión Humana de la CSCE. Se añade aquí la posibilidad de enviar misiones de investigación al lugar, con lo que se potencia la directriz intervencionista. Toda esta serie de principios fueron asumidos. en el Documento de Helsinki de 1992: Pero no sólo los principios fueron objeto de desarrollo. Gradación. evolutiva de perfeccionamiento tuvieron también los llamados mecanismos de prevención y solución de conflictos, sistemas para canalizar adecuadamente las intervenciones de la comunidad internacional en el interior de los Estados. Los mecanismos aparecieron en la reunión de seguimiento de Viena. El que allí se explicita contiene cuatro pasos: -el del párrafo 1: intercambiar información y responder a peticiones de información hechas por otros Estados partiCipantes; -el del párrafo 2: celebrar con otros Estados participantes reuniones bilaterales; -el del párrafo 3: llamar la atención de los Estados participantes sobre casos de dimensión humana; -el del párrafo 4: que cualquier Estado participante pueda informar de la anterior a las reuniones de la CSCE (tanto de Dimensión humana como de continuidad)5• El meeanismo descrito se perfeccionó en la II Reunión de la Conferencia sobre la Dimensión Humana (Copenhague), de la siguiente fon::na: l. Exigencia de la máxima rapidez en la respuesta del párrafo 1 de Viena con un plazo máximo de cuatro semanas. 2. Exigencia de la máxima rapidez para celebrar las reuniones bilaterales del párrafo 2 con un plazo máximo de tres semanas. 3. Establecimiento de un medio para evitar. el obstruccionismo de las reuniones bilaterales6. · · · 4 HUBER, Konrad J., <<The CSCE and Ethnic Conflictín fhe East>>; RFFJRLResearch Report, distribuido por la 'Oficina de Praga de 'la Secretaría de la·CSCE~ p: 30. · 5 Documento de Clausura de la Reunión de Viena relativa a la continuidad de la Conferencia, 19 de enero de 1989, «Parte final: La dimensión humana de la CSCE>>. 6 Documento de la II Reunión de Copenhague ... , op. cit., n. os 41 y 42. LA CUES11IÓN DE LAS MINORÍAS NACIONALES 175 La cuestión de los~mecanismos suscitó en Copenhague tanto interés qQé originó diversas propuestas de enriquecimiento de los mismos tales como el envío de observadores', la ,designación de relatores; la creación, de un comité: sobre la dimensión humana de la CSCE, mayor participación de personas, otganizadónes e .instituciones, etc-; Todo ello indica una.mayor concienciación de la comunidad internacional en orden a intervenir en.el interior de los Estados sise presentan•en ellos,dificultades sobre la:dimensión humana. El Informe de la reunión de expertos deLa Valetta sobre arreglo de controversias por medios pacíficos no enriqueció eficazmente eLsistema de mecanismos. Más lo hicieron las conclusiones de la reunión de:Berlín delCorisejo dé Ministros de la CSCE de junio de 1991 en lo que se refiere a la emergencia. Desde el punto de vista de la dimensión humana, la tercera reunión celebrada en Moscúdio al' sistema una mayor intromisión en el campo hasta ahoraTeservado á los Estados per(eccionando el sistema: tras :la recollle'ndaciónxlerlos expertos_ de Ginebra. A partir de Moscú el procedimiento puede.iniciarse sin el cohsenso:de la totalidad de la CSCE. Lograr tal consenso a veces es difícil, si no imposible; y es necesario qué eksistema sea eficaz en el caso, por ejemplo, que deba darse respuesta :a. una situación· de violencia como las que• surgen err la vida sociaL y política.de,,las .'minorías nacionales y de los grupos étnicos. ' · El.mecanismo de Moscú insiste en .la mejora conseguida en Copenhague, acortando los plazos: diez días para la respuesta dél párrafo 1 de Viena:. y ·el ~ctuar dentro de la misma semana en las reuniones bilaterales del párrafo 2:. Se fija el procedimiento para elaborar unalisi:a de expertos para la que cada Estado participante designa tres. Se establece:el sistema del envío de-misiones conuna normativa:precisa sobre1os distintos 'tipos, plazos, objetivos, cooperación del Estado, etc:7: • e . ,, . . . , . . , Todas ·estas mejoras rió parecieron ser suficientes. La intervención en la acCión violenta de los nacionalismos y de las luchas iúterétnicas dio 'a la CSGE una experiencia para: enriquecer elsistema con la dimensión nueva aceptada' en Helsinki LL.A través, dé los órganos :creados por la Carta de París como el Consejo de Ministros y el Cotilité de Altos Funcionarios, .la CSCE comenzó a reclamar el alto el· fuego y a censurar: a los Estados ya los ejércitos contendientes. Suspendió .incluso a un Estado miembro; ;la nueva Yugoslavia, por continuar las hostilidades. Se enviaron 'lás'misíones para recoger información de ,primera mano y promover medios para caliñáf los confliCtos. En la cuestióndel.Nagomo-Karabaj la,CSCE dio,unpaso<nuevó:da crea'- ciónde una conferencia mmtilatéral--.el llamado grupo de.Minsk-, 'pára negociar la solución pacífica del problema creado en el enclave Armenio del Azetbayán;; · Apesar,detesfuerzo, la CSCE estaba falta de la~capacitadón institucional a~e" cuada. Los esfuerzos no sólo eran pequeños sino también tardíos: Había que buscar un sistema de pronta resolución. Por ello,. en la línea seguida a partir, de reuniqnes precedentes Hclsinki ll a:tnplióla intromisión en lo's,asimtosinteritosde los Estados no sólo elaborando nuevas medidas para prevenir conflictos~ conducir crisis y conservár la paz sino sobre todo creando la figura del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, Con dicho Alto Comisionado la CSCE quiso • impul~ar, con eficacia el sistema de.la conduceión•ctda crisis que hasta Helsinki U se hábía mostrado poco operativo.·· 7 Docunientó de 'la m Reunión de Moscú de la Coriferencia de la DíhiénsiÍSn Humaria de la CSCE, 4 de'octubte dd1991, n. os l-16., · · · ' · 176 SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER l. La figura del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales La Declaración de la cumbre de Helsinki de 1992 titulada El despfid ·del .Cambio dedica el apartado 11 del·documento anexo llamado Decisiones de·Helsinki·al Alto Comisionado de la CSCE para las Minorías Nacionales. Se pensó en una figura así para impulsar la pronta alerta y la pronta acción dado que la lentitud y el retraso habían sido los rasgos que habían caracterizado la actuación de la CS<¡::E en los cgnflictos · presentados. Dos características fundamentales se encuentran en el cargo del Alto Comisionado: La) el estar muy institucionalizado. 2.a) el tener gran flexibilidad personal para la actuación. El notable grado de institucionalización del Alto Comisionado puede. verse en el alto grado de sujeciones y dependencias que tiene. En efecto: ejerce siempre su actuación bajo la tutela del Comité de Altos Funcionarios (CSO); antes de salir para• un Estado consulta con el Presidente (Ch-in-O} quien a su vez consulta reservadamente con el (los) Estado(s) participante(s) interesado(s) e incluso más ampliamente, suministra informes confidenciales al presidente (Ch-'in-0). Dichos informes pasan también al CAF (CSO). Las condiciones de su viaje están también muy detalladas en el documento de Decisiones de Helsinki 1992 ·que le exige una íntima relación con el CAF (CSO) y los Estados. Su actuación está también íntimamente relacionada con la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (ODIHR)rcon cuya ayuda elige a los expertos que·le acompañan y asesoran, de la lista establecida en la ODIHR tal como se indica en el Documento,delaReunión de Moscú. En la fijación del presupuesto para el apoyo logístico intervienen tanto la ODIHR como el CAF (CSO). En su actuación coopera con las Misiones dela CSCE allí donde las haya. Presenta también informes sobre la aplicación de la Dimensión Humana a las Reuniones de la OSCE. La pronta alerta quelanza es comunieadapor el·Presidente de turno del CAF (CSO). Incluso se le prescribe que para su información haga. uso dela documentación pertinente que se halla eidaüficina deVarsovia(ODIHR). Si la elección de las personas junto con la determinación dé. los principios y la aplicación de los mecanismos son los tres elementos que dest!cail en la actuación de la CSCE es explicable que el nombramiento de una persona para un cargo de tal envergadura, así como de las personas que han de colaborar con él, ·mereciera la máxima atención en el mencionado documento deHelsinki. Se trata de una personalidad intemacional de cualidades y experiencia eminentes en, la materia y de actitud imparcial. Es designado a recomendación del CAF (CSO) consensuadamente por el Consejo (tres años repetibles). · A una persona de altas cualidades coino la que exige el Documento de Helsinki II se le deja actuar con notable flexibilidad Es él quien se busca las ·fuentes de .. información sobre las minorías nacionales que le parecen más adecuadas. Para ello puede ponerse en contacto con las partes directamente involucradas. El Documento ,de Helsinki II no sólo enumera los gobiernos de los Estados y las autoridades regionales y locales de las zonas en donde residen minorías nacionales, sino también los. representantes de asociaciones, organizaciones no gubernamentales, confesiones religiosas y demás grupos de minorías nacionales directamente interesados. Así, en su viaje a Estonia, se puso en contacto con dirigentes de la Iglesia Ortodoxa y en sus visitas a Grecia y Albania con las autoridades religiosas de las zonas habitadas por minorías. LA CUESTIÓN·DE LAS MINORÍAS NACIONALES 177 En sus visitas a Estonia y Letonia,examinó de cerca la cuestión escolar.• Las escuelas locales de Transnistria llamadas alternativas,· con, ~u, población escplar, fu~rc:m, tmn~ bién visitadas. por el Alto Comisionado de acuerdo con los informes del boletíp fl1en:- sualOSCE Newsletter. Puede recibir información de cualquier grupo o indiyiduQ.La cuestión política que caracterizaba la gestión de la Sociedad de Naciones ~on <respeGto a las .mitiorías nacionales en el período de entreguerras se ve aquí sumamente enriquecida por la inclusión de numerosísimos aspectos humanos: psicólógicos, socioló-, gicos, culturales, religiosos, educacionales, laborales, etc. Toda una compleja acción que el Alto Comisionado .debe tratar tanto con la conveniente prudencia y reserva como «con independencia de todas las partes directamente interesadas en las.tensi,ones»8. No en vano se le llama al Alto Comisionado sobre las Minorías Nacionales (on National Minorities) y no en favor de las Minorías Nacionales· (jor National Minorities )9• · De acuerdo con el mandato el Alto Comisionado tiene una serie de limitaciones como la de no intervenir con su Estado de pertenencia o resigencia o con la minoría nacional a la que pertenezca salvo si todas las partes dir~ctamente interesadas están de acuerdo. Ni puede examinar cuestiones que impliquen actos organizados de. terrorismo ni violaciones de compromisos con respecto a pers(,)llas individuales~ El Alto Comisionado tampoco puede actuar como investigador de casos de abusos de derechos humanos o como un ombudsman de las minorías nacionales. El mandato subraya bien claro.desde el principio que su finalidad es la prevención del conflicto. Una finalidad que quiere evitarlo suq~dido en nmne~ rosas ocasiones en los que 'el desconocimiento, la duda, la incertidumbre, etc .. , han permitido el desencadenamiento de situaciones posteriormente más;cornplicadas10. , Otras veces también, el Alto Comisionado está obligado a contar para. actuar con una autorización del Comité de Altos Funcionarios (CSO). Los casos l?On éstos: cuando se ha llegado más allá de la fáse de la pronta alerta o cuando una cuestión de minoría nacional haya sido plantada ante el CAF (CSO) o en el caso. de que el CAF (CSO) se viera implicado .eri una cuestión determinada. También necesita una nueva autorización para volver a repetir el contacto con miras ala pronta acción !1 .. Aunque a veces el Alto Comisionado opera como representante de la CSCE, en solitario, muchas otras veces tiene que actuar en íntima relación con lq,s misiones enviadas por la.misma OSCE. En la actualidad la OSCEtiene misiones de diversos tipos como son las de larga duración, las de observadores ylas de apoyo alas sanciones. Entre las primeras figuran las siguientes: Estonia, Letonia, Moldavia, Ucr®ia, Georgia, Tayikistán, tres en territorio de la antigua Yugoslavia: Skopje, Sarajevo y Kosovo-Sandjak-Voivodina. Recientemente se ha lanzado una última: la de Chechenia. En el caso de Estonia; la acción del Alto Comisionado es estrictamente 8 Decisiones de He1sinki, 1992, apartado U, n.0 4. 9 ZAAGMAN, Rob y ZAAL, Hannie, «The CSCE High Commissioner on National Minorities: Prehistory and Negotiations«en BLOED, Urie. The Challenges of Change. The Helsinki Summit of the CSCE ans its Afte17TU1th. Martinus Nijhoff Publishers, 1994. 10 Decisiones de Helsinki. 1992, apartado II, n.os 5a, 5b, 5c. 11 Decisiones de Helsinki. 199, apartado II, n.os 3, 7, 21. 178 SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER . párálela a la de la Misión pues el problema fundamental, como lu€go veremos, es el. de la minoría rusa existente en el país. El trabajo del Alt<> Comisionado se realiza en directa relación con la Misión y con la Oficina de Varsovia(ODIHR). Tpdos ellos trabajan· coordinadamente con representantes·del Consejo de Eúropa para establecer un sistema de aprendizaje del estolíio ·que facilite la recuperación de la lengua propia del país. Un tipo de parecido trabajo, realizado en coordinación, va teniendo lugar en Letonia. A propósito de la cuestión de la ciudadanía se ha desarrollado un programa de estudio de casos tras los que se han descubierto situaciones de ngidMyarbitrarias. prácticas administrativas. Se ha querido sin embargo, evitar todo lo que se pareciera· a la acción típica de un ombudsrrum. ·Las cuestiones a tratar en Moldavia y Ucrania, incluida la legislación sobre la lengua:, afecta támbién a la Misión y al Alto Comisionado. El objetivo de preservar la unidad de los Estados y de lograr estatutos de autonomía para Transilvania y Crimea, así como para aplicar el de Gagaucia, es motivo de intervención del Alto Comisionado. A veces nos encontramos con casos como el de Georgia,·paísvisitado por una misión en wya agenda está el tema de los estatutos de autonomía de Osetia del Sur y de Abjasia, regiones habitadas por minorías nacionales de rusos. y de musulmanes respectivamente. La acción de la OSCE en Tayikistán, muy trabajosa para la Misión y para la ODIHR (pacificación y conciliación, Constitución, legislación, ins~ tituciones democráticas), ofrece menos campo a la actividad del Alto Comisionado. En la de Sarajevo y la de Kosovo-Sandjak-Voivodina no está presente el Alto Comisionado quien necesita realizar una labor más importante en la de Macedonia. En la acción en Chechenia no hay participación del Alto Comisionado aunque se trata de una cuestión de minoría nacional. Pero es una situación extremá: que: super<! sus atribuciones. Hasta el momento la Misión de Chechenia es aleccionadora por varios motivos. Primero, poda aceptación dela misma por parte de la República Rusa: Una aceptación que no sólo afecta a los aspectos materiales (transporté; seguridad ... ), sino a los humanos y morales. El mismo Kozyrev dijo que esta cuestión no es solamente rusa por tratarse de una cuestión en la que estári. afectados los derechos humanos por causa de abundantes vioh1ciones de distinto tipo. Los componentes de la primera misión de carácter breve que•acudieron a Moscú y a Grozny visitaron la base militar de Musdok en Osetia del Norte y un centro ruso de prisioneros chechenos. Mantuvieron conversaciones con habitantes de la capital chechena. La Misión calificó la situación de una auténtica «catástrofe humanitaria». Segundo, por las con versaciones iniciadas bajo los auspicios del Grupo deAsistencia desplegado por la OSCE en Chechenia. Participan en ella: representantes de la Federación Rusa y del insurrecto Dudaiev 12 • 2. Los Seminarios de estudio sóbrelas MinoríasNacionales ·· Además de la actuación del Alto Comisionado para las Minorías Nacionales y las Misiones de diverso tipo, la CSCE organiza Seminarios de estudio:para enfocar los problemas de las minorías nacionales de uná manera más teórica. El trabajo de la 12 OSCE Newsletter, vol2, n."' l-5. LA CUESTIÓN DELAS MINORÍAS, NACIONALES i179 CSCE,no puede ~er solainente empírico sino que-necesita constantementeddá• reflexión y .de la teorización·. Por ello prepani ;Y.• apoya el desarrollo de seminarios;y sirilposios de diverso tipo a los que suelen asistir los dirigentes y funcionarios dela G8GE (OSCE).Así,·por·ejemplo¡ en maya rle.l993; la 0ficina·pru:alas· Instituciones Democráticas y los fierechos.Htinianos celebró un seminario de estudio de casos.positivos sobre temas. de minorías .nacionales. Ehseminario se dividió en dos grupos·de trabajo. El primero estuvo'dedicado al derecho de las personas que pertenecen aiuna mínona a la efectivaparticipacióri.en los: asuntos-públicos y el segundo. al éstudio de la :vida.cotidiana•en una sociedad multicultural. En el primero preocupó el estudio, a nivel nacional, de los diyersos sistemas existentes que aseguranlaTepresentaciónde las minorías nacionales en los parlamentos y en la administración. A ·nh¡elde regiones formadas por diversos Estados. los reunidos estudiaron el tema dé las minorías nacionales de asentamiento disperso(ej., gitanos, sobre lbs quese<han producido interesantes iniciativas en el Consejo de Europa) y el de la cooperación transfronteriza (SAMIS). A nivel de relaciones internacionales de carácter general se valoró históricaniérité la solución· al problema de las islas Aland en el marco de la Sociedad de Naciones y, en la actualidad, la Ley húngara de las Minorías. Más particularmente el seminario insistió en la gran importancia que tiene la CSCE en esta cuestión y el gran papel que puede representar en su desarrollo. La CSCE puede crear canales para dar a conocer los "resultados de éste y otros seminarios a través de los cuales :la OfiCina para,laslnstituéiones Democráticas y los Derechos Humanos de Varsovia (ODIHR), acumula groo cantidad de datos de los que c-de acuerdo con el. párrafo lO del apartado dedicado al Alto Comisionado deJas Minorías Nacionales-,- debe hacer uso. el Alto Comisionado. El seminario consideró que debe ampliarse la lista de expertos para participar en .las misiones de la CSCE, que debe haber mayor coordinación entre los cuerpos delaCSCEqtie tratan estas cuestiones y otros cuerposjnternacionales, que deben desarrollarse más los mecanismos y conseguirse más recursos paralaODIHR y elHCNM .. ~El seminario cónsiderómúy positivos los.resultados.obtenidos poda CSCE eJ1 su esfuerzo por conseguir mejoras en la situación y .las,relacio11es de ·las minorías nacionales !3. . ··El grupo. segundo del seininario trató de,materias referentes ala vida cotidiooa en una sociedad multiculturat Los participantes consideraron que para que se cumplan los compromisos de la CSCE es necesario crear confianza y medidas de buena: relación. Hay que promocionar el entendimiento recíprocoylos intercambios; respetar la identidad cultural y religiosa, establecer,una·política adecuada de lalenguay.una política:educacional, etc: Es necesario identificar los mecanismos psieológicos profundos que suscitan la intolerancia con el ánimo de buscar los~ medios,adecuadospara superarla. Escnecesario también: reconocer; r~spetar y promover las específicas,identidades de los diferentes pueblos de uil Estado.,Hay que .fomentar a:demásJa pertenencia y la activa participación'de las minorías en el árnbitoestatal,común>lntegración no es ni asimilación ni separación.' Enel seminario se llegó a hacer una descripción de lo que es el orden democrático pluralista. Hay que reconocer.laexistetkiade una · 13 CSCE Human Dimension Se minaron Case Studieson NationalMinorities,lssues: pdsi'tive results, Report ofDiscussion Group l, by Karen Knop, May 28, 1993; Información enviadaidesde la oficina,de Praga de la Secretaría de la CSCE. · 186 SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER en la región Petersi. del sudeste. de Estonia. Divha minoría está establecida a los. dos lados de la frontera disputada entre Estonia y Rusia. El influjo de la OSCEen la redacción final del texto legal ha sido importante. En junio de 1994 el presidente de Letonia devolvió al parlamento la ley de ciudadanía para ser reconsiderada a la luz de las recomendaciones hechas por el Alto Comisionado. En líneas generales la Misión consideró aceptable laredacción final de las leyes de ciudadanía. En la forma de actuar del Alto Comisionado entra siempre la realización de una acción sobre la opinión pública internacional. Da a conocer las reflexiones que hace al Ministro de Asuntos Exteriores del país en cuestión y las respuestas de éste cuando se pro(,iucen. Así lo hizo en varias ocasiones con respecto a Estonia y con respecto a Letonia 19 • Los últimos comunicados de la OSCE dan a entender la existencia de procesos positivos en Letonia en estos tres camposw) la Ley sobre los antiguos ciudadanos de la URSS (Ley sobre los no-ciudadanos); b) el preyecto de creación de un Consejo dé. Derechos Humanos, y e) los procesos de naturalización. Con respecto al primer punto; la categoría de·personas no-ciudadanos tendrán: ); -pasaporte para viajar fuera del país, --dere.cho a la reunificación de la familia, --especiales salvaguardias contra la· expulsión. Con respecto al segundo, el gobierno proyecta crear un Consejo de Derechos Humanos para: -asesorar en materia de derechos humanos,. ~recibir quejas individuales y ·---,fomentar la educación en los derechos humanos. Van der Stoel piensa que ello puede ser modelo para otros Estados de la OSCE. Sobre las naturalizaciones el Alto Comisionado ha alabado el hecho de que desde el pasado mes de febrero se estén abriendo procesos de naturalización. Pero considera que hay aspectos de los mismos que deben perfeccionarse como sonlas.pruebas de conocimiento del idioma; de la historia y de la Constitución y los gastos que comportan. Sobre el aprendizaje del idioma opera un programa de las Naciones Unidas (UNDP)2o. l. La acción de la OSCE en Moldavia En Moldavia la cuestién de la lengua aparece en dos aspectos. El primero es el interés del gobierno en moldavizar al funcionariado acostumbrado durante años a la 19 Reconmmendations by the f!CNM abou(the .Latvia!'! Draft Citzenship, Comm. n. o 8/94. 31. O l. 94, Letter froni the CSCE HCNM to thé Minister for Foreigil Affairs of the Republic of Estonia conceming the draft law on Citizenship (+reply). Comirr. n.o l/95. l0/01/95. 20 OSCE Newsletter, vol. 2, n. o 5, May 1995. l t 1 LA CUESTIÓNDE·LAS MINORíAS NACIONALES 187 utilización delalenguamsa.Una ley de 1989 fijaba una:fechatope para quetódos los funcionarios· demostrasen,: por medio de un examen, haber adquirido ennivet: ade-· cuado de rumano; La actuación de la Misión· de la CSCE:se -caracterizó e por moderar las exigencias legales con respecto 'al plazo fija9o. Fue el-propio Parlamento el que, ellde abritde 1994¡:suspendió la ley 21 ; - , · < • . · i :.. << ,, . - El segundo .aspecto está relacionado con la cuestión deTransnistria, en donde existe un separatismo que aspira•a lograr.paralaregiónel-rango de-Estado-soberano. Dicho separatismo: se hamanifestado bájo diversas facetas,' cOmO' la negativaa celebr.ar elecciones cuando tenían lugar en el resto de la República y-la vincula~ ción aH4 Ejército soviético. Esta actitud,se ha reflejado también en la enseñanza de la lengua moldava (el rumano llamado moldavo en la €onstitución de·Moldavia). Para marcar el distanciamiento con respecto a Moldavia las autoridades deTransnistria mantienen que el moldavo· debe -enseñarse con caracteres cin1icos _:: como se hacía antes de la independencia del país-'-, y no'latinos.-Esta postura es rechazada por la población que prefiere etalfabeto latino al cin1ico.,El esfuerzo del Alto Comisionado consiste en persuadir para que prevalezca el criterio de las nor'- mas internacion¡Ues. -- ' Con< respecto al problema general de Tfansnistria la Misión opera con el criterio de la OSCEr el mantenimiento de la integridad territorial de Moldavia. Los esfuer'- zos para logarcun nivel de diálogo han sido positivos. El28 de abril de 1994 el Presidente de Moldavia y el líder principal de Transnistria firmaron una Declaraciónconjunta sobreTransnistria. El Jefe de la Misión de la CSCE estampó también su firma al final de documento. En él se acepta el principio del mantenimiento de la unidad del Estado moldavo y se busca la aprobación de un estatuto especial de autonomía para Transnistria. En cuestiones de autonomía regional el Estado moldavo cuenta con una nueva experiencia autonómica: la de Gagauéia/'Eri·el referéndum celebrado el 5 de marzo en las localidades de población Gagauz se produjo un despliegue de observadores a cargo del Consejo-de Europa, de la ODIHR, de la Misión de Moldavia y de representantes de las Emb~adas de-los Estados miembros de la OSCE 22• 2. La acción de la OSCE en Ucrania· El Alto Comisionado realizó su primera visita a Ucrania en marzo de 1994. Con respecto a la cuestión de la recuperación de la lengua ucrania escribió al Ministro de Asuntos Exteriores diciéndole que el incremento de la lengua ucrania no debía llevar a que los rusos temiesen una ucranización forzada. Se mostr6 partidario de ampliar las po§ibilidades de la lengua deJa minoría siendo utilizada juntamente con la lengua oficial ucrania en los órganos del Estado. El Alto Comisario distingue dos tipos de· zonas en las regiones habitadas por los rusos. Aquellas en donde los rusos constituyen una fuerte minoría; como el oblast del Este de Ucrania, y aquellas en donde son mayoría, como en Crimea. En las provin- ~ 1 CSCE Newsletter; vol. l, n.o 4, Aprill994. · 22 CSCE Newsletter, vol. 2, n.o 3, March 1995. 188 SANTIAGOPETSCHEN VERDAGUER cias detEste, como las deDonetsk se acepta que debe hacerse un e,sfuerzo:para devol"'· ver a la. lengua ucrania el papel que se merece, Por ello se ha puesto como asignatura' obligatoria en las escuelas· rusas: A su juicio; debe incrementarse el conocimiento·del ucr~o. Per,o ello no d~be rebajar la>posición de· las escuelas rusas ni la posieiónrlel' ruso como lengua de educación en esas escuelas. Los que no~ tuvieron la·oportunidad de ,aprender ·el ucranic> en la escuela,· no deben por. ello ahora .hallar especi~es dificultades ·en sus oportunidades de trabajo. ~La fundamentación en que·se:basa el crite.: rio del Alto Comisionado tiene un carácter demOcrático dado que, coincidiendo con las elecciones parlámentarias; se :celebró una consulta popular en la región. E189ipor l 00 de la población de Donetsk se pronunció en favor del mantenimiento del ruso. como lengua oficial de la región. Los resultados numéricos de la consulta< indicaron que no ~ólo los rusos sino también los ucranios son partidarios de dicha soluCión lingüística. Ajuicio del Alto Comisionado; el bilingüismo no sólo debería establecerse en aquellas partes en donde la minoría nacional rusa sea mayoría sino incluso en aque~ Has en donde constituye una parte sustancial de la población, aunque no llegue al 50 porlOQ; En la acción del Alto Comisionado y de la OSCE en general, junto a la cuestión de la lengua rusa, aparece otramuyimportante: la. de Crimea. Con·respecto a ella el·Alto Comisionado reafirma. la necesidad de mantener la integridad territoriaLde Ucrania así como el logro de una fórmula de sustancial autono:mía para Criroea. Otto de los. objetivos importantes a conseguir es reasentar aJos tártaros en Crimeacon el reconocimiento de los derechos de los individuos queJormantal minoría 23 •. 2. La acción de la OSCE en Kazajstán En el Kazajstán existe también lm problema de lengua que afecta a los kazakós que.están dispuestos a recuperar su lengua propia. Durante el período de .régimeti soviético Kazajstán fue una república en la que los kazakos eran minoría. Formaban sólo el40% de la población. Del60 por 100 restante, el 38 por 100 eran rusos. Los demás, ucranios, bielorrusos, alemanes y tártaros. Una vez independiente el país, los líderes del Kazajstán tenían ante sí dos oportunidades: o construir un Estado niultinacional o recuperar un Estado propiamente kazako. Nazarbaiev y su gobierno han opt::tdo por construir un fuerte Estado kazako a pesar de que la identidad nacional kazaka es muy débil. El 'numerosísimo grupo ruso .está situado en el norte del país y habita más bien en las ciudades. Muchos de ellos están allí en segunda y tercera generación y no habhm elkaz!lko. Se sienten vinculados a un territorio concreto (Rodina} para el que piden' autonomía. , Para logar la, armonización kazaka.el gobierno incrementa la presencia kazaka en la región, reemplaza los cuadros de las elites locales, sustituye en las administraciones de. la qoma,rca y de las. ciudades a rusos por kazakos, estimula la migración kazaka hacia 23 Letter from HCNM to the Minister of Foreign Affairs of Ukrairte (15 May 1994) and rep1y (reeeived 7 June 1994), CSCE Communication 23/1994. LA CUESTIÓN DE LAS MINORÍAS NACIONALES 189 el no~ inclu~o desde Mongolia y Uzbddstáq, reasienta kazak:os y establece una polí;- tica lingüística por medio deJa creación de escuelliS y .jardines de infancift,kazaJ,<:os, impulsa ll;!S clases de lengua en il;lstitutos y; erppresas, fomen~ las fiestas rpusuhp.anas y k:azak,as, o\Jstacl1liza \as publicaciones en ruso y promueve las kazak:as, etc. Upa ru:;qjóu así\A>ht;a, especialrelevanc;ia en la ci1.1dad de U~t.,.Kememogos)(, centropolítiq) del(tis-. tritp,Kazajstán,~ste y ciuda<f poblada pqr .rus9s qesde. su fundación l:lace,tres :siglos. Según. el censo deJ989en·laciudad, el82porlOO.de la población es ms<1¡y ellOpqr,.: 100 kazaka y en la comarca el66 por 100 son rusos y el27 por 100 k.azakos. , El gobierno siguió de manera especial una política con las características que antes expusimos. Estableció altos funcionarios kazakos, creó un instituto pedagógico, urgió la utilización de la lengua kazaka en las empresas, favoreció el proselitism.o <:lela reJi~ gión musulmana. L,l,l poplación rusa ha opuesto a <ficha política una dura resistenciafome.ntan<;lo la cu,ltura eslaya cpntra~o que considera nn nuevo totalitarismo. Piden que $e rpodjfi.:. . que el estrict<;> unitarismo de la Constitución kazaka y qneJa ley 4~ la \ep.gn¡¡ acepte tambi~n al ruso como lengua del Estado, Pero la ley de la lengua pretevdy;;;er re;visada en sentido contrario imponiendo métodos más exigentes en favor del p.rogre,so. de la lenguakazaka44• El principio general desde donde el Alto <:;o misario enfoca estas cuestiones es; el reconocido en la Reunión de ,Copenhague: eLestablecimiento de «una estrm;tut:a política democrática basada e¡t el il;nperio <;lelqerecho.con un poder judicial inde~n(Ü.ente» (párrafo 30). Este espíritu democrático depeverse. sobre todo, en las elecciop.j!s. , El Alto Comisionado reconoce que la ~engua y la cultura kazakas tras añqs de sufrimiento bajo el régimen soviético tiene derecho a recuperarse a trav~s ,de ,un.proceso que durará bastantes af!os; En ciic;ho pn:ic;eso el Alto Comisionado piensa que forzar e,ltiemp<;>.pwa qmseguir dic;ha restauración Pl!ede producir efectos negativqs. La re,alidad,del J:USO debe ser valorada en susj~1stos límites, dado ql!t< es. eUeJ;lgqaje de la comunicación interétnica, la lengua nativa del 36 por 100 de la pobl.acjón.•Y ,el idioma111ás familiar de los gf\lpos ucranioy bielorruso. Los rusoparlantes,se,gqn¡el Alto (:omisio1;1ado, deben tener derecho ac;ornunicarse con las autoridadesycoótos. tribunales ellla lengua rusa, .. f Sobre eJ t~¡:na de la kazakanistación del funcioriariado el Alto Cpmisari9 propon..e encargar aun grupo indepep.diente de_estudio que examine sise produce.un desequi-' librio en el porcentaje étnico de los funcionarios en relación al de la pobla.ci()n. En caso afirmativo, deben ponerse los medios para remediarlo. El Alto Cpmisonado reco-. miendaal Kazajstán que junto a la Comisión de los !)erechos Humanos que desem7 peña 1m Gometido de carácter general, se cn~e .un Comité especial fo¡¡ma,do por miem,- bros.de.los distintOS· grupos. étniCOS que XeGOja las quejas sobre. la disqriminaciqn,-,en el trabajo y también en el acceso a la más alta educación .. · _ · ,; , , A propósito de los individuos de las etnias ru~>a y germana que han. aban<lQn;:tdQ, Kazajstán, el Alto Comisionado lamenta su partida por el influjo negativo que•pro.,. duce enla economía del país. Hay, que dar más seguridad a dichos. grqpQ$ étnicos pues, entre las causas que originan su emigración, se encuentran 1a fa\ta d~. estabili.., 2 ~ BREWrffiR, Ian, «Nazarbaev and the north: state-building and ethnic relations. in Kazakhstan», J¡;tlmic and Racial Studies, vol, l7, n.o 4, October 1994,. pp. 619-635. dad de las relaciones interétniéas y el iniedo a _que'el grhiJb étnico al que petteneéen afronte un futuróineierto en el nuevo Estado de Kazajtán:• · . ·~J'' Otra de las propuestas del Alto Comisionado 'es que el contenido de unas decla:.. raciones de Nazarbaiev en Moscú sobre gácintías de traslado y de protecCión adqúiera rango superior en forma de Tratado . .La· facilidad de obtenerla náciohalidad rusa háría paradójicamente •que los miembros del' grupo ruso siguiesen' pétri:Ianeeiendo .. en i Kazajstán luga(en donde, a lo largo de·niucho 'tiempo, diferentes 'grupos étnicos· vivieron en perfecta armonía 25 • . . . . . ,•-. rv. Considera'ciones valorativás . La CSCE(OSCE) ha querido hacer un verdadero esfuerzo para tratai·cbáefl'cacia los aspectos negativos· que las minorías naCionales presentan en las relaCiones que tienen habitualmente •con su entorno. Con los conocimientos que tenemos· del breve tiempo quelaOSCE lleva dirígierido sus esfuerzos a-estas cue'stiones, ¿qúé valoración·podeinos hacer de los mismos? Setrata de'una acción quetiene furidahíehtalmente carácter preventivo. Recordemos la terminología de los Documentos: «prevenCión de conflictos», «diplomacia preventiva», <<prontaálerta», «pronta acción», etc. Fue precisamente la necesidad de' insistir en ese carácter preventivo lo que llevó' a crear la figura del Alto Comisionado para las Minorías Nadortales dado que se consideró que los métodos utilizados anterioill1ente llegaron con retraso. El texto del Documento de Helsinki II nos lo diee con toda claridad: «un instrumento de 'prevención de conflictos en la forma más temprana que sea·posible». Corrio hemos dicho antes, el Alto Comisionaao no es un investigador de casos individuales de violación de los derechos humanos Iii tampoco unO'inbudsmari. Su excesivo· encuadre institucional no le da tampoco oportunidades para convertirSe,·a trirvés de· su· actuación, en una figura política. Sus atribuciones son más bien instrun'lentos de aplicación práctica que en una pequeña parte tienen un cariz técnico pero que mayormente son de carácter pedagógico. Tal vez sea ese rasgo pedagógico el que más resalte en la actuación del Alto Comisionado a lo largo del año y medio que lleva funciónando.·como puede verse en la documentación existente en el archivd de Praga; puntuillmente difundida entre los particularmente interesados en la materia, los principios qúe niás evoca el Alto Comisionado son estos dos. Primero, el mantenimiento de la soberailía, la integridad territorial y la inviolabilidad de los Estados miembros de la OSCE. Este principio, aunque no se explicita constantemente, és el que informa ;la actuación del Alto Comisionado deforma constante, como puede verse en las éuestions deTransnistria y Crimea. Segundo, y éste sí que aparece .explicitado con freéuencia, que «los Estados participantes reconocen que las cuestionehelativas alas minorías nacionales sólo pueden resolverse satisfactoriamente en un marco político democrático basado erl el éstado de derecho con l1n funcionamiento indépendiente de lá~justicia>>. Así éomienza el apartado dedicado a las ·minorías nacionales del Documento de la 11 Reunión de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE celebrada en Copeilhague enjunio de 1990. 25 Letter ofthe HCNM to the Minister for Foreing Affairs ofKazakhstan (29 Aprill994) and the letter of replay (9 June 1994), Comrnunication n. 02611994. · LA CUESTIÓN DE LAS MINORÍAS NACIONALES 191 .Los numerosos principios1 concretosquese enumeran.en los Documentos de la CSCE no.aparecen profusamente repetidos en la palabra escrita del Sr. Van: det; StoeLAl contrario, el Alto Comisionado da la impresión de no quererse perder en la evocación concreta de una normativa política muy abundante sobre todo después de las reuniones< de Copenhague y Ginebra. El antiguo ministro de Asuntos Extetiores de los .Países Bajos más bien tiene. tendencia a acudir a los textos· constitucionales y legales; de los· países que visita para recordar. que. son textos hechos ,para ser llevados a la práctica. Así, por ejemplo, cuando escribió al Ministro de Asuntos Exteriores de Kazajstán, el Sr. Van der Stoel mencioqó el artículo 17 de la Constitución del país que establece que «los ciudadanos de la República tienen iguales •derechos para acceder al servicio del Estado». Los requisitos exigidos a un·candidató pa:ra él cargo de empleado.del Estado solamente están condicionados· .. por ,el: carácter de las obligaciones oficiales. Y no se conforma con mencionar tal tipo de :textos sino que' hace.referenciá también a las declaraciones oficiales de los.dirigentes políticos. El Alto Comisionado quiere así comprometer a los líderes, haciéndolo desde los principios y compromisos enunciados por:ellos. ' e · Llevado por un· instinto práctico que predomina eh su acción, el. Alto Comisionado nunca compara la realidad que se encuentra con los ideales abstractos establecidos en el exterior de la caverna platónica. Su sistema de persuasión es recoger los aspectos positivos de las situaciones concretas y mejorarlos un.poco. Si un proyecto de ley de Letonia establece cuotas anuales parala concesión .de la ciudadanía a miembros de la minoría rusa, el Alto Comisionado sugiere sustituirlas cuo~ tas abstractas por cupos de personas dotadas de características objetivas que les vinculen a la identidadletona. Sila ley ucrania reconoce laccooficialidad de !alengua rusa allí donde1os rusos son mayoría, elAlto Comisionado pide que dicha cooficialidad se' establezca támbién en las localidades donde los rusos constituyan ima importante minoría; Si el Kazajstán tiene una Comisión de Derechos Humanos~de carácter general, el Alto Comisionado sugiere que se le adjunte a ella un Comité especial de vigilancia de la no discriminación en las esferas educativa y laboral .. Si en Transnistria se ha establecido una escuela llamada alternativa para la enseñanza de la lengua propia de Moldavia, elAlto Comisionado trabaja para que la enseñanza de dicha lengt.la ~nvuelta en una dec~sión política de escribirla en caracteres cirilicos y no latinos-, se haga de la forma científica más adecuada. Es una política de mejora de;la·tealidad presente desde los niveles que en cada Estado el propio esfuerzo ha conseguido. Es éste un sistema que· en varios:casos ha dado constatables resultados; · · ·Otra característica: que encontramos en el Alto Comisionado es conseguir la realización delinflujo apoyándose en el prestigio de la CSCE y en su vinculación Gpnla opinión.pública internacional: Las cartas que envía y las respuestas que recibe son conocidas por la opinióncpública poda que los dirigentes de los Estados quieren estar bien considerados. Sin duda debe pensarse también que el prestigio del Alto Comisionado como persona cualificada y experimentada, produce también efectos positivos. · . Perniítasenos una última reflexión. La actuación de la CSCE·muestra la existencia de una clara.' di'ferehcia. entre los países occidentales y' aquellos que provienen del mundo c~ni~nista. Los primeros dan la 'jmpresión de no necesitar mucho de los sér- 192 SANTIAGO PETSCHEN VERDAGUER. vicios que pueda proporcionarles la CSCE (OSCE)~ Están, en cierto sentido, eniuna posición de superioridad con respecto a aquellos Estados de Europa de lEste Y, de Asia que reciben Mi~iones, que necesitan la presencia de observadores, etc.rEn mi opinión, esta realidad no marca una situación de inferioridad radical, sino que muestrala tea., lidad de una etapa transitoria. Etápa transitoria que es más problemática evidente'- mente en Georgia que en Hungría. La relación de Hungría con Eslovaquia y ·con Rumania puede verse mejorada por la presencia del Alto Comisionado. Pero en manera alguna requiere una Misión. La Misión está más bien destinada a situaciones más atrasadas y a ámbitos política y económicamente más duros y menos democráticos. Pero en la OSCE la igualdad jurídica de los Estados es una realidad. Cuando los períodos que exige toda transición se vayan cumpliendo, el estilo de Misión que actualmente se utiliza no será necesario. En la OSCE no existe la desigualdad que había en la Sociedad de Naciones, consecuencia de la imposición de los vencedores de la Primera Guerra Mundial sobre los vencidos. Los compromisos, bien jurídicos, bien morales, de los documentos son :iguales para todos. Lo que son diferentes son las situaciones de jacto que hace que unos se· encuentren en unas condiciones aptas para ayudar y para enseñar y a otros en otras para aprender y ser ayudados. Hasta ahora, los Estados que han tenido la necesidad de ser ayudados no han visto condesagrado la acción emprendida en su favor por el personal procedente de países con más largo historial democrático. Es de gran importancia resaltar un elemento que estaba muy ausente en el período de entreguerras. Me. refiero a los derechos humanos. En la actualidad, los derechos humanos son el elemento objetivo central queinforma todas las actuaciones de la dimensión humana de la OSCE. En el momento actual no sería posible establecer para las minorías nacionales soluciones como la que Grecia y Turquía acordaron en el acuerdo de Lausana de 30 de enero de 1923, Como consecuencia de aquel acuerdo -firmado durante la Coriferencia que preparó el posterior Tratado de 24 de julio de 1923-, los griegos Tesidentes en Turquía fueron trasladados a Grecia y los turcos de Grecia a Turquía. Los que abandonaban una tierra --que, por cierto les era bien propia.:_ se establecieron en las ciudades, pueblos y barrios dejados libres por los de allí expulsados y ocuparon las viviendas, establecimientos y comercios que los anteriores dejaron vacantes. Todo ello en estrictareciprocidad establecida desde arriba. Todo ello sin tener en cuenta la voluntad de las personas afectadas26. Hoy día~ desde la óptica de los derechos humanos, aqüella solución sería totalmente rechazable. Unas comparaciones así nos hacen ver ló grande que es, desde entonces a ahora, la. mejora realizada en el campo del derecho y dda actuación práctica cori:respecto a las minorías. Tras la Primera Guerra Mundial, se quiso que los pueblos situados en determinados límites fronterizos ejerciéran el derecho a la autodeterminación. Aveces sí que fue posible llegar a situaciónes justas y adecuadas. Pero no infrecuentemente el sistema que se utilizó para consultar la voluntad ·popular no contó con la8 gru;antías de imparcialidad y de limpieza requeridas. Antes de la conclusión de la Primerá Guerra 26 KouFA, Kalliopi K, y SvoLOPOULOS, Constafitinos, «The Compulsory Exchange pf Population between Greece and Turkey: the Settlemeqt of MinoritY Questions at the Conference ()fLausanne, 1923, and its Impact on Greek-Turkish Relations», SMmi,' P., en colaboración eón KoUFFA, K. y SUPPAN, A. (eds.), Ethnic Groups in lntenilitiónal Reldtions, bámiouth, Hants (UK), 1990, pp. 275"308. : ·· LA CUESTIÓN'DE LAS MINORÍAS NACIONALES 193 Mundial se incubaron desmesuradas esperanzas • a propósito del derecho 'á la autúdetetmináción de los pueblos. La:itnp<>sible o deficiente aplicación de'ufi métode que en teoíia se juzgaba perfecto, impulsó a establecer un sistema ·de' protección a las minoría8 (Membráridum de lO de'mayo del919)" Pero aquí no podernos referirnos sólo a la imposibilidad o deficienciil'que ·se encuentra objetivamente en la naturaleza de las co·sas sino también a la conducta de los hombres que impusiemn importantes excepciones a los prin~ipios, como acaeció con·el traspaso a Italia del Titól' del Sur por'elTratadosecreto de Loridres de 6 de abril de 1915. ·, Con él establecimiento de tÍri Alto Comisionado de las minorías nacionales pero; espeCi~ente, examinando lmr características de su actUación, se ~Ha quetid&superar, pasando, incluso, al' extremo opuesto,· aquel defecto que caracterizó a las soluciones que Sé dieron a las cüéstiónes de· minorías en el períódo de entreguerras .. MtHefiero al sentido abstracto y artificialmente igualitario de las soluciones. Una soluCiones establecidas en los tratados pero no suficientemente calíbradas previamente ni incorpora(;las'después a lós· ordenamientos jurídicos internos. Las fórmulas que.entonces se arbitraron fueron demasiado iguales, podríamos decir, rígidamente iguales, No tenían en cuenta la grancantidad de variedades objetivas, las diversas situaciones específicas, las diferentes estiuduras. Un autor'como L. Villecourt comparó la situación de las rillriorias de Estonia, Letonia y Lituania y la encontró muy variada. Así desde dicha diversidad, pudo criticar el que a lbs· tres Estados se les impusieran las mismas•obligaciones internacionales. Y se preguntaba: «¿Por qué la situación de los tres países iba a tener que identificarse bajo los términos de una solución idéntica? ¿Por causa de paralelismo o simetría? Pero ¿es que es posible no tener en cuenta los problemas con que cada país se enfrenta?[ ... ] Parecía lógico aceptar soluciones que estuviesen de acuerdo con las características especificas de cada país individualmente consideradas. Pero nada de esto sucedió»27• Y si a esta conclusión llegaba Villecourt a partir de las tres realidades bálticas, ¿a cuál no hubiera llegado si hubiera partido de la mucha más amplia y variada realidad de toda la Europa central y oriental o más incluso de todo lo que se corresponde hoy con el marco geográfico de la OSCE? Las soluciones que se dan hoy cuentan con otro elemento bastante desconocido en el período de entreguerras: la flexibilidad de las estructuras estatales. Hoy los Estados se descentralizan, reconocen en su interior la existencia de regiones autónomas, aceptan la realidad de las relaciones transfronterizas. Todo eso sitúa a las minorías en una posición más desahogada que antes. Los problemas de Crimea, Transnistria, Osetia del Sur, Abjasia e incluso Gagaucia pueden hallar una solución en el marco de la autonomía regional. Consiguen así el establecimiento de un ordenamiento jurídico en buena parte propio y exclusivo que no sólo las protege sino que las potencia. Las diferencias son numerosas. Pero tal vez la distancia comparativa y la originalidad mayor la encontremos al hacer un paralelismo entre el sistema de la Sociedad de Naciones y el de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa. En aquél se llamaba primero la atención del Consejo, se enviaban las quejas de las minorías al Estado en cuestión para que hiciera comentarios, la sección de las Comisiones 27 VILLECOURT, L., La Protection des minorités dans les pays Baltiques et la Société des Nations, Bourdeax, 1925, pp. 62-64. 194 · · .· SANTIAGO PETSCHEN VERDA.OyER Administrativas y d~l<ls Minorías ~studiabanlas reclamaciones. ~nqiJ}. ~ist~I;Ila .muy burocrátic~, ala vez a}tp y dis$\te. Rt:}sulta<fo: se originó .una luc:;ha entre \os Estados que frenaban a ~as minorías situadas en su geografía y las que reivindic,aban l()s,dere-: chos de :SUS' millorías situadas en ,otros países. Tanto unos com() Otf()S querían con-,. trolar los pt;gau,os de la Soe:iedad de.Naciones para Í{U.pqner su criterio polític(): ~l. sistema suscitónui.Jlerosas quejas. Era, especial:qtente atacado p9r aq~ellos a quienes molestaba,¡pod,erosamente la desigualdad establecida entre vepcedores y vencidos. Bastantes pidieron que el sistema s.e.modificara porpt:J:o en e\.que es~vienm·íiúála dos los derechos yJas ohligaciQnes qe todos los miembros de la Socieda<f: A pesar de quda tende.ncia dda Socie.dad de Naciones fu~favor~cer a 1 0 sEstados és~os)1¡e.ron desconfiando de e )la y renmw\ando .a~9ooperar con el sistema internacional~ Al final llegaroJ;r a contax solamente ~on, lo que habían establec;id() .en sus propias, consiii:Jl:. ciones y leyes. Eue el triupfo' del individualismo deJo~ Estad,O§ sol),re, un sistema que , se había quet;ido predominantemente colectivo, La CSCE(OSCE) l:la queridoev,itar caer. en tan.gran dificultad. Por ello ha insistido mucho en la imparcialidad,.en ll;l.ctüdadosaseleccióncie personas,y me~anismos y en la.prudente reserva,. eq,la actuaCÍón sobreaspe¡;:tos concretos de la psic;ologfa, la sociología, la cultura y el derecho.. Con unas características asCse p1.1ede. augurar que el sistema establecido poQ.fá contar ~n su haber dentro de'unos años connumerosos arreglo.s,.muchos ite ellos'si .se.,quiere modestos, pero que habrán colabon~do a pacificar y a armoniz~ la vida &' iasminorías nacionales. en la irunensa ge9grafía de la OSCE.