La directiva como acto de una comunidad de Estados con integración parcial

LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS CON INTEGRACIÓN PARCIAL por Lucía MILLAN MORO (*} En esta nota pretendemos señalar algunas de las características particulares de que goza el acto jurídico de las Comunidades europeas denominado directiva, y que, en nuestra opinión, derivan del hecho de que las citadas Comunidades, como es bien sabido, sean unas comunidades de Estados con integración parcial en el sector de la economía solamente, y no total, aunque su vocación última sea la unión política de Europa. En la V parte del Tratado CEE «Las instituciones de la Comunidad», dentro del título 1." «Disposiciones comunes a varias instituciones», encontramos los artículos 189 y ss., que establecen los medios jurídicos de que pueden valerse las instituciones comunitarias para realizar su misión, y que se corresponden en el Tratado CEEA con los artículos 161 y ss. Los artículos 189 CEE y 161 CEEA establecen el reglamento, la directiva, la decisión y las recomendaciones y dictámenes como los medios para el cumplimiento de su misión de la Comisión y el Consejo, y determinan sus efectos. Pero esta enumeración de los actos comunitarios no es exhaustiva, y así vemos que el artículo 54-1 de la CEE en materia de derecho de establecimiento habla de un • programa general» que volvemos a encontrar en el artículo 63-1, CEE, sobre libre prestación de servicios. Existe igualmente la «autorización» de la que la Comisión define las condiciones y las modalidades, en varios artículos, entre ellos los artículos 89-2 CEE, 91-1 CEE, 107-2 CEE, 108-3 CEE, y tenemos también los artículos 235 CEE y 203 CEEA, que disponen que cuando sea necesario para realizar uno de los objetivos de la Comunidad y el Tratado no haya previsto los poderes de acción requeridos a este efecto, el Consejo podrá, según un procedimiento determinado, tomar tes medidas apropiadas. Que se puede entender se refieren a los actos tipificados en los artículos 189 CEE y 161 CEEA, o también a programas generales, autorizaciones, etc. (•) Profesora Ayudante de Derecho internacional en la Universidad de Sevilla. 81 LUCIA MILLAN MORO Como ya hemos mencionado, nos vamos a centrar en ciertos aspectos del acto denominado «directiva» y recogido en los artículos 189, párrafo 3 CEE y 167, párrafo 3 CEEA (1). 1. ANTECEDENTES El antecedente directo de este acto se encuentra en el primer Tratado de las Comunidades, el de París, que crea la CECA. En el artículo 14 CECA, y entre las medidas que puede tomar la Alta Autoridad encontramos la recomendación, que se define en su párrafo 3 (2), y en la que se inspira la directiva. Posteriormente vemos en los Tratados de Roma un acto de efectos muy parecidos, pero que en las dos comunidades que se crean por esos Tratados, toma un nombre diferente, y que tiene algunos matices distintos de la recomendación. Cuando en 1957 se firman los Tratados de Roma, la CECA lleva ya casi cinco años en vigor y las Comunidades posteriores recogerán su experiencia. Se han decantado los términos, y se precisan los actos con más exactitud en los Tratados de Roma. El término «recomendación» que en el Tratado CECA tenía un significado diferente al de suyo tradicional en el Derecho Internacional, vuelve a recuperar en los Tratados de Roma su significado de acto desprovisto de fuerza obligatoria. Y ese acto nuevo, de características tan especiales, que en el Tratado de París se llamaba recomendación, va a recibir el nombre de directiva en los de Roma. 2. CARACTERÍSTICAS DE LA DIRECTIVA Y DIFERENCIAS CON LA RECOMENDACIÓN CECA Siguiendo las definiciones que de ambos actos se dan en los respectivos Tratados, vamos a intentar ir señalando los elementos comunes de dichos actos y las diferencias de matiz entre ambos. Así, según la definen los artículos 189, párrafo 3 CEE y 161, párrafo 3 CEEA (3), la directiva es un acto que pueden dictar indistintamente la Comisión y el Consejo. En cambio, en el Tratado de París, la recomendación CECA vine definida como acto típico de la Alta Autoridad (4), sin mencionar para nada al Consejo. Esta diferencia es una consecuencia lógica de la estructura institucional de cada Comunidad (1) Artículos 189, par. 3 CEE y 161, par. 3 CEEA: «La directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat á atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant á la forme et aux moyens.» (2) Articulo 14, par. 3 CECA: «Les recommandations comportent obligation dans les buts qu'elles assignent, mais Isissent a ceux qui en sont l'objet le choix des moyens propres á atteindre ees buts.» (3) Artículos 189, par. 1 CEE y 161, par. 1 CEEA: «Pour l'accomplissement de leur misslon et dans les condition prévues. au présent traite, le Conseil et la Commission arrétent des réglements et des dlrectives, prennent des décisions et formulent des recommandations ou des avis.» (4) Artículo 14, par. 1 CECA: «Pour l'exécution des missions que luí sont confiées et dans les conditíons prévues au présent traite, la Haute Autorité prend des décisions, formule des recomman dations ou émet des avis.» 82 LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS y del papel preponderante que la Alta Autoridad tiene en el Tratado de París en detrimento del Consejo, situación que no se corresponde con la de las Comunidades de los Tratados de Roma. Por otra parte, el primer elemento de la definición propiamente dicha de directiva, la delimitación del destinatario de ésta, nos trae otra diferencia de matiz con la recomendación CECA. La directiva, según los artículos 189, párrafo 3 CEE y 161, párrafo 3 CEEA, «vincula a todo Estado miembro» destinatario, es decir, se dirige sólo a los Estados miembros. Frente al reglamento, definido en el párrafo 2 del mismo artículo (5) «de alcance general» y a las decisiones (6) que se dirigen a los «destinatarios que designe», Estados miembros o particulares, el párrafo 3 dice expresamente que la directiva se dirige a los Estados miembros. Mientras que la recomendación CEOA, también por definición, no determina de manera precisa a su destinatario, sino que habla de «aquellos que son objeto» de la recomendación. Por lo que, en teoría, se podría dirigir una recomendación CECA a un particular, a una empres-a carbosiderúrgica, y fijarle un objetivo dejándole libertad en cuanto a los medios para conseguirlo. Veremos que en esto también hay una pequeña diferencia de matiz. £1 segundo elemento de la definición, el resultado a obtener, obligación en cuanto al objetivo de la directiva, es común con la recomendación CECA, que también implica obligación en cuanto a los objetivos que asigna. Este elemento fundamental es, además, el que aporta el estrecho parecido existente entre los dos actos, y una de las características más importantes de la directiva como acto de una sociedad de integración parcial. El tercer elemento, la libertad que se deja a las instancias nacionales en cuanto a la forma y medios a emplear para este fin, presenta también una diferencia sutil con la recomendación CECA, derivada de la diferencia en los destinatarios. Pues el artículo 14, párrafo 3 CECA, no habla más que de «medios», mientras que los otros dos artículos aluden a «forma» y «medios». Volviendo a la diferenciación entre los destinatarios de ambos actos, es lógico que la directiva hable de la libre elección de la «forma», además de citar los «medios», pues se dirige a Estados miembros que tendrán que aplicar la directiva, traduciéndola en disposiciones de derecho interno. La forma en este caso se refiere a la libertad que deja el Tratado a los Estados miembros en cuanto a las disposiciones de derecho interno que se adopten para cumplir con el objetivo fijado en la directiva. Mientras que en el caso de la recomendación CECA, si se dirige a un particular, cosa posible según Id redacción del texto, no tiene mucho sentido hablar de forma, pues no puede adoptar ninguna disposición normativa, pero sí de los medios que tenga a su alcance para cumplir el objetivo fijado (7). Un cuarto elemento tienen en común: deben ser motivadas y contemplar (tener (5) Artículos 189, par. 2 CEE y 16), par. 2 CEEA: .Le réglement a une portee genérale. II est obllgatolre dans tous ses éléments et II est dlrectement appllcable dans tout Etat membre.» (6) Artículos 189. par. 4 CEE y 161, par. 4 CCEA: -Le decisión est obllgatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu'elle designe.» (7) En este sentido, véase LIMPENS, A., en •Harmonisatlon des léglslations dans le cadre du Marché Commun-, Revue Internationale de Drolt Comparé, 1967, p. 636. 83 LUCIA MILLÁN MORÓ en cuenta) los dictámenes que obligatoriamente se hayan debido solicitar (8). Un quinto y último elemento, siguiendo la sistemática del Tratado, nos vuelve a traer otra diferencia entre estos actos. Las directivas surten efecto por su notificación (9). Las recomendaciones CECA, nos dice el artículo 15 CECA (10), surten efecto por su notificación, si son individuales, y por su publicación, en los otros casos. Lo que parece significar que puede haber tanto recomendaciones CECA generales como individuales, mientras que las directivas son actos individuales si consideramos que en los Tratados de Roma sólo se prevén sus efectos por notificación. Y en este caso serían equiparables las directivas a las recomendaciones CECA individuales, pero no a las generales. De todo lo dicho anteriormente se deduce que, si bien la recomendación CECA y la directiva son substancialmente el mismo acto, subsisten, sin embargo, diferencias de matiz, que parecen responder más que nada, a la experiencia ya adquirida en la CECA cuando se firman los Tratados de Roma, y que cristaliza en una decantación de los términos empleados y en una mayor precisión de los actos establecidos por los Tratados de Roma. De lo anteriormente expuesto se pueden observar las características, poco corrientes, de este acto, tanto en derecho interno como en derecho internacional (11). Un acto que fija un objetivo a conseguir, pero que deja libertad en cuanto a los medios, no encuentra paralelo en derecho interno, que suele ser detallado y vinculante en todos sus elementos. Tampoco encuentra paralelo en derecho internacional, pues aunque sus destinatarios sean los Estados miembros, tampoco es frecuente esa obligación vinculante en este terreno, aunque sólo sea en uno "de sus elementos, cuyo incumplimiento por parte del Estado destinatario puede dar lugar a un procedimiento de constatación de faltas ante el Tribunal de Luxemburgo (12). Esta posibilidad de constatar judicialmente la falta del Estado que incumple la directiva nace del hecho de que las Comunidades europeas responden a la estructura de una sociedad de integración, aunque sea parcial, y, por consiguiente, gozan de competencias, que le han sido transmitidas por los Estados miembros. la novedad en las características de este acto responde, sobre todo, a la circunstancia de ser un acto típico de una sociedad de integración parcial, como (8) Artículo 15, par. 1 CECA: »Les décislons, recommandations et avis de la Haute Autorité sont motives et visent les avis obligatolrement recueillis.» Artículos 190 CEE y 162 CEEA: «Les réglements, les directives et les décisions du Conseil et de la Commlsslon sont motives et visent les proposltions ou avls obligawirement recueillis en exécution du présent traite.» (9) Artículos 191, par. 2 CEE y 163, par. 2 CEEA: «Les directivos et les décisions sont notifiées á leurs destinataires et prennent effet par cette notlf¡catión.» (10) Artículo 15, pars. 2 y 3 CECA: «Les décisíons et recommandations lorsqu'elles ont un caractére Individué!, obligent l'intéressé par I'effet de la notiflcation qui luí est faite. Dans les autres cas, elles sont applicables par le seul effet de leur publication.» (11) LIMPENS, A.: Op. cit., p. 638, considera a la directiva como un acto «sul generls» a! señalar sus características. (12) Como, por ejemplo, recientemente ha constatado el Tribunal de Luxemburgo, a instancias de la Comisión, la falta de la República italiana, en su sentencia de 21 de septiembre de 1978, as. 69/77, Rec. 1978-8, pp. 1749-1760, no ya al no haber aplicado una directiva, sino al no haberla hecho entrar en vigor en los plazos por ella previstos. 84 LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS son las Comunidades Europeas, que sólo están integradas en aquellos sectores recogidos en los Tratados fundacionales. En esas materias, reguladas en los Tratados, encontramos como el medio de acción más natural al reglamento, con unas características muy parecidas a una ley en derecho interno, salvo la de su origen. Pero junto al reglamento aparece con frecuencia la directiva, y, en muchos casos, la directiva se utiliza, sobre todo, para materias cuya competencia es compartida por la Comunidad y los Estados miembros. O también, como es el caso de la armonización de legislaciones (13} en materias de la competencia de los Estados miembros, pero que pueden tener una incidencia directa en el establecimiento o funcionamiento del mercado común, es decir, en materias reguladas por los Tratados comunitarios. En estos casos la directiva es el medio idóneo para actuar porque se le fijan a¡ Estado los objetivos y, en teoría, se respeta su competencia dejándole la libertad para realizarlos. Está obligado a conseguir ese objetivo que se le marca, porque es un objetivo comunitario, que entra dentro del compromiso genérico que asumió al crear o al entrar en las Comunidades, pero se le deja un margen de actuación para su obtención, porque esas competencias aún le corresponden. Es decir, que la directiva se emplea con mucha frecuencia para conseguir fines comunitarios en materias que no son estrictamente comunitarias. Otro problema, que desborda el ámbito de nuestro estudio, sería el problema del margen de libertad que se deja en la realidad a los Estados miembros, pues en la práctica las directivas, sobre todo en cuestiones técnicas, son cada vez más detalladas y cada vez es menor el margen de libertad que queda a discreción de los Estados miembros. Todo el problema de competencias compartidas, o competencias estatales con incidencia en materias que entran dentro del ámbito de las competencias comunitarias, tiene su origen en el hecho de que las Comunidades Europeas corresponden a un tipo de sociedad de integración parcial, en el que tienen que coexistir competencias comunitarias, competencias estatales, y competencias compartidas, y cuyos respectivos ámbitos no pueden estar delimitados con nitidez, sino que deben existir unas zonas limítrofes en que haya una interacción de las acciones comunitarias y estatales. En esas zonas, en las competencias compartidas y en algunas de las comunitarias y estatales es donde la directiva encuentra su campo de acción típico. 3. LAS DIRECTIVAS EN LOS TRATADOS DE ROMA Los Tratados de Roma, en contra de lo que pudiera parecer, no son demasiado precisos en sus términos, y hablan de directivas en muchos artículos, pero según veremos, no siempre se refieren al mismo acto. En primer lugar, y antes de entrar a fondo en el tema, haremos una primera (t3) Artículo 100 C£E: «La Consell, statuant á l'unanimlté sur proposltion de la Commission, arréte des directives pour le rapprochement des dispositlons législatives, reglamentares et administratives des Etats membres qul ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun. L'Assemblée et le Comité économlque et social sont consultes sur les directives dont l'exécution comporterait, dans un ou plusieurs Etats membres, une modlfication de dispositions législatives.» 85 LUCIA MILLAN MORO distinción. Así, el Tratado CEE, en su artículo 43-1 (14), nos habla de las «líneas directrices» en materia de política agrícola común, y no emplea la palabra «directiva». Esto se confirma en las distintas versiones del Tratado (15). Lo que parece indicar que cuando el Tratado quiere hablar de directrices en general, de las reglas básicas y generales que regulan una materia determinada, emplea esa expresión y reserva la de directiva para el acto del artículo 189, párrafo 3 CEE y 161, párrafo 3 CCEA. Pero esto no es del todo exacto. En la mayoría de los artículos donde se alude a la directiva (16), el Tratado, en efecto, se refiere al acto de los artículos 189 CEE y 161 CEEA cuyas características hemos visto más arriba. Ahora bien, sí consideramos los artículos 111-2 CEE, 113-3 CEE y 101 CEEA (17), nos vemos obligados a pensar que este acto llamado directiva a que se alude en esos artículos no es el acto de los artículos 189 CEE y 161 CEEA, y esto, por una razón, en los tres casos se trata de un acto que el Consejo dirige a la Comisión, mientras que la directiva de los artículos 189 CEE y 161 CEEA se dirige por definición a los Estados miembros. Esta opinión es confirmada por WOHLFARTH, EVERLING, GLAESNER y SPRUNG (18), que consideran estas directivas atípicas como obligatorias para la Comisión. Y, según la expresión utilizada, «en el marco de las directivas» se podría pensar que se emplea al directiva en sentido genérico, como directriz, es decir que marca unas líneas generales de actuación a la Comisión, que ésta debP seguir en la negociación con los Estados. Aunque quizás la directiva mencionada en los artículos citados puede que esté más cerca de la interpretación que dan KAPTEYN y VERLOREN VAN THEMAAT (19), que la ven como un mandato para negociar que da el Consejo a la Comisión, vinculante para ésta. (14) Artículo 43, par, 1 CEE: «Afín de dégager les lignes directrices d'une politique agricole commune...» (15) «Ugnes directrices» en francés, «linee direttrici» en italiano, «Grundlinien» en alemán, «broad Unes» en Inglés, etc...., en vez de haber utilizado «directive», «direttiva», «Richtllnie» o «directive» respectivamente. (16) Tratado CEE: artículos 13, 14, 21, 33, 43-2, 45-2, 49, 54-2, 56-2, 57-1-2, 63-2, 64, 69, 70, 87, 90-3, 100, 101, 103-3, 108-2, 112. Tratado CEEA: artículos 38, 82, 96, 98. (17) Artículo 111, par. 2 CEE: «La Commission présente au Conseil des recommandations en vue des négociations tarifalres avec des pays tiers sur le tarif douanier commun. Le Conseil autorise la Commission a ouvrir les négociations. La Commission condult ees négociations en consultaron avec un Comité spécial designé par le Conseil pour l'assister dans cette tache, et dans le cadre des directives que le Conseil peut luí adresser.» Artículo 113, par. 3 CEE: «Si des accords avec des pays tiers doivent étre negocies, la Commission présent des recommandations au Conseil qui l'autorise a ouvrir les négociations nécessaires. Ces négociations sotn conduites par la Commission en consultation avec un Comité spécial designé par le Conseil pour l'assister dans cette tache, et dans le cadre des directives que le Conseil peut luí adresser.. Artículo 101, par. 2 CEEA: «Ces accords ou conventions sont negocies par la Commission selon les directives du Conseil; ils sont conclus par la Commission avec l'approbation du Conseil qui statue á la majorité qualifíée.» (18) WOHLFARTH, E.; EVERLING, U.; GLAESNER, H. J. y SPRUNG, R.: Die Europáische Wirtschaftsgemeinschaft.-Kommentar zum Vertrag., 1960, pp. 345, 346 y 354. (19) KAPTEYN, P. J. G. y VERLOREN VAN THEMAAT, P.: Introduction to the Law of the European Communities, 1973, p. 361. 8S LA DIRECTIVA COMO ACTO OE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS Y en este caso, puede que hubiera sido más conveniente, para clarificar conceptos, que los redactores de los Tratados se hubieran limitado a utilizar la palabra «directiva» cuando se refiriesen al acto de los artículos 189 CEE y 161 CEEA con todas sus características, que hubieran hablado de «líneas directrices», como lo hacen en el artículo 43-1 CEE, cuando se tratara de dar las líneas básicas, o las orientaciones generales en toda una materia, como ocurre con el citado artículo 43 CEE, y que en los artículos 111-2 CEE, 113-3 CEE y 101 CEEA hubieran empleado otro término, «mandato» o similar, al referirse a otra categoría de actos, y a una relación entre órganos comunitarios. 4 EFECTOS DE LA DIRECTIVA Hasta hace unos años, y antes de que el Tribunal de Luxemburgo se hubiera pronunciado en el sentido que actualmente lo hace sobre el efecto de las directivas, la doctrina interpretaba generalmente que las directivas eran un acto que por su propia naturaleza, de ir dirigidos a los Estados miembros, producía efectos indirectos frente a los particulares, pues hasta que el Estado destinatario de la directiva no tomaba las medidas adecuadas para aplicarla en su derecho interno, se entendía que esas normas de la directiva no afectaban a los particulares, y que éstos no podían tampoco alegar disposiciones contenidas en la directiva ante los tribunales nacionales, hasta que esa disposición se traducía en derecho interno. En este sentido es reveladora la opinión de un autor tan cualificado como LELEUX, que en 1968 escribía que la directiva no es un acto por sí mismo directamente aplicable, y prudentemente añadía, que no parecía que pudiera ser invocada en tanto que tal diretciva, en un litigio, y que sólo la norma nacional podría ser ser Invocada por las partes (20). Pero LELEUX no negaba categóricamente esta posibilidad porque quedaba abierta la posible interpretación del Tribunal. En efecto, de una simple lectura de los artículos 189, párrafo 3 CEE y 161, párrafo 3 CEEA, se deduce que es un acto de eficacia indirecta, y que hay que esperar la actuación del Estado para que afecte a los particulares. Frente al Estado la directiva es obligatoria en cuanto a los fines a obtener, es vinculante, y como ya dijimos en un principio, da lugar a un procedimiento de constatación de faltas a un Estado miembro si no aplica la directiva de que es destinatario. Pero frente a los particulares el Tratado no dice nada. Quedaba una vía abierta para la interpretación del Tribunal de Justicia ante la imprecisión del Tratado. El Tribunal de Luxemburgo podía haberse atenido a la opinión tradicional y no haber reconocido a los particulares posibilidad de recurso basado en las disposiciones de una directiva. Era una interpretación que no contradecía la letra de los artículos 189 CEE y 161 CEEA, y la comúnmente aceptada por la doctrina. Concor- (20) LELEUX, P.: «Le rapprochement des législatlons dans la Communauté Economique Européenne». Cahiers de Droit Européen, 1968, núm. 2, p. 154 (21) Artículos 173, par. 2 CCE y 146. par. 2 CEEA: .Toute personne physique ou morale peut former. dans les mémes conditlons. un recours contre les décislons dont elle est le destlnataíre. et contre les décislons qui, bien que prlses sous l'apparence d'un réslement ou d'une decisión adressée á une autre personne, la concernent directement et ¡ndividuellement.» 87 LUCIA MILLAN MORO daba además con los artículos 173 CEE y 146 CEEA (21), que contemplan la posibilidad de recurso de particulares contra las decisiones de que son destinatarios y contra las que bajo apariencia de disposición general les contemplan directamente. Pero en 1970 se van a plantear tres casos (22) ante el Tribunal que le van a dar la oportunidad de pronunciarse sobre esa cuestión. No se va a tratar concretamente de las disposiciones de una directiva, sino de las de una decisión dirigida a un Estado miembro, en relación con la disposición de una directiva que establece la fecha a partir de la cual juega la prohibición contenida en la decisión. Respecto a la disposición contenida en la decisión, el Tribunal va a señalar que si en virtud de las disposiciones del artículo 189 los reglamentos son directamente aplicables, y, en consecuencia, por su naturaleza, susceptibles de producir efectos directos, de ello no resulta que otras categorías de actos contempladas por dicho artículo no puedan nunca producir efectos análogos (23). Con este párrafo, que transcribimos por su importancia y porque será utilizado casi al pie de la letra para las directivas posteriormente, el Tribunal abre la posibilidad de reconocerle directos, de ello no resulta que otras categorías de actos contempladas por dicho artículo '101 CEEA, que son los mismos), aunque en estas sentencias se limite a dar sólo unas indicaciones sobre los requisitos que debe reunir una disposición para producir efectos directos. Así, continúa basando su argumentación el Tribunal, el artículo 177 que permite a las jurisdicciones nacionales recurrir al Tribunal para que éste decida sobre la validez y la interpretación de todos los actos de las instituciones, sin distinción, implica que estos actos son susceptibles de ser invocados por los justiciables ante dichas jurisdicciones, y que conviene, por tanto, en cada caso, examinar si la naturaleza, la economía y los términos de la disposición en cuestión son susceptibles de producir efectos directos en las relaciones entre el destinatario del acto y los terceros (24). En este considerando el Tribunal concreta más su idea de las disposiciones susceptibles de producir efectos directos. Así como antes al decir que el reglamento no era el único artículo 189 CEE susceptible de producir efectos directos, daba paso a la posibilidad de reconocerle efectos directos a otros actos del citado artículo, ahora matiza la idea y señala que no es cualquier disposición contenida en los otros actos del artículo 189 CEE, la que puede producir efectos directos, sino que habrá que estudiar en cada caso, es decir, no en general, sino los casos concretos, la naturaleza de la disposición, sus términos y su economía. Pero no nos dice todavía con claridad qué tipo de disposición contenida en una directiva es susceptible de producir efectos directos. Sin embargo, en esas mismas sentencias citadas el Tribunal nos da un ejemplo concreto, cuando nos dice que la disposición de la directiva que establece la fecha (22) Sentencia de 6 de octubre de 1970, as. 9/70, Rec. 1970-7, pp. 825-860; Sentencia de 21 de octubre de 1970, as. 20/70, Rec. 1970-7, pp. 861-880; Sentencia de 21 de octubre de 1970, as. 23/70, Rec. 1970-7, pp. 881-900. (23) Sentencia de 6 de octubre de 1970, as. 9/70, cit., cdo. 5, p. 838; Sentencia de 21 de octubre de 1970, as. 20/70, cit., cdo. 5, p. 874; Sentencia de 21 de octubre de 1970, as. 23/70, cit., cdo. 5, p. 893. (24) Ibidem, cdo. 6, p. 839; ibid., cdo. 6, p. 875; ibid., cdo. 6, p. 894. 88 LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS a partir de la cual juega la prohibición contenida en la decisión anterior dirigida a los Estados miembros, impone a los Estados miembros obligaciones susceptibles de producir efectos directos en las relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables, y de engendrar para éstos el derecho de prevalerse de ello en justicia (25). En este caso la disposición controvertida se limitaba a fijar una fecha para una prohibición, y el Tribunal considera que produce efectos directos. Podemos deducir algunas notas: 1. Se trata de una prohibición. Es decir, una obligación de no hacer para el Estado miembro. Una obligación negativa podríamos decir. 2. Al fijarle una fecha, y no tener margen de actuación el Estado, vemos que es una disposición que no necesita de actuación del Estado para ser aplicada en derecho interno. De lo anteriormente expuesto se podría deducir que cuando una directiva contiene una obligación de no hacer, una prohibición, que no necesita de actos de aplicación por parte del Estado destinatario, esa disposición puede producir efectos directos en las relaciones entre los Estados miembros y sus justiciables. En ese sentido se pronuncia también el abogado general Roemer, en sus conclusiones (26), de acuerdo con la tesis del Tribunal, cuando señala que a pesar que del tenor del artículo 189 CEE se podría deducir que sólo existe una legislación directa que emana de las instituciones comunitarias en forma de reglamento, y en todos los demás casos sería solamente el acto de introducción en el derecho interno, o de ejecución, el que crearía un derecho directamente aplicable, Roemer no cree que esa distinción respecto a la aplicabilidad directa tenga un carácter absolutamente imperativo. Si el Tratado prevé una legislación que emana exclusivamente de las instituciones comunitarias y otra legislación en dos etapas, por así decirlo, que comprende la intervención de las instancias nacionales, esto es así, en opinión de Roemer (27), en esta última hipótesis, esencialmente para los casos en los que una medida introductoria en el derecho interno, o de ejecución, es indispensable para crear un derecho aplicable, es decir, cuando se trata de obligaciones de hacer que den al Estado miembro poder de apreciación. Este es el caso frecuente de decisiones y directivas. Pero, además, existen también decisiones, o elementos de decisiones, que no exigen ninguna medida de introducción en el derecho interno (basta pensar en las obligaciones de no hacer o disposiciones de «standstill»). En este caso, al menos (Roemer se plantea si también sería el caso de obligaciones de hacer cuando no dejan al Estado ningún poder de apreciación), parece de hecho justificado, a juicio del abogado general (28), admitir que a pesar de la obligación (25) Ibld., cdo. 10, p. 840; Ibid., cdo. 10. p. 876; Ibld., cdo. 10, p. 896. (26) Conclusiones del abogado general K. ROEMER, presentadas el 17 de septiembre de 1970, Rec. 1970-7, pp. 850-851. (27) Ibld. (28) Ibld. 89 LUCIA MILLAN MORO Otra sentencia, de 29 de noviembre de 1978 (47), viene a reiterar, una vez más, la doctrina del efecto útil de las directivas (48) en lo que ya se está convirtiendo en una jurisprudencia segura del Tribunal, pues después de tantas sentencias dadas en el mismo sentido es poco probable que su doctrina futura cambie de dirección, más bien parece que avanza lentamente en el mismo, matizando poco a poco su doctrina. Los autores se han hecho eco ya de la jurisprudencia del Tribunal, y así, en España, CHUECA SANCHO (49) señala que el Tribunal, mediante una hábil conjunción de los principios literal, sistemático y teleológico, contando siempre con la necesidad de conformar el espacio jurídico comunitario, le atribuye efecto directo a la directiva, en virtud de la obligatoriedad que se estipula en el Tratado CEE; nos hace notar el protagonismo del Tribunal en este cambio y que incluso alguno de los gobiernos de los Estados miembros admite explícitamente que puede haber actos comunitarios directamente aplicables distintos a los reglamentos (50). SOHWARTZ, por su parte, también admite la doctrina de la eficacia directa de las directivas, aunque con reservas, cuando nos dice que excepcionalmente la directiva puede, sin embargo, producir efectos directos de los que los individuos pueden prevalerse (cuando la directiva no deja al legislador nacional otra elección que la de las medidas nacionales de trasposición en el derecho interno) (51). Lo admite, pero inmediatamente nos subraya su carácter excepcional y los casos en que se puede producir. Por último, el abogado general Capotorti (52), en sus conclusiones presentadas para la sentencia de 15 de junio de 1978 (53), observa que si los Estados miembros no respetan sus obligaciones de adoptar las medidas prescritas por una directiva, la vía estaría abierta para hacer valer en el orden jurídico comunitario los derechos subjetivos de los particulares en base a la directiva misma; esto naturalmente dentro de los límites en que la estructura de cada disposición de la directiva lo permita, y dado que el Tribunal ha reconocido esta posibilidad admitiendo la técnica de la eficacia directa para las directivas. (47) As. 21/78, Reo. 1978-9, pp. 2327-2346. (48) Ibid., cdos. 19 a 21, p. 2340, (49) CHUECA SANCHO, A.: «Armonización de legislaciones en la CEE e ingreso de España», en Les perspectives de I'adhesión de l'Espagne a la CEE, 1978, pp. 65-66. (50) Ibid., Gobierno italiano en las observaciones escritas de las partes en la sentencia de 26 de mayo de 1976, as. 111/75, Rec. 1976-4, p. 661. (51) SCHWARTZ, I. E.: «Rapprochement des législations et adaptation du droit espagnol», Colloque sur l'adhéslon de l'Espagne aux Communautés européennes, Louvain-la-Neuve, 25 mai 1979, p. 3 du rapport. (52) Conclusiones del abogado general F. CAPOTORTI, presentadas el 30 de mayo de 1978, Rec. 1978-6, p. 1389. (53) As. 149/77, Rec. 1978-6, pp. 1365-1389. 96 LA DIRECTIVA COMO ACTO DE UNA COMUNIDAD DE ESTADOS 5. CONCLUSIONES De todo lo anteriormente expuesto, podríamos resumir: — La directiva es un acto de eficacia indirecta, cuya particular naturaleza deriva del conocido hecho de ser un acto típico de una sociedad de integración parcial. — Pero a pesar de sus características, anteriormente comentadas, en ocasiones puede contener disposiciones de efecto directo cuando imponga a los Estados miembros una obligación (de no hacer, de «standstill» o de hacer) clara, precisa, sin condiciones ni reserva, y que no necesite de acto alguno posterior de aplicación, sea por parte de las instituciones comunitarias o de los Estados miembros (es decir, que no deje margen discrecional de aplicación a los Estados miembros), de las que podrán prevalerse en justicia los particulares. — Para saber si una directiva contiene disposiciones directamente aplicables habrá que atender a su naturaleza, su economía y sus términos, y el tribunal, en última instancia, competente para determinarlo será el Tribunal de Luxemburgo, que lo decidirá caso por caso. — En el caso de directivas que dejen un margen discrecional para su aplicación al Estado, éste se verá mediatizado por la obligatoriedad del resultado a obtener, y los particulares podrán controlar judicialmente si los Estados miembros en la aplicación de la directiva han permanecido dentro del margen discrecional que les está permitido y que fija cada directiva. En conclusión, el Tribunal de Luxemburgo, si bien sigue reconociendo las particulares características del acto denominado directiva en los Tratados de Roma, ha acentuado últimamente el elemento vinculante de este acto, como si quisiera resaltar la importancia de que sea un acto de una sociedad de integración, aunque no total, sobre el elemento discrecional, al que además somete a control sobre si responde a la finalidad última comunitaria a obtener (54). En última instancia, y por mucho que avancen las interpretaciones del Tribunal de Luxemburgo en el camino hacia la integración europea, el último paso a franquear para la total integración de Europa en una nueva sociedad, es un paso político que trasciende de las competencias del Tribunal. Este, dentro de las funciones que le son propias y de los límites que los Tratados fundacionales le marcan, tiene a su favor el haber hecho, y seguir haciendo, todo lo posible por cimentar y avanzar a la vez en el fortalecimiento de las competencias comunitarias, y, en definitiva, de la integración europea. (54) Hay que señalar que ya en 1959, MALINTOPPI, A.: Op. elt., p. 256, observaba que la adopción de una directiva constituye el ejercicio de un verdadero y propio poder jurídico. La jurisprudencia del Tribunal ha venido a darle la razón. 97