La crisis de la Unión Europea como crisis de la democracia

sumario 1. ¿Qué es una crisis democrática? / 2. Democracia plebiscitaria y crisis de representación en América Latina / 3. La globalización y la democracia / 4. La crisis de la Unión Europea La crisis de la Unión Europea como crisis de la democracia* The crisis of the European Union as crisis of democracy Ludolfo Paramio** resumen A partir de la recuperación de las teorías recientes de la democracia (democracias delegativas, calidad de la democracia, transición y consolidación democrática, democracia plebiscitaria) el texto plantea los riesgos actuales para los sistemas democráticos y las posibilidades de una crisis de representación. Analiza la situación de algunos sistemas democráticos en América Latina, planteando que los problemas de representación no son exclusivos de esta zona del planeta, sino que la globalización ha generado nuevos problemas que dificultan la capacidad de los gobiernos nacionales para satisfacer los intereses de sus ciudadanos. De ahí se analiza la situación de la Unión Europea, con sus propias peculiaridades y sus consiguientes riesgos para la estabilidad democrática. palabras clave : crisis de representación, Unión Europea, democracia, globalización, gobierno. abstract From the recovery of the recent theories of democracy (delegated democracies, quality of democracy, transition and democratic consolidation, plebiscitary democracy) the text raises the current risks to democratic systems and the possibilities of a crisis of representation. It analyses the situation of some democratic systems in Latin America, considering that the problems of representation are not exclusive to this area of the planet, but that globalization has generated new problems that hinder the ability of national Governments to meet the interests of its citizens. Hence analyses the situation of the European Union, with its own peculiarities and their consequent risks to democratic stability. keywords: representation crisis, European Union, democracy, globalization, government. * Recibido: 26 de abril de 2013. Aceptado: 14 de noviembre 2013 / ** Doctor en Ciencias Físicas, profesor del Centro de Ciencias Humanas y Sociales del CSIC e Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Madrid. Miembro vitalicio de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas desde 2013. De Política, revista de la asociación mexicana de ciencias políticas / Año 2, núm. 2, enero–junio de 2014. pp. 73–89. 74 r e v i s t a d e l a a s o c i a c i ó n m e x i c a n a d e c i e n c i a s p o l í t i c a s 1. ¿Qué es una crisis de la democracia? En años recientes se ha ido haciendo excepcional el temor a rupturas de la democracia bajo la acción de actores organizados que considerarían ventajosa una estrategia distinta a la marcada por las reglas democráticas de gobierno. La razón es, evidentemente, la sucesión de oleadas de transición a la democracia desde los años setenta: primero en el sur de Europa, luego en el Cono Sur y en la mayor parte de América Latina, después en Rusia y los países del Este tras el colapso de la Unión Soviética y, por último, con la incompleta y conflictiva primavera árabe que en los últimos años ha puesto en jaque a regímenes autoritarios largamente asentados (Espina 2012). Sin embargo, paralelamente a la extensión de este optimismo democrático, es evidente que algunas transiciones pueden quedar atrapadas por los conflictos internos sin conseguir evolucionar gradualmente hacia democracias estables, que algunos países con regímenes de democracia electoral están altamente polarizados y sufren una cierta erosión de sus instituciones y, sobre todo, que incluso en países donde hay consenso sobre la idea de que la democracia es la mejor forma de gobierno, existe una fuerte desafección democrática, entendiendo por tal una pésima valoración de las instituciones democráticas, desde el poder legislativo hasta los partidos políticos. Tras una fase en que buena parte de la ciencia política se dedicó al estudio de las transiciones, se pasó al estudio de las llamadas consolidaciones democráticas, es decir, de la existencia o creación de los marcos institucionales que permitían afirmar que una nueva democracia había llegado a consolidarse. Este estudio nació marcado por un posible pecado original: tomar como modelos a los regímenes democráticos de los países desarrollados para ver en qué medida se daban sus mismos rasgos en las nuevas democracias. Por otro lado, junto con esa pretensión de encontrar e importar modelos ideales se daba una hipótesis quizá un poco exagerada, la de que dados unos rasgos institucionales precisos se podía considerar que un régimen democrático estaba consolidado, lo que casi equivalía a afirmar que la democracia era ya irreversible. Desde un punto de vista más escéptico, Guillermo O’Donnell (1996a: 305-330, 1996b: 129-139) llegó a afirmar que no cabía en rigor hablar de democracias consolidadas, sino tan sólo de democracias que duran. Por ello, tras el reconocimiento de que muchas democracias demuestran a la vez una capacidad para mantenerse que no se compadece con sus 75 d e p o l í t i c a | enero — j u n i o 2 014 virtudes institucionales, ni con lo que podríamos llamar modelos ideales de democracia, ha surgido una creciente preocupación por la calidad de las democracias realmente existentes y un gran número de estudios al respecto. El argumento que se pretende desarrollar aquí es que, si bien la calidad de las instituciones democráticas es una cuestión de considerable importancia, no da cuenta del fenómeno de la desafección democrática, que estaría más relacionado con la ruptura del vínculo de representación entre los ciudadanos y los electos. Esta ruptura sería consecuencia de una reiterada incapacidad de los gobiernos —y de los partidos que los forman— para satisfacer las demandas de los electores, para traducir en acciones de gobierno, y en resultados, las preferencias de los electores. 2. Democracia plebiscitaria y crisis de representación en América Latina En su momento, O’Donnell (1997: 287-304; 1994: 55-69; 1992: 5-20) apuntó el riesgo de que las democracias en situaciones de crisis social derivaran en lo que él llamó ‘democracias delegativas’, es decir, democracias plebiscitarias en las que los ciudadanos se limitan a elegir un gobernante y le dan carta blanca con tal de que supere la crisis o logre restablecer un sentimiento de orden. Tales regímenes serían indudablemente democracias electorales, pero la desaparición de los mecanismos horizontales de control del gobierno, con el sometimiento del poder judicial y la pérdida de relevancia del legislativo, los alejarían del modelo de democracia liberal representativa (Zakaria, 1997: 22-43).1 La consecuencias posibles de la deriva plebiscitaria se han documentado sobradamente en algunos casos extremos, como el de las presidencias de Alberto Fujimori en Perú: cleptocracia y corrupción a alto nivel, compra y sometimiento de los medios de comunicación, violaciones de los derechos humanos y sometimiento de los poderes legislativo y judicial. En estas condiciones parece necesario admitir que el problema no es que el régimen político tenga notables diferencias respecto a los existentes en las democracias tradicionales de Europa y Estados Unidos, sino que existen graves distorsiones que sólo permiten hablar de semidemocracias —en el mejor de los casos— o de regímenes autoritarios que mantienen los mecanismos electorales para legitimarse ante la opinión pública. 1 F. Zakaria tuvo un notable impacto en los medios con su descripción del auge de democracias no liberales como un fenómeno creciente. 76 r e v i s t a d e l a a s o c i a c i ó n m e x i c a n a d e c i e n c i a s p o l í t i c a s El problema, especialmente en América Latina, es que desde finales del siglo pasado han reaparecido regímenes a los que suele denominar populistas, que manifiestamente son democracias plebiscitarias, en el sentido de que erosionan los mecanismos horizontales de control del ejecutivo aunque mantengan los mecanismos verticales, es decir, los procesos electorales para la designación de gobernantes y representantes. Puede ser conveniente, antes de hacer hincapié en las consecuencias negativas para la convivencia democrática del establecimiento y mantenimiento de estos regímenes, analizar las condiciones políticas y sociales que podrían explicar su ascenso. El origen del populismo es una crisis del sistema político, que se caracteriza por la fragilidad del sistema de partidos, la pérdida de legitimidad de los partidos existentes, y el crecimiento del número de electores que entienden que ninguno de esos partidos les representan. A su vez, este sentimiento sería consecuencia de sucesivas experiencias negativas con gobiernos procedentes de dichos partidos, o apoyados por ellos en función de sus intereses particulares o en aras de la gobernabilidad. Lo que implica este razonamiento es que, pese al extendido hincapié en la calidad del marco institucional en el que se desenvuelven las democracias, el problema central podría ser una crisis sustantiva de la democracia: su incapacidad para traducir en opciones políticas las preferencias de los electores. Esta incapacidad explicaría la pérdida de apoyos de los partidos tradicionales o simplemente preexistentes, lo cual a su vez llevaría a una creciente fragilidad del sistema de partidos y abriría el paso a candidatos extrasistémicos. En el caso de América Latina —crecientemente generalizable a otras regiones— el origen de la crisis de representación podría estar en las reformas estructurales de finales de los años ochenta y la primera mitad de los noventa. No se trata de discutir la pertinencia de tales reformas, especialmente en los países más golpeados por la crisis de la deuda de los años ochenta, sino de subrayar sus consecuencias políticas. La más evidente es que las reformas, al achicar el Estado y limitar su intervención en la economía, redujeron de forma sustancial la capacidad de los gobiernos para compensar a los perdedores ante crisis económicas de origen externo (véase Rodrik, 2001: 7-31). A partir del impacto de la crisis asiática de 1997, esta limitación de los gobiernos se tradujo en una fuerte pérdida de credibilidad y apoyo, perceptible desde 1998 en la serie de encuestas del Latinobarómetro. Ahora bien, en la segunda mitad de los años noventa la nueva concepción del papel del Estado y las ideas del Consenso de Washington habían 77 d e p o l í t i c a | enero — j u n i o 2 014 sido interiorizadas por la mayor parte de los partidos latinoamericanos, por necesidad o por convicción (Paramio, 1999: 5-74). Esto significaba, en primer lugar, que ante la frustración de los ciudadanos por la falta de una respuesta eficaz de los gobiernos durante el período 1998-2002, los electores no contaban con alternativas políticas. Con alguna destacada excepción, como la del Partido de los Trabajadores (pt) en Brasil, los principales partidos de la región no habían mantenido su oposición al neoliberalismo, y por tanto no podían capitalizar el malestar de los ciudadanos que se sentían abandonados por el Estado. Pero, en segundo lugar, la interiorización del nuevo modelo suponía un cambio en las identidades de los partidos: hasta la década anterior, y más allá de su definición en el plano de las ideas, todos los partidos habían basado su relación con los electores en los recursos del Estado para ofrecer empleo público u otras formas de compensación económica a sus seguidores, especialmente ante situaciones de crisis. Y el intervencionismo del Estado, incluyendo la política monetaria y las inversiones públicas, había visto muy limitado su alcance tras las reformas estructurales. Eso significaba que ahora los electores no sabían lo que podían esperar de los partidos si estos llegaban al gobierno, independientemente de sus promesas.2 Un buen ejemplo lo ofrece el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez en Venezuela. Más allá de su partido (Acción Democrática, ad), los electores esperaban personalmente de Andrés Pérez una política de expansión de la economía y del consumo. Pero en enero de 1988, urgido por el deterioro de las finanzas públicas, y sin haber preparado a la opinión pública ni contar con el respaldo del conjunto de su partido, el de nuevo presidente lanzó un drástico programa de ajuste que no sólo estaba en contradicción con su primer gobierno (1974-1979), sino que resultó inasumible para las rentas más bajas, especialmente para los habitantes de la periferia de Caracas. El resultado fue un estallido social (el caracazo, entre febrero y marzo de 1989) reprimido de forma sangrienta por el ejército. El argumento es que esto erosionó severamente la identidad política de su partido, y no sólo la del presidente. De hecho, probablemente el apoyo de sectores de ad al posterior juicio político y destitución de Carlos Andrés Pérez no sólo no recuperó la credibilidad del partido, sino 2 Véase Susan Stokes (2001), Mandates and democracy: neoliberalism by surprise in Latin America, Cambridge: Cambridge University Press.. Por disponer de nueva información o por las presiones de un entorno más rígido de lo esperado, los gobiernos podían llevar a cabo políticas muy distintas de las prometidas y para las que habían recibido un mandato popular. 78 r e v i s t a d e l a a s o c i a c i ó n m e x i c a n a d e c i e n c i a s p o l í t i c a s que probablemente la deterioró aún más por la imagen de división que ofreció. En teoría, en un sistema bipartidista con tradición de solidez, como el venezolano, eso debería haber ofrecido una clara ventaja al otro gran partido, el socialcristiano Comité de Organización Política Electoral Independiente (Copei). Sin embargo, Rafael Caldera, su figura emblemática, que había sido presidente entre 1969 y 1974, decidió presentarse a las elecciones de 1993 fuera de Copei, apoyado por una coalición ad hoc, y con la promesa de dar la vuelta a la política neoliberal del gobierno de Carlos Andrés Pérez. Caldera ganó las elecciones, pero la aguda crisis bancaria que estalló durante el primer año de su mandato no sólo le obligó a recurrir al Fondo Monetario Internacional (fmi), en contra sus promesas electorales, sino también a introducir su propio programa de austeridad, la Agenda Venezuela. El resultado fue que el balance de su gobierno no sólo fue muy negativo para la opinión pública, sino que también afectó la credibilidad de Copei —pese a que Caldera no hubiera competido bajo esas siglas— por la asociación en el imaginario popular del presidente con el partido. De esa forma, los dos grandes puntales del bipartidismo venezolano se vinieron abajo sucesivamente entre 1988 y 1998. Este último año ganó las elecciones de forma abrumadora Hugo Chávez, que tras haber fracasado en un intento de golpe de Estado en 1992 había sido indultado por el gobierno de Caldera. Que un sistema bipartidista asentado sufriera una crisis tan aguda como para dar entrada a un outsider puede parecer sorprendente, pero es una manifestación de comportamiento político guiado por la frustración. El comportamiento frustrado se caracteriza por la reducción del riesgo y por la agresividad. Al no poder confiar en el cumplimiento de las promesas de los dos grandes partidos los electores optaron por castigarles votando a un candidato como Chávez, claramente antisistema. Eckstein (1991: 74-93), citando a Maier (1949) y mencionando estudios de laboratorio con animales,3 argumentaba que cuando se pierde la relación causa-efecto en un experimento, es decir, cuando no se sabe cuál será el resultado (premio o castigo) de una acción determinada, lo esperable es el retraimiento de los actores: que se nieguen a pulsar las palancas que se les ofrecen (que se nieguen a votar las opciones electorales causantes de su frustración). Esta actitud de retraimiento se define como racionalidad analgésica o ataráctica. 3 Aunque Eckstein sugería la posibilidad de replicarlos fácilmente con estudiantes de posgrado. 79 d e p o l í t i c a | enero — j u n i o 2 014 Pero junto con el retraimiento surge la agresividad si ésta tiene la posibilidad de expresarse, mordiendo al experimentador o votando a un candidato antisistema. Conviene recordar que una gran parte de la clase media venezolana votó por Chávez en 1997 (Hidalgo, 2010: 265-301), pese a que era muy evidente que las promesas del candidato no sólo implicaban barrer a la ‘partidocracia’, sino cambios sociales potencialmente dañinos para sus intereses. La agresividad pesó bastante más que la racionalidad analgésica. Quizá por ello es apropiada la definición de Maier del comportamiento político frustrado como conducta que no pretende alcanzar un objetivo, a diferencia de la búsqueda de un objetivo que presuponen las teorías basadas en el enfoque de la decisión racional. La agresividad consecuencia de la frustración de los electores es probablemente la causa principal del auge de candidatos extrasistémicos. Pero el triunfo de estos requiere una crisis previa del sistema de partidos, su fragmentación y la erosión de la credibilidad de los más significativos. En distintos sentidos eso es lo que sucedía en Bolivia en 2005 y en Ecuador en 2006, cuando se produjeron los triunfos electorales de Evo Morales y de Rafael Correa, respectivamente. La diferencia reside en que en Ecuador la inestabilidad de los gobiernos era la norma desde el desplazamiento en 1997 del presidente Abdalá Bucaram, y los posteriores de Jamil Mahuad (2000) y del golpista reconvertido Lucio Gutiérrez (2005). En cambio, el sistema boliviano de elección parlamentaria del presidente —como alternativa a una segunda vuelta electoral— había creado la ilusión de que el sistema político era estable, pese a su fragmentación, al obligar a los partidos a pactar coaliciones de gobierno, hasta que el final desastroso del segundo gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada produjo el descrédito simultáneo de los principales partidos que habían conformado sucesivamente las coaliciones de gobierno. Pero más allá de ejemplos extremos como el de Carlos Andrés Pérez, elegido con unas expectativas de expansión que se vieron inmediatamente frustradas por el plan de ajuste que condujo al caracazo, la regla general es que los partidos se desdibujaron a ojos de los electores tras sus ‘cambios de identidad’ para interiorizar los principios del nuevo modelo económico en la primera mitad de los años noventa. Y así, cuando con la crisis asiática se vino abajo el espejismo de una prosperidad estable y duradera, los principales partidos de la región perdieron credibilidad como alternativas, con la excepción ya señalada del pt en Brasil, del Frente Amplio uruguayo y del Partido de la Revolución Democrática 80 r e v i s t a d e l a a s o c i a c i ó n m e x i c a n a d e c i e n c i a s p o l í t i c a s (prd) mexicano. Chile debe considerarse también una excepción ya que, desde la misma transición democrática, los partidos de la Concertación habían aceptado la continuidad del modelo económico y esto fue aceptado por sus electores como un precio a pagar por el restablecimiento de la democracia. Si este razonamiento es correcto, no tiene demasiado sentido buscar las causas de la crisis de representación que ha abierto el paso a presidentes plebiscitarios y populistas (Paramio, 2006a: 49-65; 2006b: 62-74) en los problemas de la calidad de la democracia —excepto la baja consolidación y el deterioro del sistema de partidos—, sino que dichas causas deben buscarse en los problemas de lo que podemos llamar la representación sustantiva, es decir, la capacidad de los gobiernos para traducir las preferencias de los electores en políticas efectivas. Serían las limitaciones de los gobiernos para responder a las demandas de los electores durante la crisis de 1998-2002 las que explicaría la crisis política de representación que, en los casos de sistemas de partidos fragmentados y poco institucionalizados, habría permitido el auge de gobernantes plebiscitarios. Conviene subrayar, sin embargo, que hay otros fenómenos que contribuyen a la aparición de liderazgos plebiscitarios. El más significativo es el cambio que han introducido los medios de comunicación visual en la relación entre los ciudadanos y la política. Tradicionalmente los partidos políticos eran el principal canal de transmisión de información política a los ciudadanos y, en primer lugar, a sus seguidores. Como es evidente, esto ya no es así. Lo normal es que el militante que acude a una reunión partidaria posea ya una extensa información procedente de los medios. Es más, la difusión de las redes sociales y de los aparatos individuales de comunicación por Internet hacen frecuente que la discusión partidaria, supuestamente interna, se retransmita en directo a un público más amplio, dentro del partido y fuera de él. Por otro lado, los medios crean una proximidad ilusoria entre los políticos y la ciudadanía, inexistente en tiempos en que la información dependía casi exclusivamente de la prensa escrita. Vemos a los dirigentes desde nuestra propia casa, sin necesidad de desplazarnos, conocemos con frecuencia su entorno familiar, y recibimos un frecuente bombardeo de sus opiniones y de la imagen que ofrecen mientras las transmiten. Eso puede permitir una identificación o un rechazo, justificados o no (Popkin, 1991),4 hacia las personalidades políticas, y en todo caso conduce a que 4 S. L. Popkin señaló cómo información aparentemente anecdótica o trivial puede ofrecer a los electores 81 d e p o l í t i c a | enero — j u n i o 2 014 los ciudadanos se sientan mucho más capacitados para valorar a las personalidades concretas que a los partidos a los que pertenecen, es decir, lleva a una personalización de la política. Además, el debate a través de los medios exige frases breves y contundentes, de forma muy alejada de la retórica tradicional del discurso político. Esto excluye largas exposiciones programáticas o argumentaciones prolijas. Algunos autores consideran que esto trivializa el debate político y hace imposible a los ciudadanos valorar racionalmente las propuestas de los líderes y candidatos (véase Sartori, 1998; 1989: 185-197).5 No es evidente que sea así, pero ciertamente singulariza mucho a los políticos capaces de sintetizar sus propuestas y de discutir con rapidez y claridad, lo que a la vez que se convierte en una forma de selección del liderazgo contribuye igualmente a la personalización de la política.6 Todo esto se ha producido además en un contexto social y cultural en el que la familia ha dejado de ser el principal mecanismo de socialización política, lo que probablemente ha significado que la identificación con los partidos es mucho más aleatoria y lábil de lo que puede haberlo sido hasta los años posteriores a la segunda guerra mundial.7 La estabilidad del voto partidario se podía atribuir a la socialización política a través de la familia, mientras que ahora no sólo hay que contar con una mayor autonomía individual en la formación de las preferencias políticas, sino también con una diversidad de contextos sociales —desde la educación al trabajo y el grupo de pares— mucho más variados e influyentes según los momentos. Todo este conjunto de factores, en la medida en que debilitan la identidad política de los partidos y favorecen la personalización de las opciones electorales, crea condiciones favorables a la aparición de formas plebiscitarias de democracia, que pueden constituir un grave problema no ya para la calidad de la democracia, sino para su viabilidad como mecanismo de resolución de conflictos y ordenación de la vida social. atajos informativos sobre la sinceridad, la preparación y el carácter de los candidatos. Es memorable la historia del presidente Ford, que en una cena destinada a mostrar su cercanía a la comunidad hispana de San Antonio se intentó comer un tamal sin antes desenvolverlo de la hoja de maíz, y lo hizo delante de las cámaras de televisión. 5 Otro planteamiento menos apocalíptico en L. Paramio (2000), “Democracia y ciudadanía en el tiempo de los medios audiovisuales”, Leviatán 81: 19-34 [Desarrollo Económico (2002), 42 (167): 455-468]. 6 También ha contribuido a la aparición de un floreciente sector de asesores en comunicación política, con resultados bastante discutibles. 7 Véase el planteamiento clásico en P. E. Converse (1969), “Of time and partisan stability”, Comparative Political Studies 2: 139-171. 88 r e v i s t a d e l a a s o c i a c i ó n m e x i c a n a d e c i e n c i a s p o l í t i c a s Referencias Converse, P.E. (1969), “Of time and partisan stability”, Comparative Political Studies 2: pp. 139-171. Eckstein, H. (1991), “Rationality and frustration in political behavior”, en K. R. Monroe, (comp.), The economic approach to politics: a critical reassessment of rational action, Nueva York: Harper Collins, pp. 74-93. Espina, A. (2012), El año I de la revolución democrática árabe: un análisis sociológico, Madrid: Biblioteca Nueva. Fernández-Albertos, J. 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