Tutkimus ja työvoimapolitiikka

Tuula Heiskanen, Sirpa Syvänen & Tapio Rissanen (toim.) Mihin työelämä on menossa? – tutkimuksen näkökulmia Tampere: Tampere University Press 2019, 83–138. http://urn.fi/urn:isbn:978-952-359-006-9 4 Tutkimus ja työvoimapolitiikka Simo Aho Artikkelin teemana on työvoimapoliittisen tutkimuksen ja työvoimapolitiikan vaikuttavuuden arvioinnin kehitys Suomessa, sekä se miten työllisyyteen liittyvä tutkimus ja politiikka ovat vuosien varrella toisiinsa vaikuttaneet. Ensiksi tarkastellaan lyhyesti yhteiskuntapolitiikan kannalta tarpeellisen tiedon hankinnan kehitysvaiheita ja työvoimapoliittisen tutkimuksen historiaa Suomessa. Sitten arvioidaan työvoimapolitiikan vaikuttavuutta koskevaa suomalaista tutkimusta ja sen merkitystä politiikan muotoilun kannalta lukuisten esimerkkien valossa. Keskeinen väite on, että huolimatta tutkimuksen määrän merkittävästä kasvusta ja laadun paranemisesta viimeisten parin vuosikymmenen aikana, tutkimus ei ole edelleenkään riittävää eikä kaikilta osin pätevää eikä riittävän pitkäjänteistä. Tyypillisesti arviointihankkeet aloitetaan liian myöhään ja raportoidaan liian aikaisin, eikä vaikuttavuusarvioinnin kannalta keskeisiä vertailuasetelmia kyetä toteuttamaan. Lopuksi pohditaan tutkimuksen laadun ja relevanssin parantamisen mahdollisuuksia.1 Simo Aho 84 Johdanto Olin 1990-luvun puolivälissä mukana toteuttamassa tutkimushanketta (Aho ym. 1996), joka oli monessa mielessä pioneerityö Suomessa. Se oli tietääkseni ensimmäinen, jossa työmarkkinoiden tutkimuksessa käytettiin rekisteriperusteista yksilötason pitkittäisaineistoa. Samaten se oli ensimmäinen, jossa pyrittiin systemaattisesti selvittämään keskeisten käytössä olleiden työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuutta niihin osallistuneiden työllistymiseen (vaikkakin nykynäkökulmasta alkeellisella metodologialla). Ja se oli tietääkseni myös ensimmäinen kerta, kun ministeriö rahoitti työvoimapoliittisen tutkimushankkeen yliopistoille ja tutkimuslaitoksille suunnatun tarjouskilpailun perusteella (kuten nykyään lähes poikkeuksetta tällaisessa tutkimuksessa toimitaan). Sittemmin olen ollut toteuttamassa kymmeniä työmarkkinoita ja työvoimapolitiikkaa koskevia tutkimushankkeita, jotka eri ministeriöt tai muut viranomaiset rahoittivat hankkiakseen yhteiskuntapolitiikan arvioinnin ja kehittämisen kannalta tarpeellista tietoa. Seuraavassa tarkastelen politiikan tietotarpeita palvelevan tutkimuksen kehitystä ja ongelmia lähinnä työvoimapolitiikan alalla – siinä kolmella vuosikymmenellä kädet kyynärpäitä myöten savessa jatkuvasti mukana olleen näkökulmasta. Ensiksi tarkastelen yhteiskuntapolitiikan tarvitseman tiedon hankinnan kehitysvaiheita ja sitten lyhyesti työvoimapoliittisen tutkimuksen historiaa Suomessa. Tämän jälkeen arvioin työvoimapolitiikan vaikuttavuutta koskevaa suomalaista tutkimusta ja sen merkitystä politiikan muotoilun kannalta lukuisten esimerkkien valossa. Lopuksi pohdin tutkimuksen laadun ja relevanssin parantamisen ongelmia ja mahdollisuuksia. Työvoimapolitiikka siinä mielessä, jossa käsitettä tässä käytetään, on tapana jakaa passiiviseen ja aktiiviseen työvoimapolitiikkaan eli työttömyysturvaan ja työllisyyspalveluihin. Erotuksena sellaisista kaikille tarjolla olevista palveluista kuin työnvälitys ja työnhakuneuvonta, jatkossa puhun työvoimapoliittisista toimenpiteistä, kun tarkoitan valikoivasti tarjottavia palveluita, joiden tarkoitus on edistää työnhakijoiden työllistyvyyttä. Täl- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 85 laisia ovat muun muassa työvoimapoliittinen koulutus, palkkatuettu työ, valmennus ja kuntouttava työtoiminta. ”Tietoon perustuva yhteiskuntapolitiikka” Tilastolaitos on aikoinaan syntynyt tuottamaan tietoa valtion tarpeisiin, ja niin kauan kuin on harjoitettu ”yhteiskuntapolitiikkaa”, on myös selvitetty ja tutkittu niitä ongelmia, joita politiikalla on pyritty ratkaisemaan2. Nykyisin laajalti levinnyt systemaattinen pyrkimys ”tietoon perustuvaan päätöksentekoon” on kuitenkin melko uusi ilmiö. Termi evidence based decision making lienee kantautunut Suomeen Tony Blairin pääministerikauden Britanniasta, jossa Toppilan (2002, 10) mukaan vuonna 2001 siirryttiin ”todistepohjaisen politiikan harjoittamiseen” ja keskeisten politiikkaohjelmien jatkuvaan systemaattiseen arviointiin. Tietoon perustuvassa päätöksenteossa tärkeänä pidetään arviointia ex ante (ennakoitavissa olevat vaikutukset) sekä ex post (toteutuneet vaikutukset). Huomattava osa päätöksenteossa käytetystä arviointitiedosta kuitenkin on tuotettu ex tempore (käynnissä olevan hankkeen ja sen toimeenpanon monitorointi) tai ex nunc (väliraportti). (Vrt. Hänninen & Junnila 2012b; Hämäläinen 2009.) Suomessa alettiin vuosituhannen vaihteen jälkeen kiinnittää enenevää huomiota lainvalmistelun laatuun ja siihen, että politiikkatoimien ohjauksen ja uudistamisen tarvitsema vaikutusja vaikuttavuusarviointi oli riittämätöntä, eikä päätöksenteossa osattu tarpeellisessa määrin nojautua ”tutkittuun tietoon” silloinkaan, kun sitä olisi ollut saatavilla (esim. Ilmakunnas ym. 2008; Vihriälä 2008; Vihriälä 2016, 53–54). Nykyiset politiikan ohjauksen ja uudistamisen tarpeisiin hankittavan tutkimustiedon keskeiset rahoituskäytännöt valmistellut työryhmä kuvasi lähtökohtansa seuraavasti: Simo Aho 86 Analyyttisen ja vertailukelpoisen tiedon tuottaminen poliittisten päätösten tueksi on yhä tärkeämpi periaate kaikissa oecd-maissa. Tutkimuksen ja tiedolla ohjaamisen keskeinen merkitys on tunnustettu päätöksenteossa ja toimintakäytäntöjen kehittämisessä vasta viime aikoina. Tietoperustan ja innovaatioiden edistäminen on nostettu päämääräksi useissa maissa. Pyritään siihen, että yhteiskuntaa koskevat ratkaisut perustuvat tutkittuun tietoon. Yhteiskunnan järjestelmien, toimintojen ja toimintakäytännön kehittämiseksi tukeudutaan tutkimusja kehittämistoimintaan ja vankkaan tietoperustaan. Näiden avulla haetaan yksittäisiä innovatiivisia ratkaisuja, systeemisiä innovaatioita ja ennakoidaan tulevaisuuden kehitystä. Kansainvälisesti on meneillään selkeä pyrkimys tiedolla johtamiseen eli siihen, että päätökset ja toiminta pohjautuisivat tutkittuun tietoon. Tutkimuksella, ennakointi-, seurantaja arviointitiedolla on sen vuoksi erityinen merkitys. (vnk 2012, 42) Politiikan ja viranomaistoiminnan tietotarpeita palvelevan lähinnä ministeriöiden ja niiden alaisten tutkimuslaitosten harjoittaman tutkimuksen kehittämiseksi Valtioneuvosto asetti vuonna 2005 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia kokonaissuunnitelma valtion sektoritutkimuksen ja sen resurssien kohdentamiseksi yhteiskunnan muuttuneiden tarpeiden mukaan. Työryhmän tuli muun muassa tarkastella sektoritutkimuksen kokonaisorganisaatiota, perusrahoituksen kehittämistä kilpaillun rahoituksen suuntaan, yhteistyön tiivistämistä korkeakoulujen kanssa ja ministeriöiden sitomattomien tutkimusvarojen käyttöä. Työryhmän mietinnön (vnk 2006) pohjalta perustettiin vuonna 2007 Sektoritutkimuksen neuvottelukunta koordinoimaan tutkimuksen ohjausta ja edistämään suunnitelmallisuutta ja tutkimustietoon perustuvaa päätöksentekoa kaikilla yhteiskuntapolitiikan alueilla. Tavoitteena oli myös tukea ja vahvistaa hallinnonalakohtaista sektoritutkimuksen tulosohjausmenettelyä ja parantaa ministeriöiden tilaajaosaamista sekä lisätä tutkimuksen hyödyntämistä yli hallinnonalarajojen. Neuvottelukunta muun muassa muotoili eri ministeriöiden yhteistyönä keskeisiä tutkimustehtäviä ja rahoitti (niukoilla re- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 87 sursseilla) niiden toteuttamiseksi jonkun verran tutkimushankkeita. Neuvottelukunta osoittautui kuitenkin varsin pian liian heikoksi rakenteeksi saamaan aikaan tavoiteltuja kunnianhimoisia tuloksia, minkä se myös itse havaitsi. Neuvottelukunnan toiminnan arvioinnissa (Harrinvirta 2010) suositeltiin mm. neuvottelukunnan tulosohjausroolin oleellista vahvistamista ja vapaaehtoisten tutkimusyhteenliittymien vauhdittamista. Näin ei tehty, vaan neuvottelukunta lakkautettiin. Hallituksen aloitteesta Valtioneuvoston kanslia perusti jo vuonna 2009 uuden politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehittämistyöryhmän (”povi-hanke”). Loppuraportissaan työryhmä totesi, että ”sektoritutkimus uudistus ei ole täyttänyt odotuksia, mikä johtuu suurelta osalta siitä, ettei ole ollut käytössä mekanismeja varmistaa riittävää rahoitusta horisontaalisiin politiikkakokonaisuuksiin” (vnk 2011, 16; vrt. myös vnk 2012, 40). Toisin sanoen tavoitteita ei saavutettu, kun rahoitusta ei löytynyt ministeriöistä ”yhteiseen” tutkimuspooliin vapaaehtoisesti. Tarvittiin radikaalimpia ratkaisuja. povi-hanke suositteli muun muassa strategisen tutkimusja arviointisuunnitelman laatimista hallituskausittain, koordinointivastuun sijoittamista Valtioneuvoston kansliaan ja tiedon käyttäjien ja tuottajien vuorovaikutusmuotojen kehittämistä, joiden toteuttaminen kuitenkin vaati vielä yhden valmisteluvaiheen. Tutkimusja innovaationeuvoston asettaman asiantuntijatyöryhmän tekemien sektoritutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen kokonaisuudistusta koskevien ehdotusten (vnk 2012) pohjalta vuonna 2014 perustettiin Strategisen tutkimuksen neuvosto (stn) ja Valtioneuvoston päätöksentekoa tukevan selvitysja tutkimustoiminnan ohjelmarahoitus (vn/teas). Rahat otettiin osin panemalla sektoritutkimuslaitokset kilpailemaan rahoituksesta, jotka niillä aiemmin oli omissa budjeteissaan. Tämän vaikutuksiltaan nähdäkseni erittäin merkittävän uudistuksen keskeisenä (ja varsin hankalana) osana oli valtion lukuisten ja osin huomattavan suurten ja perinteikkäiden sektoritutkimuslaitosten uudistaminen ja saneeraus, jonka sivuutan kokonaan, kun Suomessa ei ole koskaan ollut Simo Aho 88 valtion tutkimuslaitosta työvoimapolitiikan sektorilla (toisin kuin monissa muissa maissa, lähimpänä esimerkkinä Ruotsin Institut för arbetsmarknadspolitisk utvärdering). Suomen Akatemian yhteyteen perustettu Strategisen tutkimuksen neuvosto jakaa merkittävää rahoitusta monivuotisille useiden tutkimusryhmien yhteishankkeille. Neuvosto muotoilee kulloinkin rahoitettavat tutkimusteemat, mutta tutkijaryhmät täsmentävät tutkimuskysymykset ja -asetelmat ja metodologiset ratkaisut suunnitelmissaan, ja riippumaton kansainvälinen akateeminen paneeli valitsee rahoitettavat hankkeet. Hankkeiden ”vuorovaikutussuunnitelmissa” tulee selvittää, miten edistetään tulosten leviämistä yhteiskuntapolitiikan valmistelijoiden ja päätöksentekijöiden käyttöön vaikuttavalla tavalla. stn:n rahoitusohjelmien merkityksen arviointi on toistaiseksi ennenaikaista, sillä ensimmäisetkään kuusivuotisiksi suunnitellut hankkeet eivät ole vielä tätä kirjoitettaessa valmistuneet. Totean vain, että tähän mennessä työttömyysongelma tai työvoimapolitiikka eivät ole olleet rahoitettujen tutkimusohjelmien teemojen keskeisiä tutkimuskohteita. vn/teas rahoitusta voidaan jo yrittää alustavasti arvioida. Palaan siihen tuonnempana työvoimapoliittisen tutkimuksen osalta. Hiljattain julkaistiin rahoitusuudistuksen ensimmäinen arviointi, josta siteeraan vain pari virkettä pääjohtopäätöksistä: ”Etenkin uudet rahoitusmuodot stn ja vn/teas ovat edesauttaneet päätavoitteen mukaisesti tutkimuksen toimimista yhteiskunnan kehittämisen ja päätöksenteon strategisena resurssina kohdentamalla rahoitusta siten, että vahvistetaan tutkimuksen relevanssia, kysyntälähtöisyyttä ja monitieteisyyttä. […] Samanaikaisesti tapahtuneet merkittävät perusrahoituksen leikkaukset ovat vastavuoroisesti merkittävästi heikentäneet tutkimuksen tekemisen edellytyksiä.” (Haila ym. 2018, 84.) Tutkimus ja työvoimapolitiikka 89 Työvoimapoliittinen tutkimus Suomessa Työvoimapoliittisen tutkimuksen historia Suomessa voitaneen aloittaa viimeistään Eino Kuusen vuonna 1914 julkaistusta väitöskirjasta Talvityöttömyys, sen esiintyminen, syyt ja ehkäisytoimenpiteet Suomen suurimmissa kaupungeissa, mutta mitään työllisyyden ja työttömyyden ja niihin vaikuttavien seikkojen tutkimusperinnettä ei Suomessa kehittynyt vielä kymmeniin vuosiin. Kun kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriön seuraajiksi perustettiin liikenneministeriö ja työvoimaministeriö 1970, jälkimmäisen suunnitteluosasto alkoi julkaista työvoimapoliittisia tutkimuksia3. Ministeriön julkaisemat tutkimukset ovat koskeneet alusta alkaen hyvin monenlaisia asioita, esimerkiksi työvoiman kysynnän ja tarjonnan kehitystä, toimialojen kehitystä, työttömyyden ja erilaisten työvoimapotentiaalin kannalta ongelmallisten ryhmien laajuutta ja rakennetta, politiikan kannalta kiinnostavia toimintaympäristön kehitystrendejä, työelämän ja työmarkkinoiden muutosta sekä politiikan keinoja ja toteutusta. Ensimmäisen kerran ”valtion toimenpiteiden työllistävyysvaikutukset” esiintyivät julkaisun otsikossa 1977. 1980-luvun alussa julkaistiin useita työttömiin kohdistettuihin haastatteluihin ja kyselyihin perustuvia tutkimuksia työttömyyden yksilöllisistä seurauksista ja merkityksistä, jotka olivat tällaisen tutkimuksen pioneeritöitä Suomessa (esim. Rostila 1980; Vähätalo 1982; Siurala 1982). Tuolloin alettiin julkaista myös akateemisessa tutkimuksessa esiin nousseiden kysymysten tarkasteluja: julkaisujen aiheina esiintyivät esimerkiksi teknologisten uudistusten vaikutukset työvoiman käyttöön (Koistinen 1984), ”kolmas sektori” (Weijola 1985) ja työmarkkinoiden segmentaatioteoriat (Nätti 1985). Tässä yhteydessä on mainittava myös Työpoliittinen aikakauskirja, jonka historia alkaa 1950-luvun lopulla perustetuista kulkulaitosten ja yleisten töiden ministeriön julkaisuista, ja jota nykyisellä nimellään on julkaistu vuodesta 1990 alkaen. Se on jo pitkään ollut foorumi, jossa on julkaistu paitsi ministeriön rahoittamien hankkeiden tuloksia koskevia myös yleisemmin tieteelliseen tutkimukseen perustuvia artikkeleita sekä erilaisia Simo Aho 90 katsauksia ja esimerkiksi ministerien ja muiden vaikuttajien haastatteluja (sekä monipuolista tilastoliitettä). Aikakauskirjan 60-vuotista historiaa käsittelevää artikkelia (Räisänen 2017) voi lukea myös katsauksena suomalaisen työja työvoimapoliittisen tutkimuksen historiaan. 1980-luvun puolivälissä toteutettiin Suomessa ensimmäinen laajaa julkista huomiota herättänyt työvoimapoliittinen kokeilu, jossa eräiden työvoimatoimistojen alueilla alettiin yrityksille maksaa tukea pitkäaikaistyöttömien työllistämisestä. Sittemmin ja nykyisinkin laajasti käytettyjen työttömien työllistyvyyttä edistämään tarkoitettujen työnantajille maksettavien palkkatukien kehittämishistoria voitaneen aloittaa tästä ”Rinteen mallista”, joka nimettiin sen ideoineen Porin työvoimatoimiston värikkäästi esiintyneen johtajan Heikki Rinteen mukaan. Tuolloin hallitukseen nostettua Suomen Maaseudun Puoluetta edustanut työvoimaministeri Urpo Leppänen julisti mallin osoittavan keinot työttömyyden poistamiseen Suomesta kuudessa kuukaudessa. Kokeilusta julkaistiin muutamia virkamiesten mietintöjä ja tutkimusraportteja, joista viimeistä (Pitkäaikaistyöttömien työllistämistukikokeilu 1986) voi ehkä pitää työvoimapoliittisten toimenpiteiden tieteellisen vaikuttavuusarvioinnin alkuaskeleena Suomessa (vaikkakin ainakin työvoimapoliittiseen koulutukseen osallistuneiden myöhemmän työmarkkinauran seurantaraportteja oli julkaistu aiemminkin). Raportissa ensinnäkin selvitetään taloustieteen pohjalta mitä on ”nettotyöllisyysvaikutus”, ja tukea saaneiden työnantajien haastatteluihin perustuvan aineiston pohjalta päätellään, että ”uusia työpaikkoja” kokeilussa syntyi vain pienehkössä osassa tukea saaneista yrityksistä. Toiseksi tukityössä olleilta kootun haastatteluaineiston nojalla saatiin selville mm. että ”22 % arvioi työnsaantimahdollisuuksiensa parantuneen tukityön ansiosta, 14 % oli päinvastaista mieltä” (mt. Osa ii, 25). Mitään vertailuasetelmaa, jossa kokeiluun osallistuneiden työllistymistä olisi verrattu muiden vastaavien pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen, ei raportin perusteella edes harkittu – se olisikin ollut vaikeaa, kun nykyisen kaltaisia rekisteriaineistoja ei vielä ollut käytettävissä ja satunnaistettujen kokeilujen toteuttaminen työvoimapolitiikan Tutkimus ja työvoimapolitiikka 91 alalla oli vielä uutta vaikuttavuusmittauksen pioneerimaassa usa:ssakin. Kiinnostavaa on, että arvioinnin toteuttajiksi ministeriö rekrytoi (tuolloin vielä toki ilman kilpailutusta) ilmeisesti pätevimmät Suomesta löytämänsä osaajat, Helsingin kauppakorkeakoulun yhteydessä toimineen Liiketaloustieteellisen tutkimuslaitoksen ja Tilastokeskuksen. 1980-luvun lopulla Suomessa asteittain toteutettiin tietääkseni kansainvälisestikin ainutlaatuinen uudistus, nimittäin eräänlainen valtion takaama ”oikeus työhön”. Tuolloinen työllisyyslain uudistus takasi nuorille ja pitkäaikaistyöttömille viime kädessä kuntien järjestämän määräaikaisen ”velvoitetyöpaikan” (vrt. Aho & Arnkil 2008). Uudistuksen alueellisesti porrastettu toimeenpano olisi mahdollistanut nykynäkökulmasta mielenkiintoisia vaikuttavuusarviointeja, jollaisia ei kuitenkaan vielä tuolloin ilmeisesti tultu ajatelleeksi. Nähdäkseni huomionarvoisimmaksi uudistusta koskevaksi tutkimukseksi jäi sosiaalipoliitikko Kari Vähätalon ministeriölle laatima tutkimus (1991), jossa suppeahkoa alueellisesti rajattua ”velvoitetyöllistettyjen” näytettä koskevan asiakirja-aineiston ja täydentävien laadullisten haastattelujen pohjalta kuvattiin kohdejoukon ongelmien ”mosaiikkia” ja mm. todettiin, että vain harvat työllistyivät tukityön jälkeen avoimille työmarkkinoille. Mitään kontrolloituun vertailuasetelmaan perustuvaa vaikuttavuusarviota ei kaiketi suunniteltukaan. Työllistämisvelvoitteen arviointia olisi ehkä jatkettu, ellei velvoitetta olisi jo seuraavien parin vuoden aikana lakkautettu tuolloin alkaneen syvän talouskriisiin paineissa.4 Työmarkkinoiden ja työvoimapolitiikan kannalta tärkeitä asioita on siis tutkittu jo pitkään, mutta oman kokemukseni mukaan sittemmin olennaiseksi osoittautunut käänne tapahtui joskus 1990-luvun alun laman jälkimainingeissa. Sen merkkinä mieleeni jäi, miten ministeriön tutkimusjohtaja Timo Filpus erikseen otti asiakseen jonkun palaverin päätteeksi kertoa, että tulevaisuudessa aiotaan rahoittaa varsinkin politiikan vaikuttavuuden tutkimusta – jotakin, mitä ei ennen oltu tehty, eikä kumpikaan meistä osannut silloin vielä kuin alustavasti arvailla, millaista se olisi. Tähän suuntaan rahoitusta sittemmin suunnattiinkin. Simo Aho 98 muualle johonkin päivänkohtaisempaan tietotarpeeseen, ja resurssit suunnataan siihen vastaamiseen. Tiedeyhteisössä vallitsevassa asemassa on näkemys, jonka mukaan erilaisten interventioiden vaikuttavuudesta voidaan saada kiistatonta tietoa vain luonnontieteellistä koetta jäljittelevällä kokeilulla, jossa intervention potentiaalisesta kohderyhmästä satunnaisesti valitaan koeryhmä ja vertailuryhmä, jotka (jos asetelma on oikein toteutettu) tilastollisten lainalaisuuksien mukaan eroavat toisistaan vain siten, että koeryhmään kohdistetaan kiinnostuksen kohteena oleva toimenpide (vaikkapa tietynlainen työllistymistä edistämään tarkoitettu palvelu) ja vertailuryhmään ei. Mikäli ilmiössä, johon pyritään vaikuttamaan (työllistyminen) havaitaan myöhemmin eroja, voidaan päätellä, että ne ovat tarkasteltavan intervention tulosta. Tällaiseen menetelmään perustuvaa vaikutusten testausta on jo kauan edellytetty lääketieteessä perusteena sille, hyväksytäänkö jokin lääke tai hoito yleiseen käyttöön. Tällaisen vaikuttavuustutkimuksen metodologian kehittäjänä työvoimaja yhteiskuntapolitiikan alueella tunnettu amerikkalainen James Heckman on palkittu taloustieteen Nobelilla. Erilaisia työvoimapoliittisia kokeiluja on Suomessa tehty jo kauan, ja Sipilän hallituksen yhtenä kärkihankkeena oli ”kokeilukulttuurin” edistäminen, jonka onnistumista on arvioitukin (Antikainen ym. 2019). Kuitenkin vain harvoin kokeiluja on toteutettu siten, että niissä olisi muodostettu vaikuttavuusmittauksen vaatimuksia vastaava vertailuasetelma (Räisänen 2013; Hämäläinen 2009). Tällaisten kokeilujen toteuttamisessa on monenlaisia jopa niiden kohderyhmien perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä ongelmia, mutta satunnaistettuun vertailuasetelmaan perustuvia kokeiluja on kuitenkin jo pitkään toteutettu usa:ssa ja viimeisten parin vuosikymmenen aikana enenevästi muuallakin. Kokeellinen arviointiasetelma ei suinkaan sovellu kaikkien uudistusten arviointiin, mutta niiden käyttöä voitaisiin epäilemättä lisätä Suomessakin (Hämäläinen & Uusitalo 2005; Hämäläinen & Verho 2017; Nokso-Koivisto & Kaskinen 2018). Usein olisi mahdollista toteuttaa myös niin sanottu luonnollinen koeasetelma ilman vaativia erityisjärjestelyjä (esimerkiksi kun uudistus toteu- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 99 tetaan asteittain, tai vertaamalla uudistuksen kohteena olleiden seurannan tuloksia vastaaviin seurantatuloksiin juuri ennen uudistuksen toteuttamista), etenkin jos siihen hyvissä ajoin varauduttaisiin. Erinomainen esimerkki tällaisesta tutkimuksesta on Sarvimäen ja Hämäläisen (2016) arvio maahanmuuttajien kotouttamislain säätämisen vaikutuksista (tutkimuksen edellytyksenä oli ainoastaan laadukkaiden rekisteritietojen saatavuus riittävän pitkältä ajalta). Vuosina 2017–2018 toteutettu perustulokokeilu osoitti, että jopa radikaalien kokeilujen toteuttaminen on mahdollista Suomessa. Valitettavasti kokeilua ei kuitenkaan toteutettu sillä tavalla, jollaiseksi sen asiantuntijat suunnittelivat, vaan kokeiluasetelma vesitettiin niin, että satsattiin huomattavia voimavaroja sellaisen intervention kokeiluun, jollaista kukaan ei ole ehdottanut toteutettavaksi, eikä myöskään pidä yleisenä mallina toteuttamiskelpoisena! (vrt. Uusitalo 2019). En tohdi moittia arvioinnin laadun puutteista sen käytännön toteutuksesta vastanneita virkamiehiä, jotka kokemukseni mukaan ovat pääsääntöisesti päteviä ja tunnollisia ja kansakunnan (eikä vain virkansa velvoittamana kulloisenkin hallituksen) palveluksessa, ja joiden olen huomannut tuskailevan samoja ongelmia kuin ne jotka itseäni ovat vaivanneet. Toisinaan tarjouspyynnöissä kuitenkin on odotettu selvästi enemmän kuin tarjolla olevin resurssein ja annetussa aikataulussa on mahdollista toteuttaa. Sellaisillekin hankkeille on havaintojeni mukaan kuitenkin yleensä toteuttaja löytynyt, ja raportillinen ”tutkittua tietoa” on saatu. En ole innokas moittimaan myöskään tutkijoita (joista olen yksi), jotka parhaansa mukaan ovat pyrkineet toteuttamaan mahdollisimman järkeviä hankkeita niissä puitteissa, jotka tarjolla ovat olleet. Mielenkiintoisempaa kuin selvittää, miksi arviointitutkimus on ollut niin puutteellista ja sen laadun parantaminen on ollut niin työlästä, olisi selvittää millä ehdoilla voidaan jatkossa rakentaa pitkäjänteinen, metodologialtaan pätevä ja tuloksillaan vaikuttava politiikan arviointitutkimuskäytäntö, ja mitä esteitä ja ongelmia sellaisen aikaansaamisessa nykytilanteessa on. Simo Aho 100 Työvoimapolitiikan vaikuttavuuden rekisteriaineistoihin perustuvasta arvioinnista Satunnaistettuun vertailuasetelmaan perustuvilla kokeiluilla voidaan harvoin arvioida muunlaisten kuin melko rajallisten uudistusten tai vaihtoehtoisten toiminnan parantamismallien vaikuttavuutta (vrt. esim. Vihriälä 2016, 42–49), koska laajojen tai pitkäkestoisten uudistusten yhteydessä koeasetelmassa on vaikea kontrolloida kaikkia vaikuttavia seikkoja ja odottaa agendalla olevan uudistuksen lopullisten vaikutusten selviämistä. Monesti tarvittaisiin merkittävästi resursseja ja jopa erillistä kokeilun edellyttämää lainsäädäntöä (kuten äskettäisessä perustulokokeilussa). Kuitenkin on perusteltua arvioida myös vakiintuneesti ja laajasti tarjolla olevien palvelujen ja toimenpiteiden ja ”normaalikäytäntöjen” vaikuttavuutta jatkuvasti muuttuvassa toimintaympäristössä sen selvittämiseksi miten hyvin tavoitteita saavutetaan ja missä vaikuttavuuden parantamiseen on tarvetta. Nykyisin tutkijoiden käytettävissä olevat useiden hallinnollisiin tarkoituksiin luotujen rekistereiden tietoja yhdistämällä muodostetut laajat rekisteriaineistot tarjoavat periaatteessa varsin hyvän mahdollisuuden tällaiseen arviointiin, ja niitä on runsaasti myös hyödynnetty. Rekisteritietojen avulla yksilöiden kohtaloita muun muassa työmarkkinoilla voidaan yksityiskohtaisesti seurata vuosien ajan. Monipuolisten demografisten tietojen ja esim. erilaisia tuloja koskevien tietojen lisäksi keskeiset työssäkäyntiä ja työttömyyttä koskevat yksilötasoiset tiedot ovat saatavilla 1980-luvun lopulta alkavina jatkuvina aikasarjoina, joten nykyisin pisimmillään seuranta-aika voi olla jo kolmekymmentä vuotta. Tämä on avannut aivan uudenlaisia mahdollisuuksia sekä tieteellisesti että yhteiskuntapoliittisesti kiinnostavalle tutkimukselle. Valikoitumisharhaa6 ei rekistiedon avulla pystytä kontrolloimaan yhtä pätevästi kuin satunnaistetussa kokeilussa, koska vertailuryhmä on muodostettava jälkikäteen potentiaalisesta kohderyhmästä käytettävissä olevien tietojen avulla, eikä kaikista ilmeisesti tärkeistä muuttujista (esimerkiksi motivaatiosta tai sosiaalisista kyvyistä tms. yksilöllisistä työllisty- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 101 vyyteen vaikuttavista seikoista) ole rekistereissä tietoa. Toisinaan on mahdollista yhdistää rekisteritietoihin esimerkiksi haastattelututkimuksissa koottuja tietoja, joka paikkaa tätä puutetta. Tuolloin otokset ovat kuitenkin yleensä varsin rajoitettuja kohderyhmiä tai/ja ajanjaksoja koskevia ja suhteellisen pieniä, mikä vähentää tulosten yleistettävyyttä. Kuitenkin valikoitumisen kontrollin metodologia on vuosien varrella huomattavasti edistynyt, ja osallistujaja vertailuryhmien tilastolliseen kaltaistamiseen perustuvat sofistikoidut menetelmät ovat nykyisin kansainvälisesti laajasti käytössä. Suosittu on ollut interventioon osallistumisen todennäköisyyden (propensity score) mallintamiseen perustuvaa kaltaistamismetodi. ”Kaksosparimatsaukseen” perustuvan metodin puutteena propensity scoreen perustuvaan kaltaistamismetodiin verrattuna on, että siinä voidaan vakioida vain rajallinen määrä taustamuuttujia, mutta etuna taas, että sen avulla ei saada selville pelkästään keskimääräistä nettovaikuttavuutta kuten em. menetelmällä ja esimerkiksi satunnaistetulla kokeilulla, vaan samalla voidaan haluttaessa yksinkertaisesti laskea vaikuttavuus myös kaikkien käytettyjen taustamuuttujien mukaan, eli erikseen kaikissa kiinnostavissa osaryhmissä kuten esimerkiksi nuoret tai ikääntyvät tai maahanmuuttajat tai vailla perusteen jälkeistä koulutusta olevat.7 Olisi kiinnostavaa verrata samalla asetelmalla erilaisten kaltaistamismenetelmien tuloksia toisiinsa – miten paljon eri metodeilla saadut tulokset eroavat toisistaan? Sikäli kun eri menetelmillä saatuja tuloksia on voitu verrata keskenään, on havaittu, että eräiden merkittävinä pidettyjen tavallisesti havaitsemattomien muuttujien lisääminen analyysiin ei merkitsevästi vaikuta tuloksiin, jolloin siis rekisteritietoihin perustuvan arvioiden luotettavuus olisi parempi kuin on epäilty (Aho ym. 2018, 42–43). Olisi erittäin mielenkiintoista toteuttaa satunnaistetulla kenttäkokeilulla ja tilastollisella vertailuasetelmalla saman intervention vaikuttavuuden arviointeja, jolloin tuloksia voisi verrata toisiinsa, mutta tiedossani ei ole esimerkkejä tällaisesta eri menetelmien tuottaman tiedon vertailusta. Ongelmana on, että rekisteriaineistojen käyttö on työlästä ja aikaa vaativaa ja tärkeät työssäkäyntiä koskevat yksityiskohtaiset tiedot saadaan Simo Aho 102 käyttöön vasta huomattavalla viiveellä. Aineistojen käyttöä olisi nähdäkseni mahdollista huomattavasti helpottaa ja nopeuttaa, jos sellaiseen hankkeeseen (yksittäisiä tutkijoita merkittävästi arvovaltaisemmalla tasolla) olisi riittävästi tahtoa, ja tarvittavat resurssit tähän tarkoitukseen löydettäisiin. Samalla resurssien käyttöä voitaisiin huomattavasti tehostaa. Yksilöiden tietosuojaa turvaavien säädösten edellyttämien yksilötason rekisteritietojen käyttölupien saamista on viime vuosina tyypillisesti joutunut odottamaan puoli vuotta ja toisinaan selvästi kauemminkin, koska lupahakemuksia on Tilastokeskuksessa, Kelassa ja muilla keskeisillä rekisterinpitäjillä jatkuvasti runsaasti jonossa. Yleensä aineistoon halutaan liitettävän joitain tietoja, joita ”standardipaketissa” (esim. Tilastokeskuksen fleed ja folk ynnä muut valmisaineistot, jollaisten muodostaminen sinänsä on ollut edistysaskel) ei ole, jolloin luvan saamisen jälkeen taas odotetaan, kunnes eri lähteiden tiedot on ehditty yhdistää. Luvan voi saada vain täsmennettyyn tarkoitukseen tutkimussuunnitelman pohjalta määräajaksi, ja samankin aineiston käyttöön on seuraavaan hankkeeseen haettava uusi lupa. Yhden tutkimuksen toteuttamiseen joutuu usein hakemaan monta käyttölupaa (itse äskettäin tarvitsin luvan Tilastokeskuksesta, tem:stä ja Kelasta). Eikö voisi luottaa siihen, että jos Tilastokeskus antaa luvan, se riittää myös muiden rekisterinpitäjien tietoihin? Tämä säästäisi vaivaa, aikaa ja ainakin eri rekisterinpitäjien kustannuksia merkittävästi. Tietoturva tuskin vaarantuisi. Kuten jokainen rekisteriaineistojen pohjalta yksilötason pitkän aikavälin työmarkkinauria yksityiskohtaisesti analysoinut tutkija hyvin tietää, tutkijoiden saamat aineistot ovat alun perin muihin kuin tutkimustarkoituksiin koottua raakadataa, josta analyysimuuttujien muodostaminen vaatii monesti usean kuukauden työn ennen kuin varsinainen analyysi voidaan aloittaa. Erityisen mutkikasta (ja tarpeellista) tämä on, jos erilaisia työvoimapoliittisia toimenpiteitä halutaan erotella toisistaan. Kadehdin tanskalaisia ja saksalaisia kollegoita, joiden saama data nykyisin on huomattavasti pitemmälle jalostettua sekä paremmin laadultaan tarkistettua ja dokumentoitua kuin suomalainen data. Eri lähteistä peräisin olevat tie- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 103 dot on valmiiksi sovitettu yhteen niin, että niissä välttämättä esiintyviä ristiriitoja on korjattu huolellisesti mietittyjen ja standardoitujen kriteerien pohjalta, jolloin jokainen tutkija ei erikseen joudu kukin omalla luultavasti ainakin osin toisistaan poikkeavalla tavalla korjauksia tekemään (tai yleensä jättämään tekemättä, mikä alentaa reliabiliteettia), kuten Suomessa. Työssäoloa koskevat tiedot perustuvat työeläkejärjestelmään, jonne työnantajat ilmoittavat kaikkien eläkevakuutettujen työsuhteiden alkamiset, päättymiset ja maksetut palkat. Nykyisin kunkin kalenterivuoden tiedoista yhdistetyt tarkat työssäkäyntitiedot tulevat tukijoiden saataville noin kaksi vuotta myöhemmin. Olisi pyrittävä lyhentämään tätä viivettä. Nyt käyttöönottovaiheessa oleva uusi reaaliaikaiseksi mainostettu tulorekisteri saattaa tulevaisuudessa johtaa tässä suhteessa parannukseen, mutta ei 2020-lukua varhaisempaa aikaa koskevien tietojen osalta. Kuitenkin rekisteritietojen merkittävä etu muihin tietolähteisiin verrattuna on, että yksilöiden työmarkkinahistoriaa voidaan luotettavasti seurata pitkältä ajalta myös taaksepäin. Tilastollisen vaikuttavuusarvioinnin metodologia on huomattavasti edistynyt alkuvuosista. Hämäläinen ja Tuomala (2006) tekivät runsas vuosikymmen sitten nähdäkseni nykynäkökulmastakin varsin pätevän laajemman toimenpiteiden vaikuttavuusarvioinnin, joka syystä tai toisesta jäi pitkään aikaan viimeiseksi lajissaan Suomessa. Äskettäin on taas toteutettu muutamia eri toimenpiteiden vaikuttavuuden rekisteriperusteisia arviointeja nähdäkseni kansainvälisessä katsannossa ajantasaiseen osaamiseen perustuvalla metodologialla (Aho ym. 2018; Asplund ym. 2018; Alasalmi ym. 2019). Kuitenkin, kuten mainituista hankkeista yhdessä mukana ollut Asplund (2019) kirjoitti äskettäisessä Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen nimissä julkaistussa kannanotossa, että ”ei myöskään nykytietämyksen pohjalta pystytä piirtämään kuin vain karkea kuva eri työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuudesta” (s. 5), ja vastaamatta jää edelleen keskeisiä kysymyksiä, kuten mikä minkäkin politiikan kohderyhmän kohdalla toimii, miksi toimii, ja mihin hintaan. Simo Aho 104 Vaikuttaako tutkimus ja arviointi politiikkaan? Saari (2011) esittää muun kuin työvoimapolitiikan osalta lukuisia esimerkkejä sekä tilanteista, joissa tutkimustieto on vaikuttanut päätöksentekoon, että sellaisista, joissa saatavilla oleva tai varta vasten hankittu tieto on sivuutettu, kun jokin uudistus on päätetty toteuttaa tai olla toteuttamatta. Enemmän tai vähemmän vaikuttaneesta tutkimuksesta eri aloilla on lukuisia esimerkkejä esimerkiksi Vihriälän (2016), Hämäläisen ja Junnilan (2012) ja Ilmakunnaksen ym. (2008) toimittamissa kokoomateoksissa. Jatkossa rajoitun tutkimuksen ja politiikan yhteyksien arviointiin työvoimapolitiikan alueella pitkälle oman kokemukseni pohjalta. Tutkimustuloksiin on parin viime vuosikymmenen aikana alettu enenevästi vetoamaan uudistusten perusteluina. Oletan, että vaikuttavuustutkimuksella on ollut vuosien varrella paikoin merkittävääkin vaikutusta toimenpiteiden ja palveluiden volyymien ja kohdentamisen muutoksiin. Ei välttämättä yksittäisillä raporteilla, mutta tiedon kertymisellä. Tuloksellisiksi osoittautuneita toimintamalleja on jatkettu ja niiden soveltamista laajennettu, ja heikosti vaikuttavia toimenpiteitä supistettu. Esimerkiksi työllistävyysvaikutukseltaan heikoksi havaitun kunnallisen työllistämistuen määrärahoja on huomattavasti pienennetty 2000-luvulla, ja toimenpiteistä vaikuttavuudeltaan parhaimpiin kuuluvan yrityksille tarjotun työllistämistuen volyymin kasvattamista ei kaiketi ole rajoittanut niinkään palkkatukimäärärahojen puute kuin vaikeus saada työnantajat enenevästi kiinnostumaan pitkäaikaistyöttömien työllistämisestä. Usein minusta on kuitenkin näyttänyt siltä, että uudistus on ensin päätetty toteuttaa ilman perusteellista selvitystä sen odotettavissa olevista vaikutuksista, ja sitten järjestetään arviointitutkimus, jonka pitäisi mielellään osoittaa uudistuksen onnistuminen (vaikuttavuustutkijoiden kuulee myös käytettävän termiä policy based evidence making). Jos tutkimus havaitsee myönteisiä vaikutuksia, järjestetään tiedotustilaisuus medialle ja tuloksia muutenkin nostetaan esille. Jos tutkimus havaitsee, että uudistus ei saavuta tavoitteitaan, tiedotustilaisuuksia ei järjestetä. Epämieluisia arviointitu- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 105 loksia ei erityisesti pyrittäne piilottamaan, mutta tiedottamisessa huomio kiinnitetään mieluummin muihin asioihin. Ensimmäisiä 1990-luvun lopun ”aktivointipolitiikan” ilmentymiä oli uudistus, jossa alle 25-vuotiaat ammattikouluttamattomat nuoret menettivät oikeuden työmarkkinatukeen, elleivät hakeneet riittävän moneen kriteerit täyttävään opiskelupaikkaan tai paikan saatuaan aloittaneet opintoja tai keskeyttivät ne (tämä vaatimus sai yleisesti käytetyksi nimekseen ”pakkohaku”), paitsi jos osallistuivat aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteeseen. Uudistuksen jälkeen toteutettiin seurantatutkimus (Aho & Vehviläinen 1997), jonka yhtenä tuloksena oli, että kohderyhmän osallistuminen toimenpiteisiin lisääntyi. Tähän oltiin tyytyväisiä. Hakuvelvoitteen vaikutuksia pitemmällä aikavälillä esimerkiksi tutkintojen suorittamiseen tai opintojen keskeyttämiseen ei myöhemmin tutkittu. Kun kokemuksia velvoitteen epätarkoituksenmukaisista ”sivuvaikutuksista” kertyi ja erityisesti oppilaitokset kritisoivat niitä, lopulta 15 vuotta myöhemmin kypsyttiin siihen, että velvoitetta ilmeisesti on aihetta lieventää. Toteutettiin tutkimus (Aho ym. 2012), jonka tulokset puolsivat tätä, ja velvoitetta merkittävästi lievennettiin. Jää arvailun varaan, olisiko näin joka tapauksessa tapahtunut, vaikka tutkimustulokset eivät olisi sitä tukeneet. Joskus uudistuksesta on tehty päätös jo ennen kuin arviointitulokset on saatu valmiiksi. Itselleni on unohtumattomasti jäänyt mieleen, miten kollegoideni kanssa pyrimme kovasti saamaan valmiiksi raporttia ”yhteispalvelukokeilusta” eli toimintamallista, jossa kuntien, työhallinnon, kelan ja muidenkin toimijoiden resursseja pyrittiin yhdistämään ”vaikeasti työllistyvien” työnhakijoiden palveluiden parantamiseksi. Vähän ennen kokeilun arvioinnin tuloksia (Arnkil ym. 2004) odottamatta julkaistiin tieto siitä, että on päätetty vakinaisesti perustaa ”kokeiltuun” (!) yhteispalveluun perustuvia työvoiman palvelukeskuksia (jatkossa typ)! Muutamaa vuotta myöhemmin toteutettiin laaja ja monipuolinen palvelukeskusten arviointi (Arnkil ym. 2008), mutta ei siten, että keskeisestä tulosindikaattoria eli työllisyysvaikutusta olisi voitu selvittää (kuten ei aiemmassa pilotissammekaan), koska arviointien puitteissa ei ollut mahdollista muodostaa vertai- Simo Aho 106 luryhmää, jonka menestykseen työttömien palvelukeskusten asiakkaiden pärjäämistä työmarkkinoilla olisi verrattu. typ:t kuitenkin vakinaistettiin valtakunnallisesti osaksi palvelujärjestelmää vuoden 2015 alusta voimaan astuneessa työvoimapalvelulain uudistuksessa. Tätä kirjoittaessa oli taas tekeillä monipuolinen typ:ten arviointihanke (Pitkänen ym. 2019), mutta tälläkään kertaa ei toteuteta vertailuasetelmaan perustuvaa vaikuttavuusmittausta. typ-toimintamallista on kuitenkin saatu paljon tietoa. Se ei ole osoittautunut erityisen menestyksekkääksi asiakkaidensa avoimille työmarkkinoille työllistymisellä mitattuna, ja suuri osa asiakkuuksista päättyy epäselvin tuloksin. Asiakkaiden kokemukset ovat kuitenkin olleet yleisesti myönteisiä, ja monenlaista osaamista moniammatillisessa yhteistyössä on kehitetty (Arnkil ym. 2008; ks. myös Saikku 2018). On arvioitu, että typ:t ovat saavuttaneet paremmin sosiaalipoliittisia tavoitteita kuin työllisyyden edistämistavoitteita (Valtakari ym. 2008). Keskeinen ongelma on, että palvelukeskukset eivät koskaan ole kyenneet ottamaan vastaan kuin murto-osan potentiaalisesta asiakasryhmästään ja asiakkaaksi valikoitumisen kriteerit ovat jääneet epäselviksi. Sopimusperusteiseen yhteistoimintaan perustuvassa toimintamallissa johtaminen on ollut ongelmallista ja vastuut epäselviä (ks. Karjalainen 2013, 102–109). Vastuuta ”vaikeasti työllistyvistä” on palloteltu kuntien ja valtion kesken vuosikymmeniä (Niemi 2018; Saikku 2018). Pirkanmaan työllisyyskokeilussa 2017–2018 vastuu siirrettiin yksiselitteisesti kunnille lupaavin tuloksin (Arnkil ym. 2019), mutta kokeilu jäi lyhyeksi, ja kun Sipilän hallituksen suunnitelma työvoimapalvelujen maakunnallistamisesta jäi toteutumatta, tilanne on tätä kirjoitettaessa avoin. Työttömien ”kovan ytimen” työllistäminen on osoittautunut erittäin vaativaksi tehtäväksi kaikkialla toimintamallista riippumatta (Arnkil ym. 2008, 295–298). typ:t eivät uskoakseni ole olleet tuloksiltaan ainakaan huonompia kuin sen vaihtoehtona oleva ”normaalipalvelu” olisi ollut, mutta uskonasiaksi käsitykseni jää, kun kunnon näyttöä ei ole hankittu! Tällaisten monivaiheisten monien toimijoiden yhteistyönä toteutettujen Tutkimus ja työvoimapolitiikka 107 ja pitkäkestoisten palveluketjujen tai –polkujen vaikuttavuuden tutkimus on vaikeaa, joten ei ehkä ole suuri ihme, että sitä ei ole toistaiseksi tehty. Keskeisiä ongelmia ovat monimuotoisen toiminnan seurantajärjestelmän puutteet sekä se, että pätevän vaikuttavuusarvioinnin edellyttämät monivuotiset seuranta-ajat olisivat liian pitkiä tutkimusten tilaajien näkökulmasta (vrt. Karjalainen 2013, 107). Uusien toimintamallien hyvät arviot eivät sinällään riitä mallien vakiinnuttamiseen tai edes jatkamiseen, jos se ei sovi politiikan agendaan. Tuore esimerkki tästä on Pirkanmaan alueellinen työllisyyskokeilu, joka lakkautettiin huolimatta siitä, että sen tuloksia pidettiin poikkeuksellisen hyvinä ja siitä, että jopa eräät hallituspuolueiden kansanedustajat julkisesti vetosivat sen jatkamisen puolesta, kun hallitus oli päätynyt ajamaan toisenlaista uudistusta eli ”kasvupalvelujen” maakunnallistamista. Itseäni tässä kuviossa järkytti, että Suomessa on näköjään varaa turhauttaa ja kesken kaiken hajottaa tuloksellisuuden parantamiseen sitoutunut poikkeuksellisen menestyksekäs joukkue perusteilla, joita ei kykene ymmärtämään ainakaan työttömien palvelujen laadun ja vaikuttavuuden parantamista tarkoittaviksi. Yksi Pirkanmaan työllisyyskokeilun poikkeuksellisia piirteitä oli, että sen toteuttajat itse suunnitelmallisesti tuottivat kerrankin hyvin monipuolista ja kattavaa seurantatietoa, johon pohjautuva näyttö toiminnan muutoksista ja monenlaisista tuloksista, esimerkiksi aktivointiasteen merkittävästä noususta, on sinänsä kiistämätön (Arnkil ym. 2019, liite 4). Eri asia on, että niiden pohjalta ei kuitenkaan voi tehdä kiistämättömiä päätelmiä kehitetyn toimintamallin vaikuttavuudesta esimerkiksi asiakkaiden työllistymiseen, jollaisen osoittamiseen tarvittaisiin erillinen vertailuryhmään ja valikoitumisen kontrolliin perustuva tutkimus ja pitempi seuranta-aika. Sellaiseen tutkimukseen ei tälläkään kertaa ollut edellytyksiä, koska sellaista ei etukäteen oltu suunniteltu eikä siihen oltu varattu tarvittavia resursseja.8 Joskus tiettyä politiikkaa halutaan jatkaa siitä huolimatta, että tutkimus osittaa, ettei se selvästikään saa aikaan sitä, mihin sillä julkilausuttu- Simo Aho 114 Mihin katosi työvoimapoliittisen tutkimuksen ohjelma? Mielestäni keskeinen syy siihen, että työvoimapolitiikan suuntaamisen ja sen tuloksellisuuden parantamisen kannalta tarpeellisessa tiedossa jatkuvasti on suuria puutteita, on paitsi resurssien niukkuus myös tutkimuspolitiikan suunnitelmallisuuden ja pitkäjänteisyyden puute, jolloin politiikan tuloksellisuuden parantamisen kannalta hyödyllinen tietämys ei systemaattisesti kartu huolimatta siitä, että vuosittain julkaistaan tuhansia sivuja työvoimapolitiikkaa ja työvoimapalveluja koskevia eritasoisia selvityksiä ja arviointeja. Valitettavasti nykyinen tutkimustiedon hankintamalli (vn/teas) ei nähdäkseni ole tässä saanut aikaan merkittävää parannusta. ”Työvoimapoliittinen tutkimusohjelma 1981–1983” (Työvoimaministeriö 1981) on varhaisin tietämäni tämän politiikkalohkon tarpeita palvelemaan laadittu tutkimuspoliittinen suunnitelma. Sittemmin tällaisia kolmija myöhemmin viisivuotisia suunnitelmia (työministeriön perustamisen jälkeen nimi muuttui ”työelämän tutkimusohjelmaksi” ja sen jälkeen ”työpolitiikan tutkimusohjelmaksi”) julkaistiin säännöllisesti aina vuosille 2008–2011 laadittuun suunnitelmaan (Työministeriö 2007) asti, jonka jälkeen vastaavia ei enää ole julkaistu. Tätä kirjoittaessani minulla ei ollut mahdollisuutta lähemmin paneutua näihin suunnitelmiin, saati niiden relevanssin ja toteutumisen arviointiin, mutta viimeisin suunnitelma on tutkimustoiminnasta vastanneiden virkamiesten (ilman ainakaan esipuheessa yksilöityä poliittisen tason toimeksiantoa) kirjoittama suppea dokumentti, joka alkaa yhden sivun mittaisella ”yhteiskuntapoliittisten ja strategisten lähtökohtien” kirjauksella ja jonka keskeinen sisältö nähdäkseni on 11 tutkimusteeman lista, joista kolme on työvoimapoliittisia: ”työmarkkinoiden toimivuus ja sen parantaminen”, ”osaaminen, työvoiman täysipainoisempi käyttö ja tarjonnan lisääminen” sekä ”työvoimapolitiikan vaikuttavuus ja sen lisääminen”. Jokainen näistä teemoista on huomattavan laaja, monitahoinen ja monitasoinen ja ansaitsi itse asiassa oman hyvin resursoidun tutkimusohjelmansa kukin. Nähdäkseni millään näillä tutkimusalueilla ei tietämys ole niin paljon edistynyt, etteivätkö kaikki näistä tutkimustehtävistä olisi edelleen aivan yhtä ajankohtaisia kuin vuosikym- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 115 men sitten - tosin nopeasti muuttuvassa maailmassa työmarkkinoiden toimivuus, osaavan työvoiman saatavuus ja politiikkatoimien vaikuttavuus ovat epäilemättä sellaisessa liikkeessä, että niitä koskeva tutkimus ei tietenkään koskaan voi tulla ”valmiiksi”, vaan sitä on tehtävä jatkuvasti. Työministeriön ja kauppaja teollisuusministeriön fuusioiduttua vuonna 2008 laadittiin ensimmäinen ja ainakin toistaiseksi myös viimeinen julkaistu ”työja elinkeinoministeriön tutkimusstrategia” (2009), jossa tutkimusja selvitystoiminnan toiminta-ajatukseksi muotoillaan ”tukea tutkimuksen avulla ministeriön strategian ja politiikan uudistumista sekä operatiivista toteutusta” (s. 12), asetetaan kehitysvisio vuoteen 2013 asti ja muotoillaan hyvän tutkimuksen ja arvioinnin periaatteita. Näistä en sinänsä löydä moitteen sijaa. Mutta strategian merkitys on ilmeisesti jäänyt vähäiseksi, ja ainakin sen visio on kaiketi vanhentunut jo vuosia sitten. Kansliapäällikön ja tutkimusjohtajan allekirjoittamassa esipuheessa todetaan, että strategian ”käsittelyn aikana vahvistui kuva siitä, että tem:n useita politiikka-alueita palveleva tutkimuksellinen tiedonhankinta on liian pirstoutunutta, eikä nykyisellään riittävästi tue ministeriön keskeisiä strategisia tavoitteita”. Nähdäkseni tuo arvio on nyt vuosikymmen myöhemmin edelleen täysin pätevä. Mitään konkreettisia tutkimustehtäviä ei strategiassa katsottu tarkoituksenmukaiseksi suunnitella (s. 9). Tällaisen ratkaisun taustalla arvelen olleen sen, että uuden ministeriön ns. sitomattomien selvitysja tutkimusmäärärahojen kokonaismäärä puolitettiin aikaisempaan verrattuna ja niiden käyttö hajautettiin ministeriön yksiköihin samalla kuin määrä aikaisiin erillisohjelmiin perustuvat rahoitusmahdollisuudet ehtyivät ohjelmien päätyttyä. Ministeriön itse suoraan rahoittaman tutkimuksen resurssit ovat siitä lähtien olleet nähdäkseni niin niukat ja hajallaan12, että kovin vaikea niiden turvin olisi ollut viimeiseen kymmeneen vuoteen ainakaan mitään kunnianhimoista tutkimuspolitiikkaa toteuttaa. Politiikan kehittämisen ja uudistamisen kannalta tärkeän tiedon hankkimiseksi toiveet suunnattiin ilmeisesti edellä mainittuun jo vähän strategian kirjoitusta aikaisemmin perustettuun sektoritutkimuksen neuvottelukuntaan. Kuten Simo Aho 116 edellä jo todettiin, neuvottelukunta ei siis kuitenkaan kyennyt täyttämään odotuksia. Rahoituksen vähenemisen seuraukset näkyivät myös siinä, mitä Työpoliittisessa aikakauskirjassa julkaistiin (Räisänen 2017, 36 ja 40–41). Vuodesta 2014 alkaen ”Valtioneuvoston päätöksentekoa tukeva selvitysja tutkimussuunnitelma” on vuosittain julkaistu, kun sen toteuttamiseksi osoitettu rahoitus on julistettu haettavaksi. Tämä lyhenteellä v n/ teas tunnettu rahoitus on ollut vuosittain noin 11 miljoonaa euroa. Ohjelmassa on avoimella haulla pyydetty tarjouksia usean kymmenen tavallisesti 1–2 vuotisen hankeen toteuttamisesta tyypillisesti 200000– 300000 euron enimmäisbudjeteilla. Rahoitettavat hankkeet on valittu eri ministeriöistä koottujen ehdotusten pohjalta. Vuosittain nähdäkseni kahdesta neljään hanketta on ollut luettavista työvoimapoliittiseksi tutkimukseksi tai arvioinniksi. Lähtökohtaisesti pidän vn/teas rahoitusta ainakin työvoimapolitiikan alueella edistysaskeleena sitä edeltäneiden muutamien vuosien tilanteeseen verrattuna. Kuitenkaan sitä ei valitettavasti voi pitää läheskään riittävänä parannuksena. Tietoa tuotetaan yhä aivan liian vähän tarpeeseen nähden, mutta nähdäkseni jopa olennaisempaa on, että tietoa ei hankita pitkäjänteisen suunnitelman mukaisesti tiedon ja osaamisen tietoisesti tavoiteltuun kertymiseen tähtäävinä askelina – mitään tiedon puutteet tunnistavaa ja niiden korjaamiseen aikaa myöten jossakin harkitussa järjestyksessä niukkoja resursseja suuntaavaa ohjelmaa ei ole julkilausuttu. Suunnitelmaa ei tehdä edes vaalikaudeksi kerrallaan, vaikka neljä vuotta on nähdäkseni monesti sekin lyhyt aika tietämyksen olennaisten parannusten aikaansaamiseksi. Suunnitelma tehdään ilmeisesti vuosittain aina vuodesta nolla aloittaen (eli hallinnon kulloisiakin välittömästi päälle kaatuvia tarpeita järjestykseen asettamalla?) ja vain seuraavalle vuodelle. Tutkimuspolitiikan linja näyttää tutkijasta sellaiselta, että kukaan ei tiedä, mitä ensi vuonna niukoilla resursseilla tutkitaan, tai ainakaan sitä eivät valmistelevat virkamiehet voi kertoa ennen kuin se on poliittisella tasolla siunattu ja tarjouspyynnöt julkaistu. Tutkimus ja työvoimapolitiikka 117 … entä työvoimapolitiikan linja? Miksi tutkimustoiminta on ”pirstoutunutta”? Pelkään, että resurssiongelmien ohella tärkeänä syynä koordinaation puutteeseen on se, että työvoimapolitiikan ja palvelujen uudistamisen linja, jota tutkimuksen tulisi palvella, näyttää sekin olleen pitkään, ellei vallan tuuliajolla, niin kuitenkin painotuksiltaan kovin vaihtelevaa. Politiikan yleiset tavoitteet sekä keinovalikoima on tietysti kirjoitettu säädöksiin, jotka viimeksi on laajemmin tarkistettu vuoden 2013 työvoimapalvelulaissa, mutta ongelmana on toimeenpanon ja sen ohjauksen tuloksellisuus. Toimenpiteiden – nykyään ne kaikki ovat virallisesti palveluja – nimet on moneen kertaan muutettu, mutta monesti on näyttänyt siltä, että niiden sisältö on uudistunut vain pinnallisesti ja paikoin. Tietääkseni ei ole arvioitu mikä palveluissa ja niiden vaikuttavuudessa muuttui, kun varsin laajasti käytettyjen ”harjoittelujen” sijasta alettiin tarjota ”valmennuksia” ja sittemmin ”työja koulutuskokeiluja”13. Merkittäviäkin uudistuksia on toteutettu, kuten ”työmarkkinatuen aktivointi” 2006, kuntouttavan työtoiminnan volyymin merkittävä kasvu viimeisen vuosikymmenen aikana, omaehtoinen opiskelu työttömyysturvaetuudella ja Sipilän hallituksen kannustusja aktivointiuudistukset (lähemmin tuonnempana). Vielä asiakkaille tarjottuja toimenpiteitä voimaperäisemmin on uudistettu niiden toimeenpanoa ja palvelujärjestelmää, joka palveluja kohdistaa eli valitsee kenelle mitäkin tarjotaan. Vuoden 1998 ”kokonaisuudistusta” seurasi uudistuksen ”toinen aalto” (vrt. Työministeriö 2001)14, sitten typ:t ja palvelutarvearviot ja huomattavat palvelurakenneuudistukset sekä digitaalisten palvelujen kehittäminen. Samalla työttömyys kasvoi finanssikriisin seurauksena ja työvoimapalvelujen henkilöstöä vähennettiin neljänneksellä; edellisen hallituskauden työvoimapolitiikan arvio nosti keskeiseksi tavoitteiden saavuttamisen vaikeuttajaksi resurssien riittämättömyyden (Ala-Kauhaluoma ym. 2016, 10). Viimeksi on agendalle tullut hanke työvoimapalvelujen vastuun maakunnallistamisesta ja toteutuksen kansainvälisesti radikaalista yksityistämisestä (Arnkil & Spangar 2018). Simo Aho 118 Tämä kasvupalvelu-uudistus kuitenkin ainakin toistaiseksi raukesi soteja maakuntauudistuksen mukana. Kahden vuosikymmenen takainen ”kokonaisuudistus” kyllä käänsi suomalaisen työvoimapolitiikan uuteen uskoon, mutta tuolloin asetettuja kunnianhimoisia tavoitteita ei silloin saavutettu eikä valmista ole tullut myöhemminkään. Sittemmin politiikkaa kulloinkin parantamaan pyrkivistä toinen toisiaan seuraavista uudistuksista on tullut arkipäivää, jossa politiikan etulinjan toimeenpanijat ovat saaneet tottua siihen, että ennen kuin edellinen uudistus on saatu vakiinnutettua toimintakäytäntöihin, saati sen tuloksellisuus selville, seuraava uudistus on jo nostettu päiväjärjestyksessä sen edelle. Jatkuvan uudistamisen kohteena olleeseen politiikkaan ollaan käsitykseni mukaan koko ajan oltu ilmeisen tyytymättömiä, mutta sisua on riittänyt aina yrittää petrata. Kun työvoimapolitiikka ei ole saavuttanut siltä (usein nähdäkseni täysin epärealistisesti) odotettuja tuloksia, jokainen uusi hallitus on etsinyt uusia ideoita sen uudistamiseksi, pysähtymättä sen äärelle, miksei kaivattuja tuloksia sinnikkäästä yrittämisestä huolimatta ole saavutettu15. Tämän selvittämisen sijasta tutkimusresurssit suunnataan useimmiten viimeisimmän uudistuksen mahdollisimman pikaiseen arviointiin tai seuraavan uudistuksen valmistelussa kiireimmin tarvittavan tiedon hankintaan. Vuoden 1998 ”kokonaisuudistusta” valmistelleiden selvitysmiesten raportti (Skog & Räisänen 1997) on kaiketi Suomen työvoimahallinnon toistaiseksi viimeinen yritys harjoitetun työvoimapolitiikan kokonaisuuden systemaattiseksi itsearvioinniksi. Raportissa ehdotettiin myös politiikan kansanvälistä arviointia, jollaista ei toteutettu16. Edellä kuvatun vuonna 2000 raportoidun arviointiohjelman kaltaista kokonaisarviointia ei ole sittemmin toistettu. Valtiontalouden tarkastusvirasto, joka itse päättää mitä tarkastaa, on laatinut kokoavat arviot työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutuksista (2005) ja pitkäaikaistyöttömien työllistymisen edistämiseen ja syrjäytymisen ehkäisyyn tähtäävistä toimenpiteistä (2011). Nämä tuolloin käytettävissä olleen tiedon kattavaan tarkasteluun pyrkineet raportit eivät omien Tutkimus ja työvoimapolitiikka 119 havaintojeni mukaan saaneet sellaista huomiota, jonka ne olisivat ansainneet. Nekään eivät sinänsä ole mitään strategian arviointeja. 1990-luvun alun lamasta toipumisen vasta häämöttäessä julkaistiin strateginen asiakirja ”Murrosvaiheen valinnat” (Työministeriö 1993), joka ennakoi seuraavina vuosina käynnistettyä työvoimapolitiikan käännettä. Viimeisin tiedossani oleva politiikan strategiaksi nimetty ministeriön julkaisu on laadittu aikavälille 2003–2010 (Työministeriö 2003). Strategiatekstit eivät sinänsä tietenkään tee autuaaksi, jos ne jäävät toiminnan arjelle etäiseksi jargoniksi, mutta on kiinnostavaa, että Juha Sipilän hallituksen työvoimapolitiikan uudistuslinjat on näköjään pitkälle laadittu kuusi vuotta ennen hallituksen valtaantuloa Pariisissa. Osana monien jäsenmaidensa työvoimapolitiikasta laatimiensa vastaavien raporttien sarjaa17 oecd julkaisi vuonna 2009 raportin Suomen ”aktivointipolitiikasta”, joka sisälsi kuvauksen työvoimapolitiikan ja työllisyyspalvelujen toteutusorganisaatiosta, työnvälityksen ja aktivoinnin ”strategioista”, työttömyyteen liittyvästä sosiaaliturvasta, aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteistä sekä niiden arvioinnin kannalta relevantista tuolloin saatavissa olleesta tiedosta, ynnä politiikan kehittämissuosituksia. Suositusten linjana oli varsinkin työssäkäynnin kannustimien tehostaminen ja politiikan vaikuttavuuden parantaminen. Raportti ei ilmestyessään herättänyt erityisemmin ainakaan omaan huomiooni tullutta julkista keskustelua Suomessa, mutta Juha Sipilän hallitus ryhtyi myöhemmin nähdäkseni melko systemaattisesti toteuttamaan sen suositusten (Duell et al. 2009, 25–26) mukaisia uudistuksia (vaikka toki uskon politiikan valmistelijoiden muutakin lukeneen ja huomioon ottaneen kuin tämän raportin). Raportissa suositeltuihin Sipilän hallituksen toteuttamiin uudistuksiin kuuluvat ainakin vuonna 2017 voimaan tulleet ansiosidonnaisen työttömyysturvan enimmäiskeston lyhentäminen, vuorotteluvapaajärjestelmän ehtojen heikentäminen, sekä työnhakijoiden henkilökohtaisen ohjauksen tihentäminen. Suosituksissa mainittiin myös työttömien velvoittaminen aktiivisuuden osoittamiseen tähänastista aikaisemmin ja tämän vaatimuksen ulottami- Simo Aho 120 nen kaikkiin (eli myös ansioturvalla oleviin eikä vain pitkään työmarkkinatukea saaneisiin), jota vuodesta 2018 sovellettu ”aktiivimalli” toteuttaa, vaikkakin ennennäkemättömän laajaa kritiikkiä ja vastarintaa herättävällä tavalla (josta ei ole aihetta syyttää oecd:tä). Myös työnhakuaktiivisuden kontrollin vahvistamista suositeltiin, josta on jo muutaman vuoden ajan ollut vireillä toteutusmalliltaan kiistelty uudistusesitys, sekä ikääntyvien työttömien ansiopäivärahan lisäpäiväoikeuden (”eläkeputken”) poistamista tai vähintään sen lyhentämistä, joka myös on ollut toistuvasti esillä. Edelleen suositeltiin yhtäältä työvoimapalvelujen kansallisen johtamisen vahvistamista ja toisaalta erityisesti pitkäaikaistyöttömien ja työmarkkinatuen saajien palveluissa vastuun siirtämistä kunnille, jota edellä jo mainitussa Pirkanmaan työllisyyskokeilussa kokeiltiin. Sipilän hallitus kuitenkin oecd:n suosittelemasta linjasta tässä kohden (!) poiketen päätyi palvelujen maakunnallistamiseen, joka hanke kuitenkin sittemmin raukesi. Epäilemättä seuraava hallitus ryhtyy joka tapauksessa taas uudistamaan työvoimapalveluja tavalla tai toisella, ja vastuunjako eri toimijoiden välillä tulee olemaan asialistalla. Useat oecd:n suositukset liittyivät myös työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuuden parantamiseen muun muassa niiden pitkän aikavälin työmarkkinavaikutusten arviointiin eri kohderyhmissä perustuvan tiedon avulla. Viime vuosina onkin pitkästä aikaa rahoitettu muutamia toimenpiteiden vaikuttavuusarviointeja (Aho ym. 2018; Asplund ym. 2018; Alasalmi ym. 2019). Tulokset osoittavat, että vaikuttavimmat toimenpiteet ovat nykyisin pitkälle samat kuin vuosikymmen tai kaksi sitten, ja samoin kuin silloinkin, osa nykyisistä toimenpiteistä on keskimääräiseltä välittömältä työllisyysvaikuttavuudeltaan heikkoja. Kaikkien toimenpiteiden ja varsinkin niiden muodostamien ”polkujen” systemaattinen arviointi on erittäin vaativa tehtävä, jollaiseen ei toistaiseksi ole pystytty18. Keskimääräisen vaikuttavuuden mittaamisesta on vielä pitkä matka siihen, että toimenpiteiden vaikuttavuutta opittaisiin parantamaan, jossa keskeistä on osuva kohdistaminen, mikä on vaikea tehtävä (Aho 2008). Tutkimus ja työvoimapolitiikka 121 Johtopäätöksiä ja ehdotuksia Suomessa siirryttiin jo runsaat 20 vuotta sitten uudistamaan työvoimapolitiikkaa siltä pohjalta, että sen avulla avitettaisiin työmarkkinoiden toimivuutta sen sijaan, että valtion tehtäväksi aiemmin nähtiin paikata ja korvata markkinoiden epäonnistumista. Tässä on ilmeisesti myös edistytty (vaikkei sitä olekaan vakuuttavasti toistaiseksi tieteellisesti osoitettu), mutta kuitenkin on kärsitty jatkuvasti vaikeasta työttömyysongelmasta, eikä työllisyysastetta ole saatu nostettua samalle tasolle kuin useissa sellaisissa maissa, joita haluamme pitää mittapuuna – eikä sellaiselle tasolle, jota väes tön suuren enemmistön kannattaman hyvinvointivaltiomme kestävyys parhaan käytettävissä olevan tiedon perusteella välttämättä vaatisi. Nähdäkseni on erehdys ajatella, että merkittävänä syynä vaikeaan ja sitkeään työttömyysongelmaan olisi työvoimapolitiikan epäonnistuminen, vaikka työvoimapolitiikka ja -palvelut ovatkin se politiikan lohko, jonka keskeisenä tavoitteena ymmärretään olevan työttömyyden alentaminen. Työvoimapolitiikkaa olennaisesti merkittävämmin työllisyyteen varsinkin lyhyellä aikavälillä vaikuttavat talouden suhdanteet. Työllisyyteen pitkällä aikavälillä vaikuttavista seikoista aktiivinen työvoimapolitiikka ja työvoimapalvelut eivät nähdäkseni ole ainakaan tärkeämpiä kuin vaikkapa koulutuspolitiikka ja esimerkiksi sosiaaliturvapolitiikan laaja ja monimuotoinen ja monin verroin kalliimpi kokonaisuus. Aktiivisella työvoimapolitiikalla on kuitenkin roolinsa, johon osoitetaan vuosittain noin kahden miljardin euron19 voimavarat. Nykyisenkaltaisella työvoimapolitiikalla ei merkittävästi voi vaikuttaa työvoiman kokonaiskysyntään, mutta työvoiman tarjontaan sekä sen ja kysynnän ”kohtaantoon” sillä on aktiivisen työvoimapolitiikan historian alusta asti kovasti yritetty vaikuttaa. Nähdäkseni juuri tässä onkin työvoimapolitiikan paikka: edistää osaavan työvoiman saatavuutta, parantaa pitkäaikaistyöttömyydestä kärsivän työvoimareservin työllistyvyyttä ja auttaa työvoimaa tarvitsevia työnantajia ja ansiotyömahdollisuuksia etsiviä työttömiä löytämään toisensa. Kuten historia osoittaa, tällaisen politiikan tuloksellisuuden merkittävä parantaminen ei ole aivan helppoa, ei Suomessa eikä muissakaan maissa. Simo Aho 122 Yllä mainitusta Suomen työvoimapolitiikasta oecd:ssä tehdystä arviosta on kulunut jo vuosikymmen, ja sen suosituksien seuraamiseen näyttää olevan vaikeata koota tarvittavaa poliittista enemmistöä. Olisiko perusteltua jälleen toteuttaa laaja työvoimapoliittisten palvelujen ja toimenpiteiden arvio? En kiirehtisi sellaista. Jos arvioidaan, ehdotan että käännetään kysymys: mitkä palvelut eivät saavuta tavoitteitaan ja miksi eivät, tai mitkä tarkemmin katsoen ovat ne ongelmat, joita työvoimapolitiikalla ei näköjään ole osattu ratkaista ja miksi ei. Sitten voisi alkaa miettiä, millä politiikalla näiden ratkaisematta jäävien ongelmien kanssa parhaiten osataan jatkossa elää, ja kuinka paljon ja missä kohdissa siihen tarvitaan jotakin muuta kuin työvoimapolitiikkaa. Työvoimapolitiikan kokonaisarviointia tärkeämpänä pitäisin arviointipolitiikan arviointia. Sellainen arvio, ja sen osoittamien ainakin keskeisimpien politiikan vaikuttavuutta koskevan tiedon puutteiden korjaaminen olisi nähdäkseni itse politiikan laadukkaan arvioinnin erittäin tarpeellinen ennakkoedellytys. Tällaisen arvion tarvetta voi perustella vaikkapa sillä, että hallituksemme tilaamassa Suomen julkisen hallinnon arvioinnissaan oecd (2010, 43) muun muassa suositteli ”todennettuun tietoon – tutkimusja arviointitietoon – perustuvan päätöksenteon kehittämistä”, koska ”käytännöt eivät nykyisin muodosta yhtenäistä kokonaisuutta, jossa todennettuun tietoon perustuva päätöksenteko olisi järjestelmään kuuluva ja syvään juurtunut työtapa julkisessa hallinnossa”. Päätöksentekoa palvelevan tutkimuksen rahoituksen uudistuksen valmistelijoiden mukaan ”ongelmana on erityisesti se, että tutkimus-, ennakointi-, seurantaja arviointitietoa ei käytetä systemaattisesti hyväksi eikä sen käyttöä edellytetä. Arviointitoimintaa ja arviointien käyttöä ei ole organisoitu selkeästi. Kukaan ei myöskään ole kokonaisvastuussa arviointijärjestelmän kehittämisestä ja ylläpitämisestä” (vnk 2012, 47). Vaikka rahoitusmalli on sittemmin uudistettu, mainitut ongelmat ovat edelleen yhtä ajankohtaisia kuin aiemminkin. Vertailukohdaksi arviointipolitiikassa voisi asettaa Suomessa muutenkin usein esimerkiksi nostetun ”Tanskan mallin”. Tanskassa on kehi- Tutkimus ja työvoimapolitiikka 123 tetty evidenssiin perustuvaa päätöksentekoa työvoimapolitiikassa määrätietoisesti 2000-luvun alkupuolelta asti, ja toimenpiteiden ja erityisesti niiden uudistusten työllisyysvaikuttavuuden laajasta ja monipuolisesta tutkimuksesta on muodostunut vakituinen käytäntö, jota Andersenin ja Randrupin (2017) mukaan voidaan pitää ”vahvasti institutionalisoituna arviointijärjestelmänä”. Työllisyysministeriön alainen Työmarkkinahallitus ( Styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering star), jonka tehtävänä on ”edistää vaikuttavaa työllisyyspolitiikkaa”, vastaa tiedon hankinnasta. Tehtävänä on koota olemassa olevaa tanskalaista ja kansainvälistä tutkimustietoa ”siitä mikä vaikuttaa”, rahoittaa innovatiivista tutkimusta politiikan ja sen uudistusten vaikutuksista ja levittää tietoa vaikuttavuudesta20. Vuodesta 2005 alkaen on erityisesti pyritty satunnaistettuihin kokeiluihin perustuvaan tiedon hankintaan, ja tällaisia kokeiluja toteutetaan jatkuvasti. Työmarkkinahallitus muun muassa ylläpitää verkkosivustoa jobeffekter. dk, johon kootaan tietoa työvoimapolitiikan eri toimenpiteiden vaikuttavuudesta erilaisissa kohderyhmissä.21 Virkamiesten ja poliitikkojen haastatteluihin perustuvan tutkimuksen mukaan uudistusten toteuttamisen välttämätön edellytys nykyisin on, että niillä voidaan pätevään tieteelliseen näyttöön perustuen odottaa olevan työllisyyttä edistäviä vaikutuksia (Andersen 2019). Tanskan tiedonhankintamalli on siinä samanlainen kuin Suomen, että tutkimukset tilataan yliopistoilta ja tutkimuslaitoksilta. Toisenlainen vahvasti institutionalisoitu malli on maissa, joissa arvioinnista vastaavat pitkälle valtion tutkimuslaitokset, kuten Saksassa Institut für Arbeitsund Berusforschung (iab) ja Ruotsissa Institut för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (ifau). Tutkimuspolitiikan arvion tulisi ainakin täsmentää työvoimapolitiikan ja -palvelujen kehittämiseksi tähdelliset tietotarpeet, osoittaa nykytiedon ja sen hankinnan keskeiset puutteet ja ongelmakohdat sekä laatia suunnitelma, jonka pohjalta Simo Aho 130 Lähteet Aho, S. & Arnkil, R. 2008. Suomen työvoimapolitiikan ja työvoimapalvelujen kehityksen käänteet pohjoismaisessa kontekstissa. Teoksessa T. Heiskanen, A. Järvensivu, M. Leinonen & S. Aho (toim.) Kohti uutta työelämää? Tutkimuksen näköala työelämän kehitykseen. Tampere: Tampere University Press, 46–77. Aho, S. & Koponen, H. 2008. Työvoimapoliittisten toimenpiteiden kohdistaminen. Työttömänä olleiden pitkän aikavälin seurantaan perustuva tutkimus. Työja elonkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 24/2008. Helsinki. Aho, S. & Kunttu, S. 2001. Työvoimapoliittisten toimien vaikuttavuuden tutkiminen rekisteriaineistojen avulla. Menetelmäkehittelyä ja 1994–1997 toteu tettuja toimia koskevia tuloksia. Työpoliittinen tutkimus 233 Helsinki: Työministeriö. Aho, S. & Mäkiaho, A. 2017. Maahanmuuttajat ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuus. Työja elinkeinoministeriön julkaisusarja, Työelämä 26/2017. Helsinki. Aho, S. & Vehviläinen, J. 1997. Keppi ja porkkana. Tutkimus alle 20-vuotiaita aktivoivan työvoimapoliittisen uudistuksen vaikutuksista ja koulutuksen ulkopuolelle jäävistä nuorista. Helsinki: esr-julkaisut 3. Aho, S., Koponen, H. & Virjo, I. 2006. Työnhakusuunnitelmien toteutumisen seuranta. Työpoliittinen tutkimus nro 319. Helsinki: Työministeriö. Aho, S., Pitkänen, S. & Vanttaja, M. 2012. Nuorten työmarkkinatukioikeus ja koulutukseen hakeutuminen. Työmarkkinatuen saamisen edellytyksenä olevan kouluttautumisvelvoitteen arviointitutkimus. Työja elin keinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 3/2012. Helsinki. Aho, S., Holttinen, J., Vehviläinen, J. & Virjo, I. 2000. Vuoden 1998 työvoimapoliittisen uudistuksen arviointia. Työpoliittinen tutkimus 224. Helsinki: Työministeriö. Aho, S., Tuomala, J., Hämäläinen, K. & Mäkiaho, A. 2018. Työvoimapalvelujen kohdistuminen ja niihin osallistuvien työllistyminen. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 19/2018. Helsinki. Aho, S., Virjo, I., Tyni, P. & Koponen, H. 2005. Työttömät ja palvelutarve. Työttömille kohdistetun kyselyn ja työnhakusuunnitelmien analyysin tuloksia. Työpoliittinen tutkimus 271. Helsinki: Työministeriö. Tutkimus ja työvoimapolitiikka 131 Ala-Kauhaluoma, M. 2005. Keppiä ja porkkanaa. Voidaanko aktivoinnilla vaikuttaa työttömien työllistymiseen ja sosiaaliseen hyvinvointiin. Yhteiskuntapolitiikka 70 (1), 42–53. Ala-Kauhaluoma, M., Aho, S., Arnkil, R., Handelberg, J., Karjalainen, J., Mertala, S., Mäkiaho, A., Pitkänen, S., Rannikko, H., Spangar, T. & Tuusa, M. 2016. Työpolitiikan vaikuttavuus ja vaihtoehdot. Tutkimus työpoliittisten toimenpiteiden toimivuudesta, tuloksista ja tulevaisuudesta (tyva). Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 3/2016. Helsinki. Alasalmi, J., Alimov, N., Ansala, L., Busk, H., Huhtala, V-V., Kekäläinen A., Keskinen, P., Ruuskanen, O-P. & Vuori, L. 2019 Työttömyyden laajat kustannukset yhteiskunnalle. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 16/2019. Andersen, N. 2019. The constitutive effects of evaluation systems: lessons from the policymaking process of Danish active labour market policies. (Forthcoming.) Andersen, N.A. & Randrup, A.G. 2017. Evidensbaseret politikudvikling: Viden som oplysning eller indskrænkning af beskæftigesespolitikken? Tidsskrift for arbejdsliv 19 (2), 41–56. Annala, M., Hokkanen, L, Laasonen, V., Pyykkönen, J., Ranta, T., Sarkia, K. & Valtakari, M. 2019. Työvoimaja yrityspalvelujen alueellisten kokeilujen toimintaja arviointitutkimus. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 1/2019. Helsinki. Antikainen, R., Kangas, H-L., Alhola, K., Stenvall, J., Leponiemi, U., Pekkola, E., Rannisto, P-H. & Poskela, J. 2019. Kokeilukulttuuri Suomessa – nykytilanne ja kehittämistarpeet. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2/2019. Helsinki. Arnkil, R. & Spangar, T. 2018. Työvoimapalvelujen kokonaiskuvaa kansainvälisessä kehyksessä. Teoksessa J. Kajanoja (toim.) Työllisyyskysymys. Helsinki: Into, 233–258. Arnkil, R., Jokinen, E. & Spangar, T. 2019. Kohti laajaa työelämäja ihmislähtöistä työvoimapalvelujen ekosysteemiä – Pirkanmaan seudun työvoimaja yritys palvelujen alueellisen kokeilun tutkimus. Tampereen kaupunki: Tutkimukset 1/2019. Arnkil, T. E., Seikkula, J. & Arnkil, R. 2005. Hyvien käytäntöjen tutkittavuudesta, siirrettävyydestä ja jatkuvuudesta. Yhteiskuntapolitiikka 6, 639–649. Simo Aho 132 Arnkil, R., Spangar, T. & Nieminen, J. 2000. Suomen työvoimapoliittisen uudistuksen arviointi palveluprosessin ja paikallistoimistojen näkökulmasta. Työpoliittinen tutkimus 219. Helsinki: Työministeriö. Arnkil, R., Karjalainen, V., Saikku, P., Spangar, T. & Pitkänen, S. 2008. Kohti työelämälähtöisiä integroivia palveluja. Työvoimatoimistojen ja työvoiman palvelukeskusten arviointitutkimus. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 18/2008. Helsinki. Arnkil, R., Karjalainen, V., Aho, S., Lahti, T., Lyytinen, S-M. & Spangar, T. 2004. Yhteispalvelusta palvelukonseptin kehittämiseen. Yhteispalvelukokeilun arvioinnin loppuraportti. Työhallinnon julkaisu 339. Helsinki: Työministeriö. Asplund, R. 2019. Julkisten työvoimapalvelujen vaikuttavuudesta tarvitaan hyödyllisempää perustietoa. etla Muistio 75. Helsinki. Asplund, R., Kauhanen, A., Päällysaho, M. & Vanhala, P. 2018. Palkkatuen vaikuttavuus – palkkatukijärjestelmän ja sen uudistusten arviointi. Valtio neuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 75/2018. Helsinki. Auri, E., Harkko, J., Heikkinen, B., Hirvonen, T., Jolkkonen, A., Kahila, P., Kurvinen, A., Makkonen, T., Mayer, M., Nyman, J., Pitkänen, S., Ranta, T., Sillanpää, K. & Ålander, T. 2019. Vaikutusten jäljillä. Kestävää kasvua ja työtä rakennerahasto-ohjelman vaikuttavuuden arviointi. Helsinki: Työja elinkeinoministeriö. Busk, H. 2015. Kannustavatko työttömyysturvaetuuden sanktiot työllistymään? Työpoliittinen aikakauskirja 2, 5–11. Douglas, I., Kerminen, P., Meling, T. & Peura, J. 2011. Työttömyysturvan menettäminen työvoimapoliittisesti moitittavan menettelyn takia. temanalyyseja 31/2011. Helsinki. Duell, N., Grubb, D. & Singh, S. 2009. Activation policies in Finland. oecd social, employment and migration. Working Papers 98. Paris: oecd Directorate for Employment. Labour and Social Affairs. Gretschel, A., Paakkunainen, K., Souto, A-M. & Suurpää, L. (toim.) 2014. Nuorisotakuun arki ja politiikka. Nuorisotutkimusverkosto: Julkaisuja 150. Helsinki. Haila, K., Aarrevaara, T., Hjelt, M., Paavola, H., Palomäki, S., Pulkkinen, K., Raivio, T., Rannikko, H., Sepponen, S. & Valtakari, M. 2018. Valtion tutkimuslaitosten ja -rahoituksen kokonaisuudistuksen (tulauudistuksen) arviointi. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 74/2018. Helsinki. Tutkimus ja työvoimapolitiikka 133 Hall, C., Kotakorpi, K., Liljeberg, L. & Pirttilä, J. 2017. Screening through activation? Differential effects of a youth activation programme. vatt Discussion papers 101. Helsinki. he 209/2016. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi julkisesta työvoimaja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta, työttömyysturvalain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä työsopimuslain 13 luvun 6 §:n muuttamisesta ja 1 luvun 4 §:n väliaikaisesta muuttamisesta. www.finlex.fi/fi/esitykset/ he/2016/20160209.pdf (luettu 1.2.2019). Harrinvirta, M. 2010. Sektoritutkimuksen neuvottelukunnan ja jaostojen arviointi. Loppuraportti. Sekoritutkimuksen neuvottelukunta 7/2010. Helsinki. Hämäläinen, K. 2009. Kvantitatiivinen politiikka arviointi – esiselvityksen tausta muistio. vatt Muistiot 3. Helsinki. Hämäläinen, K. & Tuomala, J. 2006. Työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi. Työpoliittinen tutkimus 315. Helsinki: Työ ministeriö. Hämäläinen, K. & Uusitalo, R. 2005. Kannattaisi kokeilla. Kokeelliset mene telmät työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arvioinnissa. Työpoliit tinen tutkimus 285. Helsinki: Työministeriö. Hämäläinen, K. & Verho, J. 2017. Joko Suomessa koittaisi satunnaiskokeiden aika? vatt Policy Brief 1/2017. Helsinki. Hämäläinen, K., Tuomala, J. & Ylikännö, M. 2009. Työmarkkinatuen aktivoinnin vaikutukset. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 7. Helsinki. Hänninen, S. & Junnila, M. 2012. Johdanto. Teoksessa S. Hänninen & M. Junnila (toim.) Vaikuttavatko politiikkatoimet? Sosiaalija terveydenhuol to vaikuttavuusarvioinnin kohteena. Teema 15. Helsinki: Terveyden ja hyvin voinnin laitos, 7–12. Hänninen, S. & Junnila, M. 2012b. Poliittinen vaikuttaminen ja politiikkatoimien vaikuttavuusarviointi demokratiassa. Teoksessa S. Hänninen & M. Junnila (toim.) Vaikuttavatko politiikkatoimet? Sosiaalija terveydenhuolto vaikuttavuusarvioinnin kohteena. Teema 15. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 14–20. Simo Aho 134 Hänninen, S. & Karjalainen, V. 2012. Työttömien ja vaikeassa asemassa olevien terveyteen ja toimintakykyyn vaikuttaminen. Teoksessa S. Hänninen & M. Junnila (toim.) Vaikuttavatko politiikkatoimet? Sosiaalija terveydenhuolto vaikuttavuusarvioinnin kohteena. Teema 15. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 77–84. Ilmakunnas, S., Junka, T. & Uuusitalo, R. 2008. Politiikkatoimenpiteiden arviointi – mitä, miten, miksi. Teoksessa S. Ilmakunnas, T. Junka & R. Uusitalo (toim.) Vaikuttavaa tutkimuksta – miten arviointitutkimus palve lee päätöksenteon tarpeita. vatt-julkaisuja 47. Helsinki, 1–10. Impacts of the ees. 2002. National evaluation of the effects of the European employment strategy in Finland. Helsinki: Ministry of Labour. Jussila, H. 2012. Päätöksenteon tukena vai hyllyssä pölyttymässä? Sosiaalipoliittisen tutkimustiedon käyttö eduskuntatyössä. Sosiaalija terveysturvan tutki muksia 121. Helsinki: kela. Karjalainen, V. 2013. Työttömän palvelujärjestelmän aktivoituminen. Teoksessa V. Karjalainen & E. Keskitalo (toim) Kaikki työuralle! Työttömien aktiivi politiikkaa Suomessa. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 99–119. Koistinen, P. 1984. Teknologiset uudistukset ja työvoiman käyttö. Työ voimapoliittisia tutkimuksia 47. Helsinki: Työvoimaministeriö, suun nit te luosasto. Kokko, M-L., Nenonen, T., Martelin, T. & Koskinen, S. (toim.) 2013. Työllisyys, terveys ja hyvinvointi – Paltamon työllistämismallin vaikutusten arviointi tutkimus 2009–2013. Hankkeen loppuraportti. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 18/2013. Helsinki. Korkman, S. 2016. Päätöksentekoa tukevan tutkimuksen uudistus Suomessa. Teoksessa V. Vihriälä (toim.) Taloustutkimus päätöksenteon tukena. etla Sarja B273. Helsinki, 175–188. Lampinen, P. & Pitkänen, S. 2015. Näkökulmia esr-työllisyyshankkeiden hyvien käytäntöjen juurtumiseen ja tuloksellisuuden arviointiin. Työpoliittinen aikakauskirja 2, 60–67. Malmberg-Heimonen, I. & Vuori, J. 2000. Työnhaku-ryhmätoiminnan vaikutukset työmarkkina-asemaan ja koettuun terveyteen. Työpoliittinen tutki mus 221. Helsinki: Työministeriö. Mayer, M., Eskelinen, J., Laasonen, V., Nyman, J., Valtakari, M., Ranta, T. & Ylikoski, M. 2019. Työkokeilu te-toimiston palveluna. Asiakkaiden, työkokeilupaikkojen ja te-toimiston asiantuntijoiden kokemuksia työ kokeilusta. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019: 16. Helsinki. Tutkimus ja työvoimapolitiikka 135 Mäki-Kulmala, H. 2000. Työttömänä työyhteiskunnassa – työttömän oikeuksien ja velvollisuuksien eettistä ja yhteiskuntafilosofista tarkastelua. Työpoliittinen tutkimus 225. Helsinki: Työministeriö. Määttä, M. (toim.) 2017. Uutta auringon alla? Ohjaamot 2014–2017. ely-keskus erillisjulkaisut 9/2017 http://www.doria.fi/handle/10024/73908 (luettu 1.2.2019). Niemi, H. 2018. Kunta työllisyydenhoitajana. Työpakosta kokeiluihin. Acta Universitatis Tamperensis 2406. Tampere: Tampere University Press. Nokso-Koivisto, O. & Kaskinen, T. 2018. Yhteiskunnalliset kokeilut Suomessa – tutkimuksen, etiikan ja juridiikan näkökulmasta. Aalto yliopisto ja Demos Helsinki. Nätti, J. 1985. Katsaus työmarkkinoiden segmentaatioteorioihin. Työ voima poliittisia tutkimuksia 51. Helsinki: Työvoimaministeriö, suunnitteluosasto. oecd Public Governance Reviews 2010. Finland working together to sustain success. Assessment and recommendations. Paris: oecd. Oivo, T. & Kerätär, R. 2018. Selvityshenkilöiden raportti Osatyökykyisten reitit työllisyyteen – etuudet, palvelut, tukitoimet. Sosiaalija terveysministeriön raportteja ja muistioita 43. Helsinki. Pitkäaikaistyöttömien työllistämistukikokeilu 1986. Työvoimapoliittisia tutkimuk sia 61. Helsinki: Työvoimaministeriö, suunnitteluosasto. Pitkänen, S., Harkko, J. & Lehikoinen, T. 2019. typin monialaisesta yhteistyöstä saavutettu hyöty on paljon enemmän kuin osiensa summa. Työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun (typ) vaikuttavuustutkimuksen loppuraportti. Pitkänen, S., Aho, S., Koponen, H., Kylmäkoski, M., Nieminen, J. & Virjo, I. 2007. Ryhtiä ja ruutia nuorten työvoimapalveluihin. Nuorten yhteiskuntatakuun toteutumista ja tuloksia selvittävä tutkimus. Työpoliittinen tutkimus 333. Helsinki: Työministeriö. Rostila, I. 1980. Työttömyys elämäntilanteena. Työvoimapoliittisia tutkimuksia 25. Helsinki: Työvoimaministeriö, suunnitteluosasto. Räisänen, H. 2013. Onko yksikään työllisyyskokeilu onnistunut Suomessa? temanalyyseja 47. Helsinki. Räisänen, H. 2017. Mitä aiheita Työpoliittisessa aikakauskirjassa on 60 vuoden aikana käsitelty? Työpoliittinen aikakauskirja 60 (4), 21–42. Saari, J. 2011. Tulevaisuuden hyvinvointivaltio ja pienten askelten politiikka. Eriarvoisuuden vähentäminen politiikan tavoitteena. Teoksessa M. Niemelä & J. Saari (toim.) Politiikan polut ja hyvinvointivaltion muutos. Helsinki: kela, 298–329. Simo Aho 136 Saikku, P. 2018. Hallinnan rajoilla. Monialainen koordinaatio vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä. Helsingin yliopisto: Valtiotieteellisen tiedekunnan julkaisuja 74. Saikku, P. 2018. Valtion ja kuntien vastuunjako pitkäaikaistyöttömien aktivoinnissa – sisällönanalyysi hallitusohjelmista ja hallituksen esityksistä vuosina 1995–2015. Janus 26 (2) 2018, 104–122. Sarvimäki, M. & Hämäläinen, K. 2016. Integrating immigrants – the impact of restructuring almp. Journal of Labor Economics 34, 479–508. Savolainen, J., Virnes, E., Hilpinen, M. & Palola, E. 2015. Nuorisotakuu-työryhmän loppuraportti ja suositukset jatkotoimiksi. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 19/2015. Helsinki. Siurala, L. 1982. Nuorisotyöttömyyden vaikutuksia – myytit ja todellisuus. Työvoima poliittisia tutkimuksia 31. Helsinki: Työvoimaministeriö, suun nitte luosasto. Skog, H. & Räisänen, H. 1997. Toimivampiin työmarkkinoihin. Helsinki: Työministeriö. Stiles, W. 1993. Quality control in qualitative research. Clinical Psychology Review 13, 593–618. Styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering 2019. Årsrapport for 2018. http:// www.oes-cs.dk/aarsrapporter/ (luettu 1.2.2019). Toppila, J. 2002. Työministeriön tutkimustoiminnan kehittämissuunnitelma. Työhallinnon julkaisuja 311. Helsinki: Työministeriö. Tuomala, J. 2000a. Pitkäaikaistyöttömillä entistä heikommat mahdollisuudet työllistyä. Työpoliittinen aikakauskirja 43 (3), 69–76. Tuomala, J. 2000b. Työnhakukoulutuksen vaikutusten arviointi. Työpoliittinen tutkimus 222. Helsinki: Työministeriö. Työja elinkeinoministeriö 2009. Työja elinkeinoministeriön tutkimusstrategia. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 71. Helsinki. Työvoimaministeriö 1981. Työvoimapoliittinen tutkimusohjelma 1981–1983. Työvoimapoliittisia tutkimuksia 29. Helsinki: Työvoimaministeriö. Työministeriö 1993. Murrosvaiheen valinnat. Työhallinnon strategiset linjaukset 1990-luvun työpolitiikassa. Työhallinnon julkaisu 36. Helsinki: Työministeriö. Työministeriö 2001. Toinen aalto. Työvoimapolitiikan uudistuksen jatkaminen. Työhallinnon julkaisu 269. Helsinki: Työministeriö. Työministeriö 2003. Työpolitiikan strategia 2003–2007–2010. Työhallinnon julkaisu 334. Helsinki: Työministeriö. Tutkimus ja työvoimapolitiikka 137 Työministeriö 2005. Hyökyaalto-projektin loppuraportti. Työhallinnon julkaisu 352. Helsinki: Työministeriö. Työministeriö 2007. Työpolitiikan tutkimusohjelma vuosille 2008–2011. Työvoimapoliittinen tutkimus 337. Helsinki: Työministeriö. Uusitalo, R. 2018. Vaikuttavaa tutkimusta? Kolumni. Talous ja yhteiskunta 2, 15–16. Uusitalo, R. 2019 Hukattu mahdollisuus. Perustulokokeilusta olisi voinut olla paljon enemmänkin hyötyä. Suomen Kuvalehti 2/2019, 16–17. Valtakari, M. 2000. Työvoimapoliittisen uudistuksen rekrytointia edistävät vaikutukset. Työpoliittinen tutkimus 220. Helsinki: Työministeriö. Valtakari, M., Syrjä, H. & Kiuru, P. 2008. Julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisen vaikuttavuus. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 19/2008. Helsinki. Valtakari, M., Riipinen, T., Nyman, J., Eronen, A. & Karinen, R. 2016. Työllis tymis suunnitelmia koskeva selvitys. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja, tem raportteja 18. Helsinki. Valtakari, M., Arnkil, R., Eskelinen, J., Kesä, M., Mayer, M., Nyman, J. & Ålander, T. 2019. Työttömien määräaikaishaastattelujen arviointi. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 26/2019. Helsinki. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2005. Työvoimakoulutuksen työllisyysvaikutukset. Tarkastuskertomus 97. Helsinki. Valtiontalouden tarkastusvirasto 2011. Pitkäaikaistyöttömien työllistyminen ja syrjäytymisen ehkäisy. Tuloksellisuustarkastuskertomus 229. Helsinki. Vihriälä, V. 2008. Politiikka-analyysi (talous)politiikassa. Teoksessa S. Ilmakunnas, T. Junka & R. Uusitalo (toim.) Vaikuttavaa tutkimuksta – miten arviointitutkimus palvelee päätöksenteon tarpeita. vatt-julkaisuja 47. Helsinki, 11–38. Vihriälä, V. 2016. Näyttöön pohjautuva päätöksenteko – miksi tärkeää ja miksi vaikeaa? Teoksessa V. Vihriälä (toim.) Taloustutkimus päätöksenteon tukena. etla, Sarja B273. Helsinki, 19–64. Virjo, I., Aho S. & Koponen H. 2006. Passivoiko työttömyysturva? Tutkimus ansioturvan päättymisen vaikutuksista ja eräistä muista työttömyysturvan piirteistä. Työpoliittinen tutkimus 303. Helsinki: Työministeriö. vnk 2006. Sektoritutkimustyöryhmän mietintö. Valtioneuvoston kanslian julkai su sarja 21/2006. Helsinki. vnk 2011. Poliittisen päätöksenteon tietopohjan parantaminen – tavoitteet todeksi. Politiikkatoimien vaikuttavuusarvioinnin kehittämistyöryhmän raportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2011. Helsinki. Simo Aho 138 vnk 2012. Valtion tutkimuslaitokset ja tutkimusrahoitus: esitys kokonaisuudistukseksi. Valtioneuvoston kanslia julkaisusarja 3/2012. Helsinki. Vähä-Savo, V. 2016. Sektoritutkimuksen genealogia: Komissioista ja toimistoista valtiolliseen tutkimusjärjestelmään. Acta Universitatis Tamperensis 2138. Tampere: Tampere University Press. Vähätalo, K. 1982. Pitkäaikaistyöttömät. Haastattelututkimus pitkäaikaistyöttömistä vuodenvaihteessa 1979–80. Työvoimapoliittisia tutkimuksia 30. Helsinki: työvoimaministeriö, suunnitteluosasto. Vähätalo, K. 1991. Pitkäaikaistyöttömyyden mosaiikki ja työllisyyslaki. Työpoliittinen tutkimus 20. Helsinki: Työministeriö. Weijola, V. 1985. Kolmas sektori työn ja työllisyyden näkökulmasta. Työ voimapoliittisia tutkimuksia 52. Helsinki: Työvoimaministeriö, suunnit te luosasto.