Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä

34 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Johdanto: uuden hallinnontason perustaminen osallistumisen näkökulmasta Suomalaiselle yhteiskunnalle on kunnallishallinnon luomisesta, vuodesta 1865, saakka ollut ominaista kansanvaltaisen paikallishallinnon yksitasoisuus: paikallista itsehallintoa on toteutettu kuntien kautta. Kuntia suurempaa väestöpohjaa edellyttävissä tehtävissä (esimerkiksi erikoissairaanhoito, paloja pelastustoimi) kunnat ovat tehneet yhteistyötä muiden kuntien kanssa, joko vapaaehtoisesti tai valtion ohjaamana. Yhteistyömuotoina ovat olleet kuntayhtymä tai vastuukuntamalli, joiden hallintoon kunnat ovat valinneet edustajansa. Yksitasoisessa paikallishallintojärjestelmässään Suomi näyttäytyy julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen laajuuden näkökulmasta varsin poikkeuksellisena eurooppalaisittain tarkasteltuna. Suurimmassa osassa Euroopan maista julkisista tehtävistä huolehtii kuntien lisäksi yksi tai kaksi alueellisen itsehallinnon tasoa, ja näin on erityisesti silloin, kun paikallistasolla on laaja vastuu julkisista palveluista. Suomen lisäksi yksitasoisen vaaleilla valitun paikallishallinnon maihin luokitellaan Baltian maat, Bulgaria, Irlanti, Kypros, Luxemburg, Malta ja Portugali. (Sandberg 2016, 22, 24–25.) Valmisteilla olevan sosiaalija terveydenhuollon ja maakuntauudistuksen myötä Suomeen on syntymässä uusi kansanvaltainen hallinnontaso valtion ja kuntien välille. Maakuntauudistuksen toteutuessa Suomi siirtyy siis lähemmäksi yleisempää eurooppalaista monitasoista paikallista itsehallintoa. Uusi tilanne aiheuttaa muutoksia myös kansalaisten osallistumiseen. Olemme kiinnostuneita siitä, minkälaisia vaikutuksia uuden institutionaalisen hallintotason luomisella on Published in Bäcklund P., Häkli J. & Schulman H. (eds) Kansalaiset kaupunkia kehittämässä (pp. 34-56). Tampere: Tampere University Press. ISBN 978-952-03-0623-6. 2017. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-03-0623-6 35 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä kansalaisten osallistumiseen. Rajaamme osallistumisen tarkoittamaan institutionaalista osallistumista, jota tarkastelemme sekä maakuntatason että kuntatason kysymyksenä. Osallistumisen institutionaalisuudella viittaamme sekä niihin säänneltyihin prosesseihin, joiden myötä osallistuminen tapahtuu että siihen määriteltyyn ja tässä tapauksessa vankkaan asemaan, johon luottamushenkilöt äänestysprosessissa valitaan. (Pihlaja & Sandberg 2012, 21–22.) Tarkastelemme osallistumista uusissa hallintorakenteissa Kainuun hallintokokeiluun liittyvien kokemusten kautta. Kainuun maakunnassa toteutettiin vuosina 2005–2012 Kainuun hallintokokeilulakiin (343/2003) perustuva kokeilu, jossa kuntien vastuulla olleet sosiaalija terveydenhuollon tehtävät sekä toisen asteen koulutus (lukiot ja ammatillinen koulutus) siirrettiin kunnilta maakunta-kuntayhtymän vastuulle. Kuntayhtymä huolehti myös maakunnan liitolle kuuluvista ja valtion aluehallinnon aluekehitystehtävistä. Kokeilussa maakunnalle annettiin itsehallinnollinen asema, eli maakunnan alueelle luotiin kaksitasoinen paikallishallintojärjestelmä. Ylintä päätösvalta maakunnan vastuulle kuuluvissa tehtävissä käytti kainuulaisten suorilla vaaleilla valitsema maakuntavaltuusto. Vuonna 2017 valmisteilla oleva sosiaalija terveydenhuollon uudistus, jonka on tarkoitus perustua 18 maakuntaan, on logiikaltaan hyvin samankaltainen kuin Kainuun hallintokokeilu. Siinäkin sosiaalija terveydenhuolto on tarkoitus siirtää kunnilta monialaisille maakunnille. Päätösvaltaa maakunnissa tulee käyttämään maakuntatasolla suorilla vaaleilla valittava valtuusto. Suomalainen hallintojärjestelmä on siis muuttumassa varsin radikaalisti, kun yksitasoinen paikallishallinto korvautuu monitasohallinnolla kaksitasoiseen kansanvaltaiseen paikallishallintojärjestelmään siirtymisen myötä (vrt. myös Kanninen & Bäcklund tässä teoksessa). Tarkastelemme kansalaisten osallistumista tilanteessa, jota kehystää uudenlaisen alueellisen hallintotason luominen. Tehtävän rajaaminen koskettamaan institutionaalista osallistumista rajaa tarkastelumme ulkopuolelle useita tärkeitä ja merkityksellisiä vaikuttamisen ja osallistumisen tapoja, kuten suora kansalaisosallistuminen ja muut virallisen järjestelmän ulkopuolella toimivat asukkaiden verkostot ja ryhmittymät (ks. esim. Rättilä & Rinne; Mäenpää ym. tässä teoksessa). Tarkastelumme siis kohdistuu virallisiin hallintorakenteisiin 36 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) ja niiden puitteissa tapahtuvaan institutionaaliseen, voisi jopa sanoa, hallintolähtöiseen kansalaisosallistumiseen ja käsityksiin siitä. Hyödynnämme institutionaalisen osallistumisen tarkastelussa kehyksenä legitimiteetin käsitettä. Legitimiteettiä tarvitaan, jotta hallintorakenteella olisi mahdollisuuksia toimia. Sen lähteinä toimivat moninaiset elementit aina lainsäädännöstä muiden hallintotasojen hyväksyntään. Analysoimme tilastokeskuksen vaalitilastoja sekä Kainuun hallintokokeilun arviointitutkimuksen yhteydessä kerättyä kyselyja haastatteluaineistoa. Kansalaisten mielipiteitä maakunnallisesta päätöksenteosta ja osallistumisesta on selvitetty osana Kainuun hallintokokeilun arviointitutkimusta vuonna 2009 tehdyllä kyselyllä, johon vastasi 977 kainuulaista (vastausprosentti 47,9). Vertailuaineistona hyödynnetään vuonna 2008 tehtyä reilun 13000 vastaajan Arttu-kuntalaiskyselyä. Haastatteluaineisto koostuu vuonna 2009 tehdyistä maakunnan johtavien viranhaltijoiden haastatteluista, joita tehtiin 11. Olemme jakaneet osallistumisen empiirisen tarkastelun neljään osaan. Ensiksi luomme katsauksen siihen, minkälaisissa rakenteissa maakuntatason osallistuminen tapahtuu. Toiseksi analysoimme kainuulaisten äänestysaktiivisuutta maakuntaja kunnallisvaaleissa tarkoituksenamme hahmottaa kuntaja maakuntainstituutioiden edustukselliseen demokratiaan pohjautuvaa legitimiteettiä, eli sitä minkälaiselle lain ja edustuksellisen demokratian luomalle perustalle instituutioiden toiminta rakentuu. Kolmanneksi tarkastelemme kainuulaisten näkemyksiä maakunnallisesta päätöksenteosta ja omista osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksistaan. Neljänneksi avaamme maakunnan viranhaltijajohdon näkemyksiä kansalaisten osallistumisesta. Lopuksi esitämme tulkintamme siitä, miltä maakunnallisen itsehallinnon legitimiteetti näistä näkökulmista tarkasteltuna näyttää, ja minkälaisin keinoin kansalaisten osallisuutta monitasohallinnassa voidaan lisätä. Monitasohallinnon legitimiteetin lähteet Legitimiteetti hallinnon tutkimuksen peruskäsitteenä liittyy kiinteästi valtaan ja etenkin auktoriteettiin. Vasta legitiimi valta muuttuu auktoriteetiksi, oikeudeksi käyttää valtaa. (Schmitter 2001, 3.) Legitimiteetti on tiukasti kytköksissä päätöksentekoon. Legitimiteetti rakentuu, kun demokraattisen 37 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä järjestelmän eri osat hyväksyvät päätökset, joita tehdään ja myös seuraukset, jotka näihin päätöksiin liittyvät. (Eshuis & Edwards 2013.) Legitiimi hallinto on yksinkertaistettuna kansalaisten ja päätöksentekijöiden hyväksymää. Hallintorakenteet tarvitsevat legitimiteettiä aluetta ja sen kehittämistä koskevaan päätöksentekoon. Hallintorakenteiden legitimiteetti ja sen rakentuminen on olennaista etenkin tilanteessa, jossa luodaan uusia hallintotasoja tai muutetaan voimallisesti olemassa olevia rakenteita esimerkiksi fuusioiden, kuten kuntaliitosten kautta. Legitimiteetti liittyy suoraan siihen, millaisia tuloksia hallinnonuudistusten voidaan ajatella tuottavan. Vain legitiimiksi koetulla hallintorakenteella on mahdollisuus toimia, koska sille annetaan oikeus päätöksentekoon ja samalla sen päätöksiä sitoudutaan noudattamaan. (Schmitter 2001, 2; Beetham 1991.) Legitimiteetti edellyttää, että vallan ja vastuun määrittely on selvää ( Beetham 1991). Legitimiteetin eräänä lähteenä on lainmukaisuus. Tämän lisäksi legitimiteetin olennaisena lähteenä pidetään demokratiaa. Perusajatuksena on se, että kansalaisten näkemykset kanavoituvat legitiimeiksi päätöksiksi etenkin edustuksellisen demokratian kautta. (Connelly ym. 2006, 271; Thornhill 2011.) Tässä tarkastelutavassa nojaudutaan vahvasti legitimiteetin syötepuoleen. Hallintorakenteen legitimiteetti rakentuu siis osittain jo ennen kuin varsinaisia päätöksiä on tehty. Syötepuolen legitimiteetti liittyy lisäksi siihen, kenet valitaan hoitamaan yhteisiä asioita ja käyttämään päätöksentekovaltaa. Myös proseduureilla on merkitystä: sääntelynäkökulmasta olennaista on se, miten luottamushenkilöiden valinta tapahtuu. Lisäksi legitimiteetti liittyy syötepuolella siihen, millaisella asiantuntemuksella, millaisissa rakenteissa ja millaisin prosessein asioita hoidetaan. Kokonaan toisenlainen tapa tarkastella legitimiteetin lähteitä lähtee tuotoksista. Legitimiteetti rakentuu tässä ajattelussa siitä, miten hallintorakenne onnistuu tehtävässään. Mikäli rakenteen koetaan tekevän oikeita asioita suhteessa sille asetettuihin tavoitteisiin ja tuloksena syntyy ratkaisuja määriteltyihin ongelmiin, sen legitimiteetti lisääntyy. (Esim. Connelly 2011.) Mikään yksittäinen tekijä (sääntely, suorat vaalit, asiantuntemus, hyvät tulokset) ei kuitenkaan takaa legitimiteettiä, vaan siihen tarvitaan useampia elementtejä. 38 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Keskitymme artikkelissamme lähinnä syötteisiin, koska näkökulmamme kiinnittyy osallistumisen institutionaalisiin rakenteisiin ja niissä tapahtuvaan aktiivisuuteen. Lisäksi tiedämme, että etenkin uusien rakenteiden perustamisvaiheessa legitimiteetti nojaa ensisijaisesti edustukselliseen demokratiaan, hierarkkiseen ohjaukseen ja syötteisiin ja vasta toissijaisesti hallintorakenteen kautta saavutettuihin tuloksiin, tuotospuoleen (Härkönen ym. 2015). Vaikka korostamme legitimiteetin syötepuolta, ymmärrämme, että legitimiteetti ei ole hallintorakenteiden pysyvä ominaisuus, joka syntyy lainsäädännöstä, äänes tysproseduureista ja edustuksellisesta demokratiasta, vaan se muodostuu ja säilyy hallinnon arjessa rakenteiden ja hallintaprosessien ja niihin liittyvän viestinnän ja vuorovaikutuksen yhteispelin vaikutuksesta. Hallinnon käytännöissä legitimiteetti rakentuu ja uusiutuu jatkuvasti monenlaisten prosessien vaikutuksesta ja moninaisissa diskursiivisissa käytännöissä. (Connelly 2011; Häikiö 2007.) Kytkemme legitimiteetin omassa tarkastelussamme vahvasti demokratiaan. Legitimiteetin ja demokratian suhde ei ole yksinkertainen. Näkemykset legitimiteetin lähteistä nimittäin vaihtelevat sen mukaan, millaiseen demokratiakäsitykseen nojataan. Edustukselliseen demokratiaan nojaavan hallintorakenteen syötepuolen legitimiteetti syntyy siitä, että kansa pääsee valitsemaan edustajansa päätöksentekoelimiin, ja valinta on suoritettu tietyn äänestysproseduurin kautta. (Klijn & Edelenbos 2013, 632.) Legitimiteetti voidaan kytkeä esimerkiksi äänestysprosenttiin, jonka jäädessä alhaiseksi puhutaan legitimiteettikriisistä (ks. esim. Berndtson 2008). Kriiseissä on usein kuitenkin kyse moniulotteisemmasta ilmiöstä ja yleisen legitimiteettikriisija demokratiavajepuhunnan sijaan olisikin ehkä syytä pohtia, mikä elementti edustuksellisesta järjestelmästä ei kansalaisia miellytä (Manin 1997). Edustuksellisessa demokratiassa legitimiteetti syntyy kuitenkin pääosin siitä, että vastuulliset toimijat on mahdollista löytää, vaikuttaa heidän valintaansa ja tarvittaessa korvata toisilla, viimeistään seuraavissa vaaleissa, mikäli päätöksenteko ei miellytä. Edustuksellisen demokratian näkökulman korostamat elementit eivät kuitenkaan välttämättä riitä legitimiteetin muodostumiseen. Osallistuvan demokratiakäsityksen näkökulmasta edustuksellinen demokratia näyttäytyy 39 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä liian jäykkänä ja passiivisena aidon legitimiteetin saavuttamiseen. Tällöin legitimiteetin lähteenä nähdään aktiivinen ja eri tavoin tapahtuva osallistuminen. Laajan osallistumisen katsotaan antavan päättäjille moninaista tietoa kansalaisten näkemyksistä, mikä johtaa päätöksenteon laadun paranemiseen. Samalla kansalaisten ymmärrys yhteiskunnallisista asioista sekä päättäjien vastuu päätöksenteon seurauksista lisääntyvät. Aito legitimiteetti ei siis kiinnity vain demokraattisen ohjauksen kysymyksiin, vaan edellyttää laajaa, edustavaan toimijajoukkoon perustuvaa asioiden käsittelyä. (Ks. Mathur & Skelcher 2007, 232; Klijn & Edelenbos 2013, 635.) Vaikka kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia päätöksentekoon on pyritty lisäämään monin tavoin (esim. Tuurnas & Haveri; Rättilä & Rinne tässä teoksessa), poliittisesti tärkein osa yhteiskunnallisesta vallankäytöstä kuuluu kuitenkin edustuksellisen kansanvallan piiriin. Siksi vaalit ja äänestäminen on edelleen keskeisin kansalaisvaikuttamisen muoto. (Borg 2006, 52.) Tiedämme (Härkönen ym. 2015; Nyholm ym. 2016), että legitimiteetti rakentuu tai murtuu eri konteksteissa eri perustein eikä sen muotoutumista voi johtaa suoraan hallinnan mekanismista tai sitä toteuttavasta hallinnon tasosta. Hallinnan hyväksyntä onkin vahvasti sidoksissa hallinnan kontekstiin, maan hallintaperinteeseen ja -kulttuuriin sekä niiden puitteissa syntyneeseen ja niitä muokkaavaan oikeusjärjestykseen ja -järjestelmään. Vaikka legitimiteetti on vahvasti kytköksissä ympäristöönsä, sen saavuttamisen edellytyksiä voidaan tarkastella yleisellä tasolla: millä reunaehdoilla hyväksyntä voidaan saavuttaa ja millä reunaehdoilla se jää saavuttamatta tai hiipuu? Tällainen pohdinta on olennaista nimenomaan nyt, kun olemme tilanteessa, jossa valtion alapuolelle sijoittuvan uudenlaisen hallintotason soveltamisella pyritään vastaamaan koviin kansallisiin haasteisiin. Ilman legitimiteettiä millään hallintotasolla ei ole edellytyksiä tuottaa ratkaisuja sen kohtaamiin ongelmiin. Monitasohallinto kansalaisten osallistumisen raamina Hallinnonuudistusten myötä myös kansalaisten osallistumisja vaikuttamismahdollisuudet muuttuvat. Maakuntauudistuksessa konkreettiset kansalaisten osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksiin liittyvät muutokset näkyvät ensi vaiheessa edustukselliseen demokratiaan liittyvinä uudistuksina maa- 40 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) kuntavaalien ja niillä valittavan maakuntavaltuuston toiminnan kautta. Kansanvaltaisen maakuntahallinnon luominen tuo yhden uuden demokraattisen osallistumisen tason, jonka kautta kansalaisilla on paikallisesti mahdollisuus äänestää ja asettua ehdolle kunnallisvaalien lisäksi myös maakuntatasolla. Maakuntavaalien järjestäminen ja maakuntavaltuuston valitseminen tuovat aiemmin kuntien valitsemien edustajien päätösvallan piirissä olleet erikoissairaanhoidon, erityishuollon ja aluekehittämisen suorilla vaaleilla valittujen päätöksentekijöiden käsiteltäviksi. Uudistuksen myötä kansalaisille siis avautuu mahdollisuus kaksitasoisen paikallishallintojärjestelmän kautta vaikuttaa suoremmin myös näitä julkisia palveluja koskevaan päätöksentekoon. Kuntatasolla järjestelmä pysyy ennallaan, mutta osa kuntien vastuulla aiemmin olleista palvelutehtävistä on uudistuksen myötä alueellisen, kansanvaltaisen päätöksenteon piirissä. Maakuntahallinnon luominen korvaa siis aiemman alueellisen päätöksenteon yhdistämällä hajallaan olleet organisaatiot – maakunnan liiton, sairaanhoitopiirin ja erityishuoltopiirin sekä kuntien sosiaalija terveystoimen tehtävät – yhden, kansanvaltaisen hallinnon alaisuuteen. Kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet näihin erityistason palveluihin paranevat, kun he pääsevät suoraan valitsemaan päätöksentekijät kuntatason lisäksi myös maakuntatasolle. Perustason palveluista päättävät sosiaalija terveydenhuollon osalta kuntapäättäjien sijaan suoralla vaalilla valitut maakuntapäättäjät, mikä tarkoittaa, että päätöksenteko hoidetaan keskitetymmin. Kansalaisten näkökulmasta päätöksenteko siis yhtäältä etääntyy, mutta toisaalta demokraattisen päätöksenteon piiriin tulee sellaisia tehtäviä, jotka aiemmin ovat olleet välillisen demokratian piirissä. Vaikutusmahdollisuuksien voidaan samaan aikaan sanoa sekä laajenevan että etääntyvän. Maakuntahallinnon luominen muuttaa hyvin vähän kuntalaisten osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksia. Uusi edustuksellisen demokratian taso merkitsee käytännössä vähimmillään vain uusia vaaleja. Se, minkälaiset mahdollisuudet kansalaisilla on osallistua ja vaikuttaa maakunnan päätöksentekoon ja toimintaan vaalien välillä, on ratkaistava erikseen. Pohdittavaksi tulee, säädetäänkö näistä toimista lainsäädännössä samansuuntaisesti kuin kuntalaissa on säädetty kunnan asukkaiden osallistumisoikeudesta vai jääkö 41 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä kansalaisten maakuntatason osallistuminen määriteltäväksi paikallisesti kussakin maakunnassa erikseen. Äänestysaktiivisuus osallistumisen ja legitimiteetin mittarina Kansalaisten osallistumista ja demokraattisten instituutioiden legitimiteettiä tarkasteltaessa yhtenä keskeisenä perusmittarina edustuksellisen demokratian järjestelmissä voidaan pitää äänestysaktiivisuutta. Yleinen ja yhtäläinen äänioikeus takaa kansalaisille oikeuden äänestää haluamaansa ehdokasta, tai asettua itse ehdolle vaaleissa. Äänestysaktiivisuuteen vaikuttavat monet tekijät. Äänestysaktiivisuus vaihtelee esimerkiksi kuntakoon, sukupuolen ja iän mukaan. Pienissä kunnissa äänestysaktiivisuus on korkeampaa kuin suurissa (Koho & Airaksinen 2013), naiset äänestävät aktiivisemmin kuin miehet ja alle 30-vuotiaiden äänestysaktiivisuus on selvästi keskimääräistä äänestysaktiivisuutta matalampaa. Äänestysaktiivisuus on eriytynyt paitsi kuntien välillä, myös niiden sisällä. Matalan koulutusja tulotason alueilla äänestetään vähemmän kuin niillä alueilla, joilla väestö on parempituloista ja korkeammin koulutettua. (Piipponen & Pekola-Sjöblom 2013, 30–31; Wass & Wilhelmsson 2009, 23.) Äänestysaktiivisuutta tarkastelemalla voimme saada käsityksen siitä, millä tasolla edustukselliseen järjestelmään osallistuminen on, ja ketkä osallistuvat yhteisistä asioista päättämiseen. Tällaisen tiedon analysoinnilla pystymme ymmärtämään sitä, kenen ääntä julkisessa instituutiossa käytetään. Tämä näkökulma ei ole kaiken kattava, mutta etenkin uusien hallintotasojen luomisen vaiheessa institutionaalinen osallistuminen ja sen tarkastelu äänestysaktiivisuuden kautta mahdollistaa legitimiteetin tarkastelun etenkin syötteiden näkökulmasta. Tarkastelemme äänestysaktiivisuutta Kainuun hallintokokeilukunnissa kunnallisvaaleissa ja maakuntavaaleissa. Kunnallisvaaleja tarkastellaan hallintokokeilua ennen, sen aikana ja sen jälkeen vuosina 1996–2012. Yleishuomiona voi todeta, että äänestysaktiivisuus kunnallisvaaleissa on Kainuussa ollut koko tarkasteluajanjakson ajan matalampaa kuin Manner-Suomessa keskimäärin. Kunnallisvaaleissa äänestää Kainuussa vain hieman yli puolet äänioikeutetuista. 42 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Maakuntavaalien osalta tarkasteltavana ovat kahdet vaalit. Maakuntavaalit järjestettiin Kainuussa kunnallisvaalien yhteydessä. Ensimmäisessä maakuntavaalissa vuonna 2004 äänensä antoi 51,3 prosenttia äänioikeutetuista, kun kunnallisvaaleissa samaan aikaan äänestysprosentti oli 52,4 prosenttia. Maakuntavaalien äänestysaktiivisuus on siis hivenen matalampi kuin kunnallisvaaleissa, joskin ero on varsin pieni, 1,1 prosenttia, mikä tarkoittaa 760 ääntä. Toisissa maakuntavaaleissa äänestysaktiivisuus nousi hiukan ollen 52 prosenttia. Kunnallisvaaleissa annettiin 906 ääntä enemmän kuin maakuntavaaleissa, kun 53,4 prosenttia äänioikeutetuista äänesti ehdokastaan kuntapäättäjäksi. Kuviossa 1 kuvataan äänestysaktiivisuustrendiä vuodesta 1996 vuoteen 2012 Kainuun kunnallisvaaleissa ja maakuntavaaleissa. Kainuulaiset siis äänestivät maakuntavaaleissa kutakuinkin yhtä aktiivisesti – tai passiivisesti – kuin kunnallisvaaleissa. Tästä näkökulmasta katsottuna maakunta siis näyttäytyi kansalaisille suurin piirtein yhtä merkittävänä poliittisen päätöksenteon tasona ja edustuksellisen demokratian instituutiona kuin kuntakin. Syötepuolen legitimiteetin kannalta erot eivät tässä tarkasteKuvio 1. Äänestysaktiivisuuden kehitys kunnallisvaaleissa vuosina 1996–2012 ja Kainuun maakuntavaaleissa vuosina 2004–2008. 58,1 53,3 52,4 53,4 54,2 51,3 52 61,3 55,9 58,6 61,2 58,3 50 52 54 56 58 60 62 1996 2000 2004 2008 2012 Kunnallisvaalit/Kainuu Maakuntavaalit/Kainuu Kunnallisvaalit/Manner-Suomi 49 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä Hallinnon avoimuuden lisääminen ja avautuminen kansalaisten suuntaan haastavat maakuntatasolla perinteisen toimintatavan, jossa kuntayhtymämuotoiset organisaatiot ovat olleet kansalaisten vaikutuspiirissä vain välillisesti kuntien edustajien kautta tai asiakassuhteessa palveluja tuottaviin maakuntatason organisaatioihin. Kansalaisvaikuttamisen vahvistamisen ja maakunnan legitimaation parantamisen katsotaan edellyttävän jalkautumista kansalaisten pariin. Pitäs näkyä siellä missä ihmiset liikkuu. Se on minun mielestäni semmonen, joka on jääny liian vähälle huomiolle. (maakunnan viranhaltija) Äänestystilastojen, kuntalaiskyselyn ja maakuntajohdon haastattelujen perusteella piirtyvä kuva kansalaisten osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksista maakuntahallinnossa on ristiriitainen. Äänestystilasto piirtää ilmiöistä varsin neutraalin kuvan. Sen sijaan maakunnan asukkaiden ja maakuntajohdon väliset näkemyserot mallin toimivuudesta osallistumisen ja vaikuttamisen suhteen ovat varsin suuret. Maakunnan viranhaltijajohto on melko tyytyväinen osallistumisen ja vaikuttamisen tilaan ja kansalaisten mahdollisuuksiin osallistua maakunnan toimintaan ja päätöksentekoon. Kansalaisnäkökulmaa kartoittava kuntalaiskysely antaa kuitenkin aivan toisen suuntaisia viitteitä: tulokset kertovat voimakkaasta epäluottamuksesta maakuntahallintoa kohtaan. Kansalaisten kokemukset siitä, että kansalaisia ei kuunnella tai että päättäjiin ei voi luottaa, ovat perustavanlaatuisia ongelmia julkisen instituution ja koko demokraattisen järjestelmän legitimiteetin kannalta. Asukkaiden itsehallintoon perustuvan järjestelmän kulmakivi on kansalaisten taholta tuleva kokemus legitimiteetistä. Kokemusten erilaisuus viranhaltijajohdossa ja kansalaisten keskuudessa kertoo karua tarinaa kuilusta, joka vallitsee maakuntahallinnon ja kansalaisten välillä. Hallinnon legitimiteetin rakentuminen Tutkimuksemme paikallishallinnon monitasoisuudesta ja institutionaalisesta osallistumisesta avaa näkymän monitasoiseen osallistumiseen. Kiinnitämme 50 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) huomion siihen, miten uuden hallinnontason luominen vaikuttaa osallistumiseen ja hallinnon legitimiteettiin. Tutkimustamme ohjaavaan kysymykseen siitä, minkälaisia vaikutuksia uuden institutionaalisen hallintotason luomisella on kansalaisten osallistumiseen, voitaisiin vastata lyhyesti, ettei käytännöllisesti juuri minkäänlaisia. Vaikka tätä vastausta sinänsä voikin pitää oikeana, se antaa kuitenkin liian yksipuolisen kuvan tarkasteltavana olevasta ilmiöstä. Tutkimuksemme perusteella voidaan sanoa, että uuden hallinnontason luominen sinänsä ei automaattisesti tuota muuta kuin uusia rakenteita ja uuden institutionaalisen osallistumisen tason, jossa lakisääteisenä osallistumismuotona on äänestäminen. Yksinkertaisimmillaan ja vähäisimmillään uusi hallintotaso tarkoittaa institutionaalisen osallistumisen näkökulmasta uusia vaaleja. Vaalit kuitenkin muuttavat aluehallinnon toimintaa tuomalla kansalaiset ja politiikan edustuksellisen järjestelmän kautta lähemmäs maakuntahallintoa. Alueellisestakin hallinnosta tulee aikaisemman välillisen ohjauksen sijaan läpinäkyvämmin ja sitä kautta suoremmin demokraattisesti ohjattua ja kontrolloitua. Mikäli aluehallinto ei toteuta sille annettuja tehtäviä, voi äänestäjä vähimmillään vaihtaa äänestämisensä kohdetta ja pyrkiä tällä tavoin saamaan aikaan muutosta maakuntahallinnon toiminnassa. Osallistumisen näkökulmasta kyse onkin kuitenkin ennen muuta siitä, miten huokoinen uusi organisaatio on, minkälaisia tarttumapintoja se tarjoaa ensinnäkin poliittiselle ohjaukselle ja toisekseen kansalaisten osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Nämä tarttumapinnat voivat olla rakenteellisia ja institutionaalisia, esimerkiksi asiakasraateja, nuorisovaltuustoja tai erilaisia neuvostoja. Ne voivat myös olla lyhytaikaisia pop-up osallistumisen muotoja, kuten esimerkiksi palveluihin kiinnittyviä yhteissuunnittelutyöpajoja (ks. myös Tuurnas & Haveri; Mäenpää ym. tässä julkaisussa). Osallistumisen rakenteiden taustalla vaikuttavat ja niiden käyttöönottoa edellyttävät kuitenkin kansalaisosallistumista tukevat institutionaaliset käytännöt. Kysymys osallistumisesta ja sen arvon ja merkityksen tunnistamisesta monitasohallinnossa onkin mitä suurimmassa määrin asenteista ja arvostuksista nouseva kulttuurinen kysymys. Miten osallistumista toteutetaan: lainsäädännön määritteleminä menettelytapoina vai uudenlaisena, lisäarvoa tuottavana hallinnon käy- 51 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä täntönä? Kaikkein perimmäinen kysymys osallistumisen kannalta on se, mikä rooli kansalaisille hallinnossa annetaan. Institutionaalisen osallistumisen valossa uuden hallintotason luomisen myötä tarkasteltavana on kaksi paikallishallinnon tasoa: kunnat ja maakunnat. Uuden hallintotason luominen ei tämän tutkimuksen perusteella näytä rapauttavan aiemman hallinnon merkitystä, eikä laajoja sosiaalija terveydenhuollon tehtäviä hoitava maakunta näytä yhtään houkuttelevammalta äänestyksen kohteelta eikä houkuttelevammalta taholta luottamustehtävien vastaanoton näkökulmasta. Äänestysaktiivisuus kunnallisvaaleissa on säilynyt samalla tasolla kuin ennen maakuntahallintokokeiluakin, ja kyselymme perusteella kunnan olemassaolo koetaan edelleen tärkeäksi. Maakuntahallinto on kuitenkin kunnan kannalta ehkä pienempi muutos, koska se säilyttää kunnat osallistumisen tasona. Tämä näkyy esimerkiksi suhtautumisessa kaksitasoiseen hallintoon, jota pidetään suurkunnan luomista parempana vaihtoehtona. Kunnan legitimiteetti kansalaisten silmissä ei siis vaikuta olevan riippuvainen siitä, mitä yksittäisiä tehtäviä kunta hoitaa, vaan legitimiteetti rakentuu laajemmin sen varaan, mitä merkityksiä kunta kantaa ja käytännöllisestä näkökulmasta siinä, miten kunta kokonaisuudessaan pystyy muotoilemaan paikallisia elinolosuhteita ja tarjoamaan kansalaisille mahdollisuuden osallistua ja vaikuttaa paikallisen politiikan muotoiluun. Paikallishallinnon ja institutio naalisen osallistumisen monitasoistuminen eivät siis uhkaa kunnan olemassaoloa eikä osallistumista kuntapäätöksentekoon. Uuden hallintotason luomisen vaikutukset näkyvät kansalaisten osallistumismahdollisuuksien laajenemisena ja osallistumisen tasojen eriytymisenä. Lähellä, paikallisesti päätetään niistä asioista, jotka parhaiten voidaan hoitaa paikallistasolla kunnissa, ja aluetasolla päätetään sille sopivista asioista. Kuntien päätöksenteossa voidaan tämän tehtävien uudelleenjärjestelyn ja rakenteellisen uudistamisen seurauksena keskittyä vahvemmin paikalliseen päätöksentekoon, kun aluetasolla hoidetaan sinne sopivat tehtävät. On kuitenkin huomattava, että alueiden erilaisuudesta johtuen sopivan hallinnontason määrittely eri tehtäville eri alueilla ei ole yksinkertaista. 52 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Rakenneuudistukset itsessään tuottavat vain rakenteellisia muutoksia, mutta käynnistävät samalla myös institutionaalisia muutoksia. Rakenteiden muuttuessa muuttuvat jollain aikavälillä myös tavat toimia, käytännöt. Osallistumisen näkökulmasta rakenneuudistus sinällään tuottaa vain vähän uutta. Rakenneuudistuksista huolimatta ja niistä riippumatta hallinto voi tukea ja edistää kansalaisosallistumista ja -vaikuttamista monin keinoin eri hallinnontasoilla. Lopuksi: legitimiteetti rakentuu osallisuuden kautta jatkuvasti ja julkisesti Legitimiteetin näkökulma on uuden rakenteen olemassaololle ja toimivuudelle elintärkeää. Millä tavalla legitimiteettiä sitten voidaan rakentaa, tukea, ylläpitää ja uusintaa? Näemme, että osallistuminen hallinnon legitimiteettikysymyksenä voidaan kiteyttää kolmeen johtopäätökseen: legitimiteetin rakentumisen jatkuvuuteen, osallistumisen ja legitimiteetin monimutkaiseen kytkökseen sekä legitimiteetin rakentumisen julkisuuteen. Ensinnäkin on ymmärrettävä, että julkinen organisaatio ei ole valmiiksi legitiimi, vaan legitimiteetti rakentuu jatkuvasti organisaation olemassaolon aikana. Kainuun tapauksessa ensimmäisenä legitimiteetin mittarina toimi äänestysaktiivisuus, minkä perusteella maakunta näytti asettuvan vaaliosallistumisen valossa suurin piirtein samalle painoarvolle kuin kunta. Pelkästään äänestysaktiivisuutta tarkastelemalla ja vertaamalla sitä kunnallisvaaliosallistumiseen saadaan varsin yksipuolinen kuva legitimiteetistä. Kun rinnalle nostetaan kyselyaineiston kautta välittyvä kuva kansalaisten näkemyksistä koskien maakuntahallintoa ja -päätöksentekoa, huomataan että kansalaisten luottamus maakuntaan on hyvin heikko ja osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksia pidetään huonoina, minkä perusteella voidaan arvioida maakunnan legitimiteetin olevan vaarassa. Uuden organisaation toiminnan alkaessa legitimiteetti alkaa syötepuolen (vaalit, edustuksellisuus) lisäksi rakentua myös tuotospuolen kautta, kun huomio kiinnittyy siihen, minkälaisia asioita ja minkälaisin tuloksin organisaatio kykenee hoitamaan. Tämä kytkeytyy toiseen havaintoomme siitä, että osallistuminen on avainasemassa hallinnon legitimiteetin rakentumisessa. Vaalit yksistään osallistu- 53 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä mismuotona eivät riitä hallinnon legitimiteetin rakentumiseen, vaan legitimiteetti rakentuu monen tekijän kokonaisuutena. Kansalaisten osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksilla on aivan olennainen merkitys legitiimien hallintorakenteiden luomisessa ja niiden ylläpitämisessä. Mahdollisuus institutionaaliseen osallistumiseen on hallintojärjestelmän legitimiteetin kannalta välttämätön, joskaan ei vielä riittävä ehto. Hallinnon tulee olla avoin ja valmis uudenlaisten osallistumistapojen käyttöönottoon ja kansalaisten omaehtoiseen osallistumiseen. Vaaliosallistuminen on siis vain yksi legitimiteetin lähde niiden elementtien joukossa, joiden varaan paikallishallinnon legitimiteetti rakentuu. Legitimiteetti ja osallistuminen eivät liity toisiinsa ristiriidattomasti. Etenkin tämä korostuu, jos osallisuuteen otetaan mukaan kansalaistoiminta ja kansalaisosallisten vaatimukset osallistua vaikuttavasti asioiden suunnitteluun. Pahimmillaan edustuksellisen demokratian ja kansalaisosallistumisen välille syntyy kilpailuasetelma, jossa joudutaan punnitsemaan erilaisten osallisuuksien rooleja ja oikeutusta. Uuden paikallishallintotason legitimiteetti saa perustansa niistä syötepuolen rakenteellisista ratkaisuista, joissa luodaan pohja osallistumisen mahdollistamiselle. Tämä on kansanvaltaisen aluehallinnon legitimiteetin rakentumisen ensimmäinen ehto ja keskeistä erityisesti uuden hallinnontason luomisen alkuvaiheessa. Hallintorakenteen alkutaipaleella legitimiteetti rakentuu sen varaan, minkälaisia osallistumisen areenoja kansalaisille tarjotaan. Maakuntahallinnon luomisessa on huomattava siihen liittyvä totaalinen kulttuurinmuutos. Maakuntien liitot, sairaanhoitopiirit ja erityishuoltopiirit ovat perinteisesti Suomessa olleet suoran kansalaisosallistumisen ja demokraattisen kontrollin ulkopuolella, ja ne ovat instituutioina täysin toisenlaisen toimintakulttuurin varassa kuin kunnat. Itsehallintoelementti muuttaa välillisesti hallittujen aluetason toimijoiden luonnetta, kun kansalaiset tulevat lähemmäksi päätöksentekoa vaalien kautta. Maakunnallisen instituution on legitimiteetin vahvistamiseksi muutettava myös henkistä muotoaan, otettava suora poliittinen ohjaus ja kansalaiset osaksi instituutiota. Pelkkä palvelujen järjestäjän rooli ei tähän riitä. Kolmanneksi painotamme sitä, että legitimiteetti rakentuu julkisesti, mikä tarkoittaa, että siihen osallistuvat kansalaisten lisäksi myös media ja olemas- 54 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) sa olevat hallinnontasot. Tähän liittyy legitimiteetin yhdistyminen tietoon. Tieto ja valta kietoutuvat yhteen monin tavoin, ja etenkin hallintorakenteiden muutosten yhteydessä sillä, miten ja mihin asioihin argumentointi kohdistuu, on legitimiteetin kannalta suuri merkitys. Kamppailut asioiden oikeista tulkinnoista vaikuttavat oleellisesti poliittiseen ja hallinnolliseen vallankäyttöön ja siihen, miten legitiimiksi uusi hallintorakenne koetaan. Uusi hallinnontaso tarvitsee olemassa olevien hallintorakenteiden hyväksynnän ja tuen. Mikäli esimerkiksi paikallisessa mediassa tai kunnissa voimakkaasti vastustetaan uutta hallinnontasoa ja esitetään se huonossa valossa, sillä on uuden hallinnontason legitimiteettiä syövyttävä vaikutus. Hallinnontasojen välisillä suhteilla on siis merkittävä vaikutus legitimiteetin rakentumiseen. Uuden hallinnontason on oltava paitsi ihmisille merkityksellinen, myös muiden hallintotasojen hyväksyttävissä. Olemassa olevien hallintorakenteiden, erityisesti kuntien, antama hyväksyntä ja tuki aluehallinnolle ovat välttämättömiä, jotta uuden rakenteen on mahdollista toimia. Jos tarkastelemme tutkimuskysymystämme uudelleen edellä esittämämme valossa, voimme todeta, että uuden hallinnontason luomisella itse asiassa onkin merkittäviä vaikutuksia osallistumiseen ja erityisesti osallistumisen instituutioihin. Uusi taso sinällään vaikuttaa vain vähän osallistumiseen, mutta rakenteellinen uudistus edellyttää hallinnon legitimiteetin kannalta myös kulttuurista ja institutionaalista muutosta, jossa osallistumiselle luodaan tilaa ja paikkoja. Uudet ja vanhat osallistumisen tilat ja paikat muotoutuvat ajan saatossa uudenlaisiksi institutionaalisiksi käytännöiksi, jotka voivat muuttaa hallintoa huokoisemmaksi ja alttiimmaksi erilaisille impulsseille ja paikallisille ja alueellisille valinnoille, alttiimmaksi politiikalle. 55 Osallistuminen julkishallinnon legitimiteettikysymyksenä Kansalaiset kaupunkia kehittämässä Lähteet Beetham, David (1991). The Legitimation of Power. Basingstoke: Macmillan. Berndtson, Erkki (2008). Political Science in Finland. A discipline in troubled waters. Paper presented in the ipsa Conference on International Political Science: New Theoretical and Regional Perspectives. April 30–2 May 2008, Montreal, Canada. Borg, Sami (toim.) (2006). Suomen demokratiaindikaattorit. Oikeusministeriön julkaisu 1/2006. Connelly, Steve (2011). Constructing legitimacy in the new community governance. Urban Studies 48:5, 929–946. Connelly, Steve & Richardson, Tim & Miles, Tim (2006). Situated legitimacy: Deliberative arenas and the new rural governance. Journal of Rural Studies 22:3, 267–277. Eshuis, Jasper & Edwards, Arthur (2013). Branding the city: the democratic legitimacy of a new mode of governance. Urban Studies 50, 1066–1082. Häikiö, Liisa (2007). Expertise, representation and the common good: grounds for legitimacy in the urban governance network. Urban Studies 44:11, 2147–2162. Härkönen, Helena & Nyholm, Inga & Haveri, Arto & Airaksinen, Jenni (2015). Legitimaation lähteet metropolirakenteissa. Hallinnon tutkimus 34:1, 5–26. Jäntti, Anni & Airaksinen, Jenni & Haveri, Arto (2010). Siniset ajatukset – vapaasta pudotuksesta hallittuun sopeuttamiseen. Kainuun hallintokokeilun vaikutukset. Valtiovarainministeriön julkaisuja 20/2010. Helsinki: Valtiovarainministeriö. Kainuun maakunta -kuntayhtymä (2007). Kainuun kansalaisvaikuttamisen ohjelma 2006–2012. Kajaani: Kainuun maakunta -kuntayhtymä. http://www. kainuunliitto.fi/sites/default/files/a_6_kansalaisvaikuttamisen_ohjelma.pdf (viitattu 6.5.2016). Klijn, Erik-Hans & Edelenbos, Jurian (2013). The influence of democratic legitimacy on outcomes in governance networks. Administration and Society 45:6, 627–650. Koho, Jenni & Airaksinen, Jenni (2014). Kuntakoon kasvattaminen kuntademokratian heikentäjänä? Tutkimus asukasmäärän vaikutuksesta äänestysaktiivisuuteen vuoden 2012 kuntavaaleissa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 4/2014, 464–481. Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003). Leino, Helena (2006). Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun dynamiikka. Tutkimus Tampereen Vuoreksesta. Acta Universitatis Tamperensis 1134. Tampere: tup. Manin, Bernard (1997). The Principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University Press. Mathur, Navdeep & Skelcher, Chris (2007). Evaluating democratic performance: methodologies for assessing the relationship between network governance and citizens. Public Administration Review 67:2, 228–237. Nyholm, Inga & Airaksinen, Jenni & Härkönen, Helena & Haveri, Arto (2016). Helsingin metropolialueen hallinta ja legitimiteetin lähteet. Hallinnon tutkimus 1/2016, 41–59. 56 Anni Jäntti, Jenni Airaksinen ja Arto Haveri Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Piipponen, Sirkka-Liisa & Pekola-Sjöblom, Marianne (toim.) (2013). Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009–2012. Acta 252. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv (2012). Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012. Suomen Yliopistopaino Oy – Juvenes Print. Sandberg, Siv (2016). Länsi-Euroopan palapeli. Teoksessa Antti Mykkänen (toim.) Maakuntaitsehallinto. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 103. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö. Schmitter, Philippe C. (2001). What is there to legitimize in the European Union… and how might this be accomplished? In Symposium: Mountain or Molehill? A critical appraisal of the Commission. White Paper on Governance, Jean Monnet Working Paper No. 6/01, New York: ny University School of Law. Thornhill, Chris (2011). Political legitimacy: A theoretical approach between facts and norms. Constellations: An International Journal of Critical and Democratic Theory 18:2, 135–169. Tilastokeskus (2014). Vaalitilastot. http://www.stat.fi/til/vaa.html. Viitattu 6.5.2016. Wass, Hanna & Wilhelmsson, Niklas (2009). Äänestysaktiivisuus Suomessa – raportti vaaliosallistumisen tutkimisesta, äänestysaktiivisuuden trendeistä ja osallistumistutkimuksen kehitystarpeista. Teoksessa Tomi Kankainen, Heli Pessala, Martti Siisiäinen, Leo Stranius, Hanna Wass & Niklas Wilhelmsson (toim.) Suomalaiset osallistujina. Katsaus suomalaisen kansalaisvaikuttamisen tilaan ja tulevaisuuteen. Oikeusministeriön julkaisuja 2009: 5. Helsinki: Oikeusministeriö.