Universalismin ja markkinamallin välissä : varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttöönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle

This is a self-archived version of an original article. This version may differ from the original in pagination and typographic details. Author(s): Title: Year: Version: Copyright: Rights: Rights url: Please cite the original version: CC BY-NC-ND 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ Universalismin ja markkinamallin välissä : varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttöönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle © Yhteiskuntapolitiikka Published version Ruutiainen, Ville; Räsänen, Tapio Ruutiainen, V., & Räsänen, T. (2024). Universalismin ja markkinamallin välissä : varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttöönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle. Yhteiskuntapolitiikka, 89(5-6), 473-485. https://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2024112797220 2024 Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 LIITTEET Käy6ämämme differences-in-differences -asetelma tunnistaa palveluseteleiden käy6öönoton kausaalivaikutuksen, mikäli Detyt oletukset toteutuvat (ks. Goodman-Bacon 2021). Tärkeimmät oletukset tutkimuksemme kannalta ovat, e6ä (1) seli6ävässä muu6ujassa on oltava tarpeeksi variaaDota yli ajan ja kunDen välillä ja (2) koeryhmän ja kontrolliryhmän välillä on oltava yhdensuuntaiset potenDaaliset trendit (parallel trends -oletus) palvelusetelin käy6öönoton jälkeen (post-intervenDon). Koska näitä potenDaalisia trendejä ei voida kuitenkaan havaita, yhdensuuntaisten trendien oletuksen voimassaolo pyritään tässä tutkimuksessa pää6elemään tarkastelemalla kehityskulkuja tutkimuskunnissa ennen palvelusetelin käy6ööno6oa (pre-intervenDon). Käytännössä tämä tarkoi6aa sitä, e6ä selite6ävissä muu6ujissa (lasten osuus kunnallisissa varhaiskasvatuspalveluissa, yksityisen hoidon tuella tuetuissa palveluissa tai palvelusetelillä tuetuissa palveluissa sekä yksityisten toimipaikkojen lukumäärä) on oltava yhdensuuntaiset trendit ennen palvelustelin käy6ööno6oa. Lisäksi mahdolliset yhtäaikaiset intervenDot, kuten yksityisen hoidon tuen lakkau6aminen palvelustelin käy6öön o6aneissa kunnissa, voivat uhata tulosten kausaalitulkintaa (mulDple treatment bias). Ensin kuitenkin kuvailemme seli6ävien ja selite6ävien muu6ujien variaaDon lähde6ä. Liitekuviossa 1 on esite6y varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6ööno6ovuosi vuoden 2017 kuntajaon mukaan. KeskiSuomessa ja Pohjois-Savossa on paljon varhaisessa vaiheessa palvelusetelin käy6öön o6aneita kunDa, kun taas Satakunnassa sijaitsevissa kunnissa palveluseteli on ote6u käy6öön myöhemmin. Liitekuvio 2 esi6ää palvelusetelin lisäksi yksityisen hoidon tuen kuntalisää tarjoavat kunnat vuosina 2013 ja 2017. Kuvion perusteella suurempi osa kunnista säilyU kuntalisän palvelusetelin rinnalla kuin lakkauU kuntalisän palvelusetelin käy6öönoton jälkeen. Etelä-Suomessa, eritysesD Uudellamaalla, kunnat säilyUvät kuntalisän palvelusetelin käy6öönoton jälkeen. Goodman-Bacon (2021) mukaan paneelin pituus sekä intervenDon sijoi6uminen paneelin alkutai loppupuolelle voi vaiku6aa siihen millaisia tuloksia saamme esDmoitua differences-in-differences - asetelmalla. Läpinäkyvyyden vuoksi esitämme selite6ävien muu6ujien keskiarvot Liitekuvioissa 3, 4, 5 ja 6. Liitekuvioissa 3, 4, 5 ja 6 kunnat on jae6u neljään ryhmään sen mukaan missä vaiheessa ne ovat o6aneet käy6öön varhaiskasvatuksen palvelusetelin. Aikaiset kunnat oUvat palvelusetelin käy6öön ennen vuo6a 2012 (n= 22), keskivaiheella olevat kunnat vuosina 2012–2014 (n=24) ja myöhäiset kunnat vuonna 2015 tai sen jälkeen (n=39). Lisäksi esitämme, kuinka seli6ävät muu6ujat kehi6yivät kunnissa, joissa palveluseteliä ei ollut käytössä, ajanjaksolla 2011–2017 (N=224 kuntaa). Yhteenvetona koeryhmään kuuluvissa kunnissa selite6ävissä muu6ujissa on yhdensuuntainen trendi kuin kontrolliryhmään kuuluvissa kunnissa ennen palvelustelin käy6ööno6oa, mu6a käy6öönoton jälkeen koeja kontrolliryhmiin kuuluvat kunnat eroavat toisistaan. Liitekuvioiden 3, 4, 5 ja 6 perusteella näy6äisi siltä, e6ä koeryhmän ja kontrolliryhmän välillä on yhdensuuntaiset trendit ennen palvelusetelin käy6ööno6oa, jolloin ns. parallel trends -oletus toteutuu Kuviossa 7 ja 8 testaamme yhdensuuntaisten trendien oletuksen toteutumista formaalimmin event-studymenetelmän avulla. EsDmoimme seuraavan regression jokaiselle selite6ävälle muu6ujalle: 𝑌!" = # 𝛿#𝐷!# $% #&$' +#𝛽#𝐷!# ' #&( +𝛾!+𝜆"+𝜀!" kertoimet 𝛿# ja 𝛽# kertovat kuinka paljon seli6ävät muu6ujat eroavat 5 vuo6a ennen ja 5 vuo6a jälkeen palvelusetelin käy6öönoton. Kontrolliryhmä toimivat kunnat, joissa palveluseteliä ei ote6u käy6öön samana ajanjaksona. Kertoimet 𝛿# toimivat yhdensuuntaisten trendien tesDnä eli 𝛿#=0 mikäli parallel Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 trends -oletus toteutuu. Kertoimet 𝛽# puolestaan kuvaavat ajallista muutosta palvelusetelin käy6öönoton jälkeen, jossa palvelusteli oteUin käy6öön hetkellä 𝑗 = 0. Liitekuvion 7 ja 8 perusteella trendit kehi6yvät samalla tavalla koeryhmässä 1–5 vuo6a ennen palvelusetelin käy6ööno6oa verra6una kontrolliryhmään. Liitekuvion 7 perusteella varhaiskasvatuspalveluiden käy6ö kehi6yy samalla tavalla koeryhmän ja kontrolliryhmän välillä ennen palvelusetelin käy6ööno6oa. Käy6öönoton jälkeen 1–2-vuoDaiden kunnallisten palveluiden käytössä ei ole paljoa eroa, mu6a 3–5-vuoDaiden palveluiden käy6ö laskee 1–5 vuo6a palvelusetelin käy6öönoton jälkeen. VastaavasD palvelusetelin käy6ö lisääntyy ja yksityisen hoidon tuen käy6ö vähenee ja laskee alemmalle tasolle. Lopuksi, muut ajanjaksolla 2011–2017 tapahtuneet poliDikkamuutokset ovat voineet vaiku6aa menetelmämme luote6avuuteen. Tästä syystä tarkisDmme ensiksi vaiku6aako mahdollinen yksityisen hoidon tuen kuntalisien lakkautus tai säily6äminen palvelusetelin rinnalla kunnan tukimuotona esDmoimiimme tuloksiin. Lisäsimme yksityisen hoidon tuen kuntalisän kontrollimuu6ujaksi ja toisDmme taulukoiden 2, 3, 4 ja 5 analyysit liitetaulukoissa 2, 3, 4 ja 5. RobusDustarkastelujen perusteella yksityisen hoidon tuen kuntalisän lisääminen kontrollimuu6ujaksi ei vaiku6anut tuloksiin, vaan tulosten mi6akaava ja tulkinta pysyvät samoina. Lisäksi subjekDivisen päivähoito-oikeuden rajaus astui voimaan 1.8.2016, mikä voi myös heikentää kausaalipää6elyä. Ajanjaksolla 1.8.2016–1.8.2020 lapsen varhaiskasvatusoikeu6a oli mahdollista rajata 20 tunDin viikossa, jos lapsen huoltajat eivät työskennelleet tai opiskelleet kokoaikaisesD tai toimineet yri6äjinä. Osa kunnista pääU olla o6ama6a rajoitusta käy6öön. On kumminkin epätodennäköistä, e6ä päivähoito-oikeuden rajaus vaiku6aisi mi6aamiimme lopputulemiin. Yksityisen hoidon tuen ja palvelustelin käy6äjät ovat hyvässä sosioekonomisessa asemassa, kuten työlliset vanhemmat, eivätkä he todennäköisesD olisi rajoitustoimien kohteena (Räsänen ym. 2023). Yhteenvetona robusDustarkastelut tukevat tulosten kausaalipäätelmiä. Selite6ävien muu6ujien trendit ovat yhdensuuntaiset ennen palvelustelin käy6ööno6oa, mikä tukee parallel-trends-oletuksen voimassaoloa. RobusDustarkastelun perusteella mahdolliset yhtäaikaiset intervenDot vuosina 2011–2017 eivät vaikuta tuloksiin. Lisäksi palvelusetelin käy6öönoton ajoituksessa on tarpeeksi variaaDota ja puhtaaseen kontrolliryhmään kuuluu kunDa, jotka eivät o6aneet palveluseteliä käy6ää koko ajanjakson aikana. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 1. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttöönottovuosi 2011–2017 ja palveluseteliä tarjoavien kuntien maantieteellinen sijainti 2017. Lähde: Kainu ym. (2023), Räsänen ym. (2023), Kela, Kuntaliitto, oma tiedonkeruu. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 2. Yksityisen hoidon tuen kuntalisää, varhaiskasvatuspalveluiden palveluseteliä sekä molempia tukia tarjoavien kuntien maantieteellinen sijainti tutkimusaineistossa vuosina 2013 ja 2017. Lähde: Kainu ym. (2023), Räsänen ym. (2023), Kela, Kuntaliitto, oma tiedonkeruu. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 3. Kunnallisten varhaiskasvatuspalveluiden käyttö vuosina 2011–2017 palvelusetelin käyttöönottovuoden mukaan. Aikaiset kunnat o-vat palvelusetelin käy3öön vuonna 2011 tai aiemmin (N= 22), keskivaiheella olevat kunnat vuosina 2012–2014 (N=24) ja myöhäiset kunnat vuonna 2015 tai sen jälkeen (N=39). Kontrollikunnat (N=224) eivät o3aneet palveluseteliä käy3öön ajanjaksolla 2011–2017. Liitekuvio 4. Yksityisen hoidon tuen käyttö vuosina 2011–2017 palvelusetelin käyttöönottovuoden mukaan. Aikaiset kunnat o-vat palvelusetelin käy3öön vuonna 2011 tai aiemmin (N= 22), keskivaiheella olevat kunnat vuosina 2012–2014 (N=24) ja myöhäiset kunnat vuonna 2015 tai sen jälkeen (N=39). Kontrollikunnat (N=224) eivät o3aneet palveluseteliä käy3öön ajanjaksolla 2011–2017. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 5. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käyttö vuosina 2015–2017 palvelusetelin käyttöönottovuoden mukaan. Aikaiset kunnat o-vat palvelusetelin käy3öön vuonna 2011 tai aiemmin (N= 22), keskivaiheella olevat kunnat vuosina 2012–2014 (N=24) ja myöhäiset kunnat vuonna 2015 tai sen jälkeen (N=39). Kontrollikunnat (N=224) eivät o3aneet palveluseteliä käy3öön ajanjaksolla 2011–2017. Liitekuvio 6. Toimipaikkojen lukumäärä vuosina 2011–2017 palvelusetelin käyttöönottovuoden mukaan. Aikaiset kunnat o-vat palvelusetelin käy3öön vuonna 2011 tai aiemmin (N= 22), keskivaiheella olevat kunnat vuosina 2012–2014 (N=24) ja myöhäiset kunnat vuonna 2015 tai sen jälkeen (N=39). Kontrollikunnat (N=224) eivät o3aneet palveluseteliä käy3öön ajanjaksolla 2011–2017. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 7 Palvelusetelin vaikutus varhaiskasvatuspalveluiden käyttöön event-study-menetelmällä estimoituna Malleissa palvelusetelin käyttöön ottaneita kuntia verrataan kuntiin, jotka eivät ota käyttöön palveluseteliä ajanjaksolla. Kaikki mallit sisältävät kuntien kiinteät vaikutukset ja vuosien kiinteät vaikutukset (palvelusetelikuvioista vuosien kiinteät vaikutukset on poistettu havaintojen vähäisen määrän vuoksi). Piste kuvaa mallin kerrointa ja pystysuorat viivat kuvaavat 95 % luottamusvälejä. Ville Ruu(ainen & Tapio Räsänen Universalismin ja markkinamallin välissä. Varhaiskasvatuksen palvelusetelin käy6öönoton vaikutuksia varhaiskasvatusjärjestelmälle (YP 5-6/24, ArDkkelit) YHTEISKUNTAPOLITIIKKA 89 (2024):5–6 Liitekuvio 8. Palvelusetelin vaikutus yksityisten varhaiskasvatusalan toimipaikkojen lukumäärään eventstudy-menetelmällä estimoituna Mallissa palvelusetelin käyttöön ottaneita kuntia verrataan muihin kuntiin, jotka eivät ota käyttöön palveluseteliä ajanjaksolla. Malli sisältää kuntien kiinteät vaikutukset ja vuosi kiinteät vaikutukset. Piste kuvaa mallin kerrointa ja pystysuorat viivat kuvaavat 95 % luottamusvälejä. Liitetaulukko 1. Esimerkki kuntaliitosten käsittelystä aineistossa. Kunnan A ja B esimerkkikuntaliitos vuonna 2013. Tarjoaako kunta palvelusetelin? 2011 2012 2013–2017 Kunta A (3000 lasta) Kyllä = 1 Kyllä = 1 Kyllä = 1 Kunta B (1000 lasta) Ei = 0 Ei = 0 Kyllä = 1 Kunta C Ei = 0 Kyllä = 1 Kyllä = 1 Kunta D Ei = 0 Ei = 0 Ei = 0 Muuttujan arvo analyysissä: 2011 2012 2013–2017 Kunta A ja B liitos 𝐷!" =0,75 𝐷!" =0,75 𝐷!" =1 Kunta C 𝐷!" =0 𝐷!" =1 𝐷!" =1 Kunta D 𝐷!" =0 𝐷!" =0 𝐷!" =0 Esimerkissä Kunta B yhdistyy suurempaan kuntaan A vuonna 2013. Kunta A tarjoaa asukkailleen ennen liitosta palvelusetelin, mutta kunta B ei tarjoa palveluseteliä. Liitoksen jälkeen molempien kuntien asukkaat voivat käyttää palveluseteliä. Analyyseissä käytetään vuoden 2017 kuntajakoa. Kuntaliitokset huomioidaan siten, että muuttujalle 𝐷!" (kunta tarjoaa palvelusetelin = 1) lasketaan uusi arvo kunnan lasten lukumäärän suhteessa.