Tulorekisteri harmaan talouden torjunnassa − erityisesti de lege ferenda
Abstract
Kansallinen tulotietojärjestelmä otettiin käyttöön 1.1.2019, josta lähtien suorituksen maksajalla on ollut velvollisuus ilmoittaa rekisteriin maksamansa palkat ja muut ansiotulot. Tulotietojärjestelmää säätelee tulotietojärjestelmästä annettu laki (53/2018), jonka esitöissä HE 134/2017 vp tulotietojärjestelmän yhdeksi vaikutukseksi on arvioitu harmaan talouden torjuntaedellytysten parantuminen. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää kansallisen tulotietojärjestelmän hyödyntämismahdollisuudet harmaan talouden torjunnassa erityisesti de lege ferenda. Tutkimuksen metodeina käytän oikeusdogmatiikkaa eli lainoppia, jonka avulla tulkitsen ja systematisoin tulotietojärjestelmää koskevaa, voimassa olevaa lainsäädäntöä erityisesti harmaan talouden torjunnan näkökulmasta. Oikeuspoliittisen de lege ferenda -metodin tarkoituksena on tuottaa uutta lainsäädäntöä koskevia ratkaisuehdotuksia niiltä osin, kun tulotietojärjestelmää voitaisiin lainsäädäntömuutoksin hyödyntää harmaan talouden torjunnassa efektiivisemmin nykytilaan nähden. Tutkimuksen perusteella esimerkiksi osa tällä hetkellä vapaaehtoisesti annettavista täydentävistä tiedoista tulisi muuttaa säännönmukaisesti annettaviksi pakollisiksi tiedoiksi, jotta tietojen käyttäjät saavat sähköisesti tarpeellisia tietoja harmaan talouden torjuntatoimenpiteiden tueksi. Tulotietojärjestelmästä annetun lain 13 §:ä tulisi myös muuttaa niin, että tietoja voidaan tulorekisteristä jaella useammalle tiedon käyttäjälle esimerkiksi tulonsaajan antaman valtuuden avulla, kuin mitä lainsäädäntö tällä hetkellä mahdollistaa. Lisäksi tulotietojärjestelmästä annetun lakia tulisi muuttaa niin, että salassapitosäännös ei koske tilaajavastuulain selvitysvelvollisuuden toteuttamiseksi tarvittavia tietoja, jolloin ne voidaan jaella rekisteristä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaisena julkisena tietona. Muutoksien johdosta tulorekisteristä pystyttäisiin tuottamaan tilaajavastuulain 5 ja 5 a §:n mukainen raportti tilaajan selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi. Lisäksi raportin muodostaminen edellyttää ennakkoperintärekisterin, kaupparekisterin, työnantajarekisterin, arvonlisäverovelvollisten rekisterin, verovelkarekisterin ja kaupparekisterin tietojen jakelua myös tulorekisterin kautta. Ilmoitettuihin tietoihin tehdyt muutokset ja korjaukset tulisi myös välittää tiedon käyttäjille väärinkäytösten ehkäisemiseksi. Myös tulonsaajalle itselleen tulisi mahdollistaa tietojen oikeellisuuden kiistäminen sähköisesti sen sijaan, että tulonsaajalla on velvollisuus korjata tiedot yksittäin jokaiselle tietoja hyödyntävälle taholle.
Full text
Tulorekisteri harmaan talouden torjunnassa − erityisesti de lege ferenda Pro gradu Essi Yli-Hukka Lapin yliopisto Finanssioikeus 2020
Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta Työn nimi: Tulorekisteri harmaan talouden torjunnassa − erityisesti de lege ferenda Tekijä: Essi Yli-Hukka Opetuskokonaisuus ja oppiaine: Oikeustiede, finanssioikeus Työn laji: Maisteritutkielma Sivumäärä: XVII + 72 Vuosi: 2020 Tiivistelmä: Kansallinen tulotietojärjestelmä otettiin käyttöön 1.1.2019, josta lähtien suorituksen maksajalla on ollut velvollisuus ilmoittaa rekisteriin maksamansa palkat ja muut ansiotulot. Tulotietojärjestelmää säätelee tulotietojärjestelmästä annettu laki (53/2018), jonka esitöissä HE 134/2017 vp tulotietojärjestelmän yhdeksi vaikutukseksi on arvioitu harmaan talouden torjuntaedellytysten parantuminen. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää kansallisen tulotietojärjestelmän hyödyntämismahdollisuudet harmaan talouden torjunnassa erityisesti de lege ferenda. Tutkimuksen metodeina käytän oikeusdogmatiikkaa eli lainoppia, jonka avulla tulkitsen ja systematisoin tulotietojärjestelmää koskevaa, voimassa olevaa lainsäädäntöä erityisesti harmaan talouden torjunnan näkökulmasta. Oikeuspoliittisen de lege ferenda -metodin tarkoituksena on tuottaa uutta lainsäädäntöä koskevia ratkaisuehdotuksia niiltä osin, kun tulotietojärjestelmää voitaisiin lainsäädäntömuutoksin hyödyntää harmaan talouden torjunnassa efektiivisemmin nykytilaan nähden. Tutkimuksen perusteella esimerkiksi osa tällä hetkellä vapaaehtoisesti annettavista täydentävistä tiedoista tulisi muuttaa säännönmukaisesti annettaviksi pakollisiksi tiedoiksi, jotta tietojen käyttäjät saavat sähköisesti tarpeellisia tietoja harmaan talouden torjuntatoimenpiteiden tueksi. Tulotietojärjestelmästä annetun lain 13 §:ä tulisi myös muuttaa niin, että tietoja voidaan tulorekisteristä jaella useammalle tiedon käyttäjälle esimerkiksi tulonsaajan antaman valtuuden avulla, kuin mitä lainsäädäntö tällä hetkellä mahdollistaa. Lisäksi tulotietojärjestelmästä annetun lakia tulisi muuttaa niin, että salassapitosäännös ei koske tilaajavastuulain selvitysvelvollisuuden toteuttamiseksi tarvittavia tietoja, jolloin ne voidaan jaella rekisteristä viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaisena julkisena tietona. Muutoksien johdosta tulorekisteristä pystyttäisiin tuottamaan tilaajavastuulain 5 ja 5 a §:n mukainen raportti tilaajan selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi. Lisäksi raportin muodostaminen edellyttää ennakkoperintärekisterin, kaupparekisterin, työnantajarekisterin, arvonlisäverovelvollisten rekisterin, verovelkarekisterin ja kaupparekisterin tietojen jakelua myös tulorekisterin kautta. Ilmoitettuihin tietoihin tehdyt muutokset ja korjaukset tulisi myös välittää tiedon käyttäjille väärinkäytösten ehkäisemiseksi. Myös tulonsaajalle itselleen tulisi mahdollistaa tietojen oikeellisuuden kiistäminen sähköisesti sen sijaan, että tulonsaajalla on velvollisuus korjata tiedot yksittäin jokaiselle tietoja hyödyntävälle taholle. Asiasanat: tulorekisteri, harmaa talous, tilaajavastuu, de lege ferenda
Sisällys LÄHTEET ........................................................................................................................................................ I LYHENTEET ........................................................................................................................................... XVII 1 JOHDANTO ................................................................................................................................................ 1 1.1 Tutkimuskohde ja tutkimuksen tavoitteet .................................................................... 1 1.2 Tutkimusmetodit, aineisto ja aiheen rajaus .................................................................. 7 2 TULOTIETOJÄRJESTELMÄ.................................................................................................................. 9 2.1 Laki tulotietojärjestelmästä (53/2018) ...................................................................... 12 2.2 Tulorekisterin tavoitteet ................................................................................................... 16 2.3 Tulorekisterin tietosisältö ................................................................................................ 18 2.4 Tietojen toimittaminen tulorekisteriin ........................................................................ 22 2.5 Seuraamusmaksut ................................................................................................................ 25 2.5.1 Tulotietojärjestelmästä annettu laki ja myöhästymismaksu ............... 26 2.5.2 Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annettu laki ja veronkorotus ...................................................................................................................... 27 2.5.3 Verotusmenettelystä annettu laki ja laiminlyöntimaksu ....................... 28 2.6 Tietojen jakelu tulorekisteristä....................................................................................... 29 3 TULOREKISTERI HARMAAN TALOUDEN TORJUNNASSA DE LEGE LATA ................... 31 3.1 Harmaan talouden torjunta .............................................................................................. 34 3.1.1 Työnantajavelvoitteiden laiminlyönti (ns. pimeä työvoima) ............... 40 4 TULOREKISTERI HARMAAN TALOUDEN TORJUNNASSA DE LEGE FERENDA .......... 45 4.1 Palvelussuhdetietojen pakollisuus ................................................................................ 46 4.2 Poliisin tiedonsaantioikeus .............................................................................................. 48 4.3 Kolmansien osapuolien tiedonsaantioikeus .............................................................. 50 4.5 Tietojen korjaaminen ja muutosten arkistointi ........................................................ 52 4.6 Osajulkisuus tilaajavastuulain selvitysvelvollisuuden edistämiseksi.............. 55 5 LOPUKSI .................................................................................................................................................. 67
I LÄHTEET Virallislähteet Hallituksen esitykset HE 1/1998 vp Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (Uusi nimike: Suomen perustuslaki, PeVM 10/1998 vp). HE 30/1998 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi. Helsinki 1998. HE 74/1998 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle sakkoa, muuntorangaistusta ja rikesakkoa koskevien säännösten uudistamisesta. Helsinki 1998. HE 109/2005 vp Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi osakeyhtiölainsäädännöksi. Helsinki 2005. HE 114/2006 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä. Helsinki 2006. HE 36/2009 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 163/2010 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi Harmaan talouden selvitysyksiköstä sekä Verohallinnosta annetun lain 4 §:n muuttamisesta. HE 18/2012 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä sekä julkisista hankinnoista annetun lain 49 §:n muuttamisesta. Helsinki 2012.
II HE 204/2013 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain sekä tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 5 §:n muuttamisesta. Helsinki 2013. HE 97/2017 vp Hallituksen esitys eduskunnalle veronkannon, verotuksen toimittamisen ja eräiden seuraamusmaksujen uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi. Helsinki 2017. HE 134/2017 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tulotietojärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Helsinki 2017. HE 29/2019 vp Valtiovarainministeriön talousarvioesitys vuodelle 2020. Helsinki 2020. HE 62/2019 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eräiden tulotietojärjestelmää koskevien lakien voi-maantulosäännösten muuttamisesta sekä verotusmenettelystä annetun lain ja oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta. Helsinki 2019. Verohallinnon päätökset ja ohjeet VH/2784/00.01.00/2018 Verohallinto: Seuraamusmaksut oma-aloitteisessa verotuksessa VH/2098/00.01.00/2018 Verohallinto: Ennakkoperintärekisteröinnin vaikutukset yritystoimintaan. VH/1007/00.01.00/2019 Verohallinto: Ulkomailla työskentelyn verotus. VH/2853/00.01.00/2019 Verohallinnon päätös: Tulorekisteri-ilmoittamisen laiminlyöntimaksu. VH/5018/00.01.00/2019 Verohallinto: Ennakonpidätyksen toimittaminen.
III VH/5828/00.01.00/2019 Tulotietojärjestelmästä annetun lain (53/2018) 4 §:n 1 momentin mukainen päätös tulorekisteriin talletettavista tiedoista. VH/6312/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Rahapalkat ja palkasta vähennettävät erät. VH/6313/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Palkkatietoilmoituksen pakolliset ja täydentävät tiedot. VH/6314/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Tietojen ilmoittaminen tulorekisteriin − Työnantajan erillisilmoitus. VH/6317/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Tietojen ilmoittaminen tulorekisteriin: työntekijän palkitseminen, yrittäjälle maksettavat suoritukset ja muut erityistilanteet. VH/6319/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Tietojen ilmoittaminen tulorekisteriin − Kansainväliset tilanteet. VH/6322/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Tulotietojen ilmoittaminen − Sijaismaksajan maksamat suoritukset. VH/6324/00.01.00/2019 Yksityiskohtaiset tulorekisterin ohjeet: Tulotietojen ilmoittaminen − Seuraamusmaksut.
IV Euroopan unionin virallisaineisto KOM/2007/0628 lopull. EU:n komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talousja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Tehokkaammin pimeää työtä vastaan. EU:n yleinen tietosuoja-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (EU:n yleinen tietosuoja-asetus). Lausunnot ja mietinnöt PeVL 49/2014 vp − HE 174/2014 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto 49/2014 vp, koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi rikostorjunnasta Tullissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. VaVM 20/2017 vp − HE 134/2017 vp Valtiovarainvaliokunnan mietintö koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi tulotietojärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. TaVL 48/2017 vp Talousvaliokunnan lausunto koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi tulotietojärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 49/2017 vp − HE 134/2017 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi tulotietojärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. POL-2017-29040 − HE 134/2017 vp Poliisihallituksen lausunto koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi tulotietojärjestelmästä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
V Muut virallislähteet KK 88/2018 vp. Kirjallinen kysymys kansallisen tulotietojärjestelmän puutteiden korjaamisesta. SMDno-2015-2083 Sisäministeriö: Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelma vuosille 2016–2020. VM211:00/2018 Valtiovarainministeriön asettamispäätös VM211:00/2018, Tulorekisteriyksikön yhteistyöryhmä, diaarinumero VM/2694/00.01.00/2018. VN/3063/2020 Oikeusministeriö: Asettamispäätös. Demokratiaja julkisoikeusosasto. Positiivisen luottotietorekisterin valmisteleminen ja maksuhäiriömerkintöjen säilytysaikojen lyhentäminen − ohjausryhmä ja alatyöryhmät. Kirjallisuus Ansamäki 2017 Ansamäki, Piia; Sujuva verotarkastus. Helsinki, 2017. Hallituksen julkaisusarja 10/2015. Valtioneuvoston kanslia: Ratkaisujen Suomi, pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma. Hallituksen julkaisusarja 10/2015. [https://valtioneuvosto.fi/documents/10184/1427398/Ratkaisujen+Suomi_FI_YHDISTETTY_netti.pdf] Hanninen et al. 2017. Hanninen, Minna − Laine, Elli − Rantala, Kati − Rusi, Mari − Varhela, Markku: Henkilötietojen käsittely: EU-tietosuoja-asetuksen vaatimukset. Helsinki 2017. Harmaan talouden selvitysyksikkö 40/2018
VI Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys: Velvoitteiden hoitamista kuvaavien tietojen julkaiseminen YTJ-käyttöliittymässä 40/2018. [https://www.vero.fi/globalassets/harmaa-talous-ja-talousrikollisuus/torjunta/kuvat-videot-ja-tiedostot/2018_040-velvoitteiden-hoitamista-kuvaavien-tietojen-julkaiseminen-ytj-k%C3%A4ytt%C3%B6liittym%C3%A4ss%C3%A4.pdf] Harmaan talouden selvitysyksikkö 1/2019 Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys: Arvonlisäveron palautuspetokset 1/2019. [https://www.vero.fi/globalassets/harmaa-talous-ja-talousrikollisuus/selvitykset/2019_01-arvonlis%C3%A4veron-palautuspetokset.pdf] Harmaan talouden selvitysyksikkö 4/2019 Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys: Viranomaisten näkemyksiä harmaan talouden nykytilasta 4/2019. [https://www.vero.fi/globalassets/harmaa-talous-ja-talousrikollisuus/laajuus/kuvat-videot-ja-tiedostot/2019_4_viranomaisten_n%C3%A4kemyksi%C3%A4_harmaan_talouden_nykytilasta.pdf] Harmaan talouden torjunnan aiheuttama sääntelytaakka: Tiivistelmä. Harmaan talouden torjunnan aiheuttama sääntelytaakka: Tiivistelmä. Kilpailuja kuluttajavirasto 27.3.2018. [https://www.vero.fi/globalassets/harmaa-talous-ja-talousrikollisuus/torjunta/kuvat-videot-ja-tiedostot/kkv_harmaan_talouden_torjunnan_saantelytaakka.pdf] Helminen 2001 Helminen, Marjaana: Kansainvälinen verotus. Helsinki 2001. Päivittyvä julkaisu. Hirvonen 2011 Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsinki 2011. Hirvonen − Lith − Walden 2010
XIII [https://www.tvk.fi/tapaturmavakuutuskeskus/vuosikertomus/valvonta-ja-vakuutusrekisteri/] (13.4.2020) Harmaa talous & talousrikollisuus: Arvioita harmaasta taloudesta ja verovajeesta. [https://www.vero.fi/harmaa-talous-rikollisuus/laajuus/arvioita-harmaasta-taloudesta-ja-verovajeesta/] (19.4.2020) Patenttija rekisterihallitus: Virre-tietopalvelun hinnasto 29.10.2019 alkaen. [https://www.prh.fi/fi/kaupparekisteri/tietopalvelut/virre/virre-hinnasto.html] (19.4.2020) Työsuojeluviranomainen: Harmaa talous ja työsuojelu. [https://www.tyosuojelu.fi/harmaa-talous/harmaa-talous-ja-tyosuojelu] (26.4.2020) Harmaa talous & talousrikollisuus: Verotus. [https://www.vero.fi/harmaa-talous-rikollisuus/torjunta/verotus/] (1.5.2020) Tulorekisteri: Tulorekisterin tietoja käytetään laajasti erilaisissa päätöksissä. [https://www.vero.fi/tulorekisteri/tietoa-meist%C3%A4/tietoa-tulorekisterist%C3%A4/ajankohtaista/uutiset/tulorekisterin-tietoja-kaytetaan-laajasti-erilaisissa-paatoksissa/] (3.5.2020) Tulorekisteri: Työnantaja, tulorekisteri-ilmoittaminen vaikuttaa päivärahan käsittelyn sujuvuuteen. [https://www.vero.fi/tulorekisteri/tietoa-meist%C3%A4/tietoa-tulorekisterist%C3%A4/ajankohtaista/uutiset/tyonantaja-tulorekisteri-ilmoittaminen-vaikuttaa-paivarahan-kasittelyn-sujuvuuteen/] (3.5.2020) PAM: Kaupan työehtosopimus ja palkkaliite. [https://www.pam.fi/media/tes_kauppa_2020_2022_web_valmis.pdf] (4.5.2020) Verohallinto: Sosiaalivakuutusmaksut. [https://www.vero.fi/yritykset-ja-yhteisot/tietoa-yritysverotuksesta/yritys_tyonantajana/sosiaalivakuutusmaksut/] (2.5.2020) TRHV: Työtekijäin ryhmähenkivakuutus.
XIV [https://www.tvk.fi/trhv/] (2.5.2020) Tulorekisteri: Tulorekisteriote. [https://www.vero.fi/tulorekisteri/yksityishenkil%C3%B6t/tulonsaajat/tulorekisteriote/] (2.5.2020) Veritas: Maksutodistus. [https://www.veritas.fi/tyonantajat/tyel-vakuutus/tyel-maksut/maksutodistus] 2.5.2020) Työsuojeluhallinto: Tilaajavastuulaki muuttui, näin tilaaja selvittää työterveyshuollon järjestämisen. [https://www.tyosuojelu.fi/-/tilaajavastuulaki-muuttui-nain-tilaaja-selvittaa-tyoterveyshuollon-jarjestamisen] (2.5.2020) Tulorekisteri: Tulorekisteri suorituksen maksajille. [https://www.vero.fi/tulorekisteri/yritykset-ja-organisaatiot/suorituksen-maksajat/] (3.5.2020) Ilmarisen palkkalaskuri [https://www.ilmarinen.fi/elakelaskurimme/kayta-laskureita/#palkkalaskuri] (3.5.2020) Yleistä tulorekisteristä: usein kysyttyä. Ketkä ovat tulorekisterin käyttäjiä? [https://www.vero.fi/tulorekisteri/tietoa-meist%C3%A4/usein-kysytty%C3%A4-tulorekisterist%C3%A4/yleista-tulorekisterista/] (3.5.2020) Verohallinto: Näin ilmoitat arvonlisäveron. [https://www.vero.fi/yritykset-ja-yhteisot/tietoa-yritysverotuksesta/arvonlisaverotus/milloin-ilmoitan-ja-maksan/] (3.5.2020) Harmaa talous & talousrikollisuus: Etuudet. [https://www.vero.fi/harmaa-talous-rikollisuus/torjunta/etuudet/] (3.5.2020) ETK: Lakisääteiset sosiaalivakuutusmaksut Suomessa 2020.
XV [https://www.etk.fi/wp-content/uploads/lakisaateiset-sosiaalivakuutusmaksut-suomessa-2020-suomi.pdf] (3.5.2020) Valtiovarainministeriö: Positiivisen luottotietorekisterin ylläpitäjäksi esitetään Verohallinnon Tulorekisteriyksikköä. [https://vm.fi/artikkeli/-/asset_publisher/1410853/positiivisen-luottotietorekisterin-yllapitajaksi-esitetaan-verohallinnon-tulorekisteriyksikkoa] (31.5.2020) Oikeusministeriö: Yhteenveto. Positiivinen luottotietorekisteri − lainvalmistelualatyöryhmän keskustelutilausuus sidosryhmien kanssa. [https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/994a77ab-9456-4e32-a14b488a261c415b/01c3a182-9ca0-4728-aa13-4e0d353ba5a1/YHTEENVETO_20200522062451.PDF] (31.5.2020) Tulorekisteriyksikkö: Tulorekisterin huoltokatkot. [https://www.vero.fi/tulorekisteri/ohjelmistokehitt%C3%A4j%C3%A4t/jarjestelma/jarjestelmatiedotteet/huoltokatkojen-aikataulu/] (31.5.2020) Opinnäytetyöt Ravaska, Antti: Kansallisen tulorekisterin vaikutukset pienyritysten palkanlaskentaan – Tulorekisterioppaan valmistus, Oulun ammattikorkeakoulu, 2018. [http://urn.fi/URN:NBN:fi:amk-2018121721955] Waheed, Namra: Tulorekisterin vaikutus tilitoimistojen toimintaan, Haaga-Helia ammattikorkeakoulu, 2018. [ http://urn.fi/URN:NBN:fi:amk-2018100315602] Haarala, Roni: Kansallisen tulorekisterin vaikutukset tilitoimistotyöhön, Lahden ammattikorkeakoulu, 2018. [https://core.ac.uk/download/pdf/161424396.pdf] Keskinen, Karoliina: Tulorekisteriuudistus työeläkeyhtiön asiakkuuksissa ja kilpailussa, Tampereen Yliopisto, Johtamiskorkeakoulu, 2018.
XVI [https://trepo.tuni.fi/bitstream/handle/10024/104933/1546864871.pdf?sequence=1&isAllowed=y] Lehtonen, Tarja: Tulorekisteri − Muutokset tilitoimiston palkkahallinnossa, Vaasan ammattikorkeakoulu, 2019. [https://www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/166701/Lehtonen_Tarja.pdf?sequence=2]
XVII LYHENTEET EU Euroopan unioni ETK Eläketurvakeskus HE Hallituksen esitys Julkisuuslaki Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999) Katre Kansallisen tulorekisterin perustamishanke Kela Kansaneläkelaitos KK Kirjallinen kysymys OP Osuuspankki PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto PRH Patenttija rekisterihallitus SM Sisäministeriö SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja TaVL Talousvaliokunnan lausunto TREKK Pohjoismainen sopimus veronkannosta ja siirrosta (SopS 97/1997) Tulorekisterilaki Laki tulotietojärjestelmästä (53/2018) VaVM Valtiovarainvaliokunnan mietintö VH Verohallinto vp Valtiopäivät YTJ Yritysja yhteisötietojärjestelmä
1 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuskohde ja tutkimuksen tavoitteet Tutkimuksen kohteena on kansallisen tulotietojärjestelmän rooli harmaan talouden torjunnassa nykylainsäädännön puitteissa, sekä potentiaalisen tulevaisuudessa säädettävän lainsäädännön näkökulmasta. Tulotietojärjestelmää koskevia oikeustieteellisiä tutkimuksia ei ole tehty lainkaan, tai ainakaan ne eivät järjestelmän tuoreudesta johtuen ole vielä valmistuneet tämän tutkimuksen tekohetkellä. Tästä johtuen tulotietojärjestelmän vaikutuksia harmaan talouden torjuntaan ei ole myöskään tutkittu. Järjestelmän hyödyntämismahdollisuuksia torjuntatoiminnassa on arvioitu tulotietojärjestelmästä annetun lain esitöissä lähinnä pintapuolisesti, tarkemman vaikutustenarvioinnin jäädessä tyhjäksi. Myös rekisterin taloudellisia vaikutuksia on ainoastaan arvioitu lain esitöissä, joka johtuu harmaan talouden ilmiön luonteesta, sillä täsmällisiä arvioita Suomessa esiintyvän harmaan talouden koosta on käytännössä mahdotonta tehdä.1 Tulotietojärjestelmää on aikaisemmin tutkittu tai sivuttu erinäisissä opinnäytetöissä, liittyen pääsääntöisesti tulorekisterin toiminnalliseen puoleen ja sen taloushallinnolle tuomiin muutoksiin.2 Kuten sanottua, varsinainen oikeustieteellinen tutkimus aiheeseen liittyen on toistaiseksi vähäistä. Edellä mainitusta johtuen tutkimuksen tarkastelukulma on tuore, joka aiheuttaa omat haasteensa myös tutkimuksessa hyödynnettävän aineiston keräämiseksi. Tulotietojärjestelmää koskevan oikeuskäytännön puuttuessa toissijaisten oikeuslähteiden, esimerkiksi lain esitöiden merkitys on korostunutta. Laintulkinnassa tukeudutaan erityisesti myös Verohallinnon antamiin ohjeisiin ja muuhun viranomaisen omaan dokumentaatioon. Harmaata taloutta koskevaa tutkimusta on sijaan tehty enenevässä määrin. Esimerkiksi Markku Hirvonen ja Kalle Määttä ovat kirjoittaneet kattavat perusteoksen harmaasta taloudesta ja talousrikollisuudesta, sisältäen harmaan talouden keskeisten käsitteiden määrittelyn, katsauksen harmaata taloutta torjuviin viranomaisiin ja harmaan talouden torjuntakeinoihin.3 Tuoretta näkökulmaa harmaan talouden torjunnan 1 HE 134/2017 vp, kohta 4 Esityksen vaikutukset, sekä erityisesti kohta 4.1.1 Taloudelliset vaikutukset, sekä Harmaa talous & talousrikollisuus: Arvioita harmaasta taloudesta. 2 Ks. esim. Lehtonen 2019, Keskinen 2018, Ravaska 2018, Waheed 2018 ja Haarala 2018. 3 Hirvonen − Määttä 2018.
2 asettamiin haasteisiin käsitellään myös Määtän artikkelissa Jakamistalous harmaan talouden torjunnan haasteena. Artikkelista ilmenee, että harmaan talouden torjuntatoimenpiteeksi ei riitä ainoastaan varsinaiset lainsäädäntötoimenpiteet, vaan torjunnassa on tämän lisäksi huomioitava myös esimerkiksi riittävä resursointi, jotta lainsäädännöllä tavoiteltavat hyödyt ovat tosiasiallisesti saavutettavissa.4 Markku Hirvonen, Pekka Lith & Risto Walden puolestaan ovat asettaneet suomalaisen harmaan talouden ilmiön kansainväliseen kontekstiin. Tutkimuksessa on hyödynnetty kyselyä yrittäjäjärjestön jäsenistölle, esimerkiksi matkailuja ravintola-alan ja logistiikan toimijoille, sekä esimerkiksi Verohallinnon tarjoamia tilastoja ja verotarkastuskertomuksia, sekä Suomen Pankin maksutasetilastoa. Näiden aineistojen analysoinnin avulla tutkimuksessa on voitu esittää arvioita harmaan talouden määrästä toimialakohtaisesti, sekä esimerkiski Venäjän vientiin ja EU:n sisäkauppaan liittyen. Tutkimustuloksissa painottuu jo edellä mainittu harmaan talouden määrien mittaaminen ja esittäminen nimenomaisesti arvioimalla tai vähimmäismäärinä.5 Harmaan talouden ilmenemistä julkisissa hankinnoissa on niin ikään tutkittu Määtän toimesta, artikkelissa Julkiset hankinnat ja harmaa talous, jossa todetaan harmaan talouden torjunnalla olevan merkittävä rooli myös julkisissa hankinnoissa, esimerkiksi itse hankintojen laajuuden, että ilmiön aiheuttamien kilpailuneutraliteettihäiriöiden karsimiseksi.6 Tämän tutkimuksen aihepiiriä lähinnä ja osittaisena inspiraationa on Määtän vuonna 2015 julkaisema tutkimus verovelkarekisteristä harmaan talouden torjunnassa, jossa myös oikeuslähteiden osalta on ollut sama lähtötilanne − varsinaista oikeuskäytäntöä aiheesta ei ole ainakaan tutkimuksen tekohetkellä ollut saatavilla.7 Tulorekisteri on yhteiskunnallisesti merkittävä ansiotulojen ilmoittamismenettelyn uudistus, joka poistaa ilmoittamiseen liittyviä päällekkäisiä toimintoja ja yhtenäistää tietojen ilmoittamisen, sekä vastaanottamisen ja paikkansapitävyyden tarkistamisen käytäntöjä.8 Tutkimukseni sijoittuu harmaan talouden osalta finanssioikeuden, erityisesti vero-oikeuden ja tulotietojärjestelmään liittyvän sääntelyn osalta myös oikeusinformatiikan oikeudenaloihin. Koska tulotietojärjestelmää hyödyntävät rekisterin ylläpitäjän eli Verohallinnon lisäksi myös useat jäljempänä läpikäytävät tiedon käyttäjät, 4 Määttä 2019, s. 173−175. 5 Hirvonen − Lith − Walden 2010. 6 Määttä 2017, s. 21. 7 Määttä 2015a, s. 1−3. 8 HE 134/2017 vp, kohta 1.2 Uudistuksen pääpiirteet.
3 tulotietojärjestelmällä on liityntöjä myös useisiin muihin oikeudenaloihin, esimerkiksi hallinto-oikeuteen, sosiaalioikeuteen ja ulosotto-oikeuteen9. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, millä tavoin 1.1.2019 käyttöönotettua kansallista tulotietojärjestelmää on mahdollista hyödyntää tällä hetkellä harmaan talouden torjunnassa voimassa oleva oikeuden puitteissa, ja mitä problematiikkaa rekisteriin ilmoitettavien tietojen hyödyntämiseen liittyy. Lisäksi pyrin saamaan selville ne lainsäädännön muutostarpeet, jotka tulotietojärjestelmän tietojen luovuttamista koskevaan sääntelyyn tulisi tehdä, jotta rekisteriä voitaisiin hyödyntää harmaan talouden torjunnassa nykyistä paremmin. Tutkimuksen tarkastelukulma kallistuu enimmiltä osin tietojen jakelua ja hyödyntämistä koskevaan tietojenvaihtosääntelyyn varsinaisen tietojen ilmoittamismenettelyn sijaan. Tietyissä tilanteissa nämä prosessit kuitenkin liittyvät niin vahvasti toisiinsa, että olisi epätarkoituksenmukaista irrottaa tietojen ilmoittaminen ja jakelu täysin toisistaan. Edellä mainitusta johtuen tutkimuksessa käsitellään myös tietojen ilmoittamiseen liittyviä menettelyjä. Osittainen inspiraatio kysymyksenasetteluun syntyi harmaasta taloudesta tehdystä kyselytutkimuksesta suomalaisille viranomaisille, jossa 87 % vastaajista piti tärkeänä sitä, että viranomaisten tiedonsaantioikeudet olisivat laajemmat, ja tietojen saanti täten läpinäkyvämpää, kuin tällä hetkellä.10 Tulotietojärjestelmästä annetun lain (53/2018) esitöissä HE 134/2017 vp on todettu, että rekisterin käyttöönoton johdosta viranomaisille ei luoda mitään uusia tiedonsaantioikeuksia, joten tulotietojärjestelmää koskeva lainsäädäntö ei nykyisessä muodossaan ainakaan välittömästi vaikuta näiden tietojensaantioikeuksien sisältöön, tai mahdollisuuteen hyödyntää niitä mainitussa tutkimuksessa tarkoitetulla tavalla läpinäkyvyyden parantamiseksi.11 Kansallinen tulorekisteri on myös osa Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelmaa vuosille 2016−2020, jossa hankkeen vaikutuksiksi on arvioitu esimerkiksi verovalvonnan reaaliaikaistuminen, verotustietojen hankkimisen reaaliaikaistuminen, ja oikeamman verotuksen lopputuloksen saavuttaminen. Edellä mainitun toimenpideohjelman yhtenä tavoitteena on ollut myös velvoitteiden hoitoa ja harmaan talouden toimijoita 9 Valtioneuvoston asetuksen ulosottomenettelystä (1322/2007) 4 ja 6 §:n mukaan ulosottoviranomainen hyödyntää tulotietojärjestelmän tietoja toiminnassaan 1.1.2021 alkaen, esimerkiksi silloin, kun ulosottorekisterin tiedot ovat puutteellisia. 10 Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys 4/2019, tiivistelmä ja s. 10−11. 11 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.3 Tiedon käyttäjät. Hallituksen esityksen lähtökohtana on ollut se, että sillä ei perusteta mitään uusia tiedonsaantioikeuksia.
4 koskevien tietojen yleisöjulkisuuden, maksuttomuuden ja saatavuuden selvittäminen.12 Aiheesta tehty selvitys on valmistunut vuonna 2018, ja siinä on keskitytty selvittämään yleisöjulkisen tiedon määrän lisäämistä jo olemassa olevan yritysja yhteisötietojärjestelmän avulla, välittämällä järjestelmästä ne tiedot, joita tarvitaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) 5 ja 5 a §:n mukaisen selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi. Kansallisen tulorekisterin perustamishanke oli selvityksen tekohetkellä käynnissä, mutta tulotietojärjestelmää ei oltu vielä otettu käyttöön. Vaikka Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelmassa on mainittu velvoitteidenhoitoon liittyvän yleisöjulkisuuden, maksuttomuuden ja saatavuuden lisäämisen osalta vaihtoehtoisten keinojen ja menetelmien kartoittaminen toimenpiteiden toteuttamiseksi, varsinaista perusteltua tietoa siitä, miksi selvityksissä on päädytty alustana juuri yritysja yhteisötietojärjestelmään ei ole saatavilla, eikä selvityksistä käy ilmi, onko tulotietojärjestelmää varsinaisesti edes harkittu uudistuksen toteuttamisalustaksi.13 Tästä syystä selvitän, miten mainittu yleisöjulkisuus olisi mahdollista toteuttaa osana harmaan talouden torjuntaa yritysja yhteisötietojärjestelmän sijaan tulorekisterin avulla de lege ferenda.14 Harmaata taloutta on käytännössä torjuttu vuodesta 1982, vaikka käsitettä ei tuolloin vielä varsinaisesti tunnettu.15 Harmaan talous on ilmiönä fiskaalisesti merkittävä, vaikka sen määrää on vaikea arvioida kansallisella tai kansainvälisellä tasolla.16 Eläketurvakeskuksen mukaan vuonna 2019 jätettiin ilmoittamatta hieman vajaa 100 miljoonaa euroa sellaisia palkkoja, josta olisi tullut suorittaa työeläkevakuutusmaksua.17 Työttömyysvakuutusrahaston (nyk. Työllisyysrahasto) vuonna 2018 julkaiseman vuosikertomuksen mukaan sen omien valvontatoimenpiteiden johdosta määrättiin työttömyysvakuutusmaksuun liittyviä lisämaksuja 2,3 miljoonaa euroa.18 Tapaturmavakuutuskeskuksen vastaavassa valvonnassa vuonna 2018 laskutettiin työtapaturmaja ammattitautivakuutukseen liittyviä suorituksia noin 1,9 miljoonaa euroa.19 Verohallinnon 12 Ks. toimenpideohjelman sisältämistä hankkeista erityisesti Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelma vuosille 2016–2020, s. 3−6. 13 Harmaan talouden selvitysyksikkö 39/2018, s. 17−21. 14 Harmaan talouden selvitysyksikkö 40/2018, erityisesti s. 1−2. 15 Määttä − Hirvonen 2018, s. 14. 16 Harmaa talous & talousrikollisuus: Arvioita harmaasta taloudesta ja verovajeesta. 17 Harmaa talous & talousrikollisuus: Työnantajat ja tilaajavastuu. Työeläkevakuuttamisen oikeellisuus on säilynyt hyvällä tasolla. 18 Työttömyysvakuutusrahasto: Vuosikertomus 2018. 19 Tapaturmavakuutuskeskus: Valvonta ja vakuutusrekisteri.
5 Harmaan talouden selvitysyksikön mukaan Verohallinnon keräämän työnantajan sairausvakuutusmaksuun liittyvän verovelan määrä oli huhtikuussa 2020 puolestaan noin 34 miljoonaa euroa.20 Kuten todettua, tulotietojärjestelmä rekisterinä ja ilmiönä on harmaasta taloudesta poiketen uusi, ansiotulojen ilmoittamismenettelyn muuttanut järjestelmä, joka on tämän tutkimuksen tekohetkellä toiminnassa toista vuottansa. Tulotietojärjestelmän käyttöönottoa ohjaa Valtiovarainministeriö, jonka alaisuuteen Verohallintoon on asetettu kansallisen tulorekisterin perustamishanke (KATRE-hanke). Hankkeen kustannukset, eli tulotietojärjestelmän perustamiseen vaadittavat varat ovat vuoteen 2020 mennessä olleet noin 48,5 miljoonaa euroa, jonka lisäksi rekisterin vuotuiset toimintamenot ovat vuodesta 2019 lähtien lähes 8 miljoonaa euroa vuodessa. Ensimmäisen viiden varsinaisen toimintavuoden aikana vuoteen 2025 mennessä tulotietojärjestelmään on siis investoitu lähes 100 miljoonaa euroa. Hankkeen lisäksi on perustettu uusi tulorekisteriviranomainen21, eli Tulorekisteriyksikkö, joka vastaa tulotietojärjestelmän toimivuudesta. Tulorekisteriyksikkö on yksi Verohallinnosta annetun lain (503/2010) 4 § 2 momentin perusteella yksi Verohallinnon yksiköistä.22 Tulorekisterin tietoja käyttävät vuodesta 2019 lähtien Verohallinnon lisäksi myös Kansaneläkelaitos, työeläkelaitokset, Eläketurvakeskus, sekä Työllisyysrahasto. Vuonna 2020 tulorekisterin tiedon käyttäjiksi liittyi noin 500 uutta toimijaa, sisältäen vahinkovakuutusyhtiöt, Valtiokonttorin, Liikennevakuutuskeskuksen, Potilasvakuutuskeskuksen, Tapaturmavakuutuskeskuksen, Tilastokeskuksen, Työja elinkeinoministeriön hallinnonalan, työsuojeluviranomaiset, työllisyysrahaston23, Ahvenanmaan maakunnan ja viranomaiset, kunnat ja kuntayhtymät. Vuonna 2021 tulorekisterin tiedon käyttäjien joukko täydentyy ulosottoviranomaisella.24 20 Harmaa talous & talousrikollisuus: Verotus. 21 Tulorekisteri: Tulorekisterin sanastot ja termit. 22 HE 134/2017 vp, kohta 4.5 Vaikutukset julkiseen talouteen ja kohta 5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto. 23 Työllisyysrahasto on ollut tulorekisterin tiedon käyttäjänä jo 1.1.2019 lähtien, vuonna 2020 työllisyysrahasto hyödyntää tulorekisteriä myös aikuiskoulutusetuuksien osalta. 24 Tulorekisteri: Tietoa tulorekisteristä.
12 tietoja hyödyntävät tiedon käyttäjät, eli muut viranomaiset ja tietoja saavat tahot. Edelleen 4 §:n 5 momentin mukaan tulorekisteriyksikkö voi tehdä korjauspyyntöjä suorituksen maksajalle liittyen yksikön havaitsemiin teknisiin virheisiin.52 2.1 Laki tulotietojärjestelmästä (53/2018) Tulotietojärjestelmän käyttöönoton yhteydessä on säädetty uusi, tulotietojärjestelmästä annettu laki (53/2018), joka astui voimaan 1.1.2019 ja jonka perusteella ansiotulojen ilmoittamismenettelyä on muutettu. Laki sisältää esimerkiksi 2 luvun säännökset rekisterinpitäjästä ja rekisterin käyttötarkoituksesta, 3 luku käsittelee tulotietojärjestelmään talletettavia tietoja, tietojen antamista Tulorekisteriyksikölle säännellään luvussa 4, ja tietojen luovutusta tulotietojärjestelmästä luvussa 5. Lisäksi lain 6 luku sisältää erinäisiä säännöksiä esimerkiksi siitä, kuinka kauan tiedot säilytetään rekisterissä ja milloin ne poistetaan, sekä rekisteriin liittyvän ilmoitusvelvollisuuden sanktioinnista myöhästymismaksun osalta. Lain 6 luvun 19 §:n perusteella tulorekisterin toiminnan tukemiseen liittyen on asetettu Tulorekisteriyksikön yhteistyöryhmä eli eräänlainen yhteistyöelin, jonka kokoonpanoon kuuluu edustaja Tulorekisteriyksiköstä, sekä jokaisesta tulotietojärjestelmän kannalta keskeisestä sidosryhmästä eli tietojen toimittajista ja tietojen hyödyntäjistä, kuten Verohallinnosta, Kansaneläkelaitoksesta, Eläketurvakeskuksesta, Palkansaajakeskusjärjestöstä, Suomen Yrittäjistä ja Elinkeinoelämän keskusliitosta. Yhteistyöryhmän toiminta perustuu tietojärjestelmän kehittämissuuntien ja toimintalinjojen käsittelyyn, sekä kaikkien sidosryhmien väliseen yhteistyöhön järjestelmän ylläpidon ja kehittämisen näkökulmasta. Myös ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä johtuvien hallinnollisten seuraamusten kehittämistarpeet ja menettelyjen toimivuus ovat osa työryhmän agendaa. Tulorekisteriyksikkö on velvollinen raportoimaan toiminnastaan yhteistyöryhmälle vuosittain. Huomionarvoista on kuitenkin se, että yhteistyöryhmällä ei ole varsinaista päätösvaltaa Tulorekisteriyksikön toimintaan liittyen, vaan työryhmän rooli on päätösvaltaisen elimen sijaan ennemminkin toimintaa tukeva.53 Tulorekisterilain soveltamisesta ei lain tuoreudesta johtuen ole olemassa oikeuskäytäntöä. Tästä johtuen seuraavissa määritelmissä on hyödynnetty pääsääntöisesti lain 52 HE 134/2017 vp, kohdan 3.2 mukaan tietojen oikeellisuuden valvonta kuuluu suorituksen maksajalle, kuten myös virheellisten tietojen oikaiseminen. 53 VM211:00/2018, sekä HE 134/2017 vp, yksityiskohtaiset perustelut 6 luku 19 §.
13 esitöitä sellaisessa tilanteessa, kun voimassa olevan lain säännös jättää määritelmien tulkinnan joiltain osin avoimeksi.54 Lain 1 luvun 3 §:ssä on määritelty tulorekisterin kannalta keskeiset sidosryhmät, kuten suorituksen maksaja. Suorituksen maksaja on työnantaja, toimeksiantaja tai muu näihin rinnastettava suorituksen maksaja tai muuna kuin rahana annettavan edun antaja. Muulla näihin rinnastettavalla suorituksen maksajalla tai edun antajalla tarkoitetaan esimerkiksi sijaismaksajaa, käyttökorvauksen maksajaa, sekä erilaisten palkkioiden, muun muassa todistajanpalkkion maksajaa. Sijaismaksajalla tarkoitetaan ennakkoperintälain (1118/1996) 2 luvun 9 §:n perusteella tahoa, joka suorittaa maksun sen toimijan sijaan, jolle varsinainen maksuvelvollisuus kuuluu, eli esimerkiksi takaajaa tai velkojaa.55 Käyttökorvaus suoritetaan korvauksena jonkin aineettoman oikeuden, esimerkiksi tekijänoikeuden, patentin tai tavaramerkin hyödyntämisestä.56 Todistajanpalkkion suorittaminen ei puolestaan perustu työtai toimeksiantosuhteeseen, vaan valtion varoista maksettavista todistelukustannuksista annettuun lakiin (666/1972). Tulotietojärjestelmästä annetun lain 3 luku sääntelee tulorekisteriin talletettavia tietoja, joita on käsitelty tarkemmin tämän tutkimuksen luvussa 2.3. Lain 3 luvun 6 §:ssä säädetään tiedonantovelvoitteen täyttämisen tavasta lainkohdassa mainittujen tietojen osalta. Tiedonantovelvollisuus täytetään ilmoittamalla kyseiset tiedot tulorekisteriin. Tiedonantovelvollisuus itsessään ei perustu tulorekisterilakiin, vaan erityislakeihin. Esimerkiksi verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 3 luku säätelee sivullisen tiedonantovelvollisuutta, vastaten kysymykseen mitä tietoja on ilmoitettava, ja tulorekisterilaki puolestaan kertoo, miten tiedot annetaan. Lain 4 luvun 1 § mukaan Tulorekisteriyksikkö määrittelee antamallaan päätöksellä tulorekisteriin talletettavat tiedot.57 Rekisteriin ei kuitenkaan tallenneta Euroopan par54 Viittaukset mahdolliseen oikeuskäytäntöön tarkastettu viimeisen kerran edilex.fi-tietokannasta [www.edilex.fi] 31.5.2020, hakusanoilla tulotietojärjestelmä ja tulorekisteri. 55 Tulorekisterin ohjeen VH/6322/00.01.00/2019 1.4 kohdan mukaan sijaismaksajalla tarkoitetaan suorituksen maksajaa, joka tekee suorituksen omilla varoillaan varsinaisen työnantajan puolesta. 56 Tulorekisterin ohje VH/6317/00.01.00/2019, kohta 4. Käyttökorvaus. 57 Ks. asiassa annettu Verohallinnon Tulorekisteriyksikön päätös: Tulotietojärjestelmästä annetun lain (53/2018) 4 §:n 1 momentin mukainen päätös tulorekisteriin talletettavista tiedoista.
14 lamentin ja neuvoston asetuksen ((EU) 2016/679), eli EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan mukaisia erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja.58 Tällaisella tiedolla tarkoitetaan edellä mainitun asetuksen mukaan esimerkiksi sellaista tietoa, josta ilmenee henkilön rotu tai etninen alkuperä, henkilön poliittisia mielipiteitä, uskonnollinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys, taikka henkilön seksuaalinen suuntautuneisuus. Lain 5 luku sääntelee tietojen luovutusta järjestelmästä. Lailla ei ole luotu mitään uusia tiedonsaantioikeuksia, vaan sillä on ainoastaan muutettu suoritusten maksajien ilmoittamisen prosesseja koskien maksettuja ansiotuloja tai niihin rinnastettavia suorituksia, eli esimerkiksi palkkoja ja luontoisetuja. Tiedonsaantioikeudet järjestelmästä vastaavat siis edelleen sitä oikeustilaa, mikä vallitsi ennen rekisterin käyttöönottoa. Tiedonsaantioikeuden käytännön toteuttaminen ja tästä johtuen myös tiedonsaantioikeuden toteuttamisen tehokkuus ovat sen sijaan kokeneet muutoksia lain voimaantulon johdosta.59 Suorituksen maksaja ilmoittaa tiedot yhden kerran tulotietojärjestelmään, josta tietoja jaellaan tulorekisterilain 5 luvun säännöksiin perustuvan tiedonsaantioikeuden nojalla niitä tarvitseville tiedon käyttäjille. Päätäntävalta tietojen luovuttamisesta on Verohallinnon tulorekisteriyksiköllä. Tietoja luovutetaan niille käyttäjille, joille tietojen luovuttaminen on mahdollistettu erityislaein. Erityislain säännöksistä on ilmettävä tietojen vastaanottajan oikeus saada tiedot suoraan suorituksen maksajalta, tai toiselta tiedon käyttäjältä. Jos tiedonsaantioikeus on tällä tavoin mahdollistettu erityislain säännöksin, myös Tulorekisteriyksiköllä on lainsäädäntöön perustuva oikeus jaella samat tiedot tiedon käyttäjälle suoraan tulotietojärjestelmästä.60 Yksityishenkilön eli tulonsaajan kannalta merkittävä uudistus on tulorekisterilain 5 luvun 15 §:n mukainen pääsy tulorekisterin sähköisen asiointipalvelun kautta itseään koskeviin tietoihin, eli hänelle ilmoitettuihin tulotietoihin ja niihin liittyviin yksilöintija yhteystietoihin. Tulonsaajalla tarkoitetaan tulorekisterilain 1 luvun 3 §:n perusteella luonnollista henkilöä, kuolinpesää ja oikeushenkilöä, jolle on maksettu tulotietojärjestelmän ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluva tulo tai annettu muuna kuin rahana annettava etu, eli esimerkiksi luontoisetu. Oikeushenkilö voi olla lain esitöiden mukaan 58 Valiokunnan lausunto PeVL 49/2017 vp, kohta Henkilötietojen suoja. 59 HE 134/2017 vp. s. 46, jonka mukaan esityksen lähtökohtana on se, että sillä ei perustettaisi uusia tiedonsaantioikeuksia tiedon käyttäjille. 60 HE 134/2017 vp, yksityiskohtaiset perustelut 5 luku 13 §.
15 olla tulorekisterilaissa tarkoitettu tulonsaaja silloin, kun oikeushenkilöä ei ole merkitty Verohallinnon ennakkoperintärekisteriin. Ennakkoperintärekisteröinnin voimassaolon puuttuminen aiheuttaa ilmoittamisvelvollisuuden suorituksen maksajalle, vaikka työtai käyttökorvaus maksetaan luonnollisen henkilön sijaan yritykselle tai yrittäjälle. Toiminnan harjoittaminen yritysmuodossa ei ole automaattisesti maksajan ilmoittamisvelvollisuuden poissulkeva seikka, vaan sen ratkaisee ennakkoperintärekisterimerkintä.61 Tulorekisterin toiminnan kannalta relevanttia lainsäädäntökehystä ei kuitenkaan voida hahmottaa täydellisesti tarkastelemalla ainoastaan varsinaista tulorekisterilakia. Tulorekisterin toiminnalla on kytköksiä useisiin muihin lakeihin, muun muassa osiossa 2.5 käsiteltävien seuraamusmaksujen johdosta. Esimerkiksi perintöja lahjaverolain (378/1940) 28 a §:ssä säädetään lain soveltamisalaan kuuluvien etuuksien ilmoittamisesta Verohallinnolle. Rikoslain (39/1889) 29 luvun 12 §:ssä määritellään tulotietojärjestelmän myöhästymismaksun suhde työeläkeja tapaturmavakuutusmaksupetokseen ne bis in idem -periaatteen mukaisesti. Työntekijän eläkelain (395/2006) 10 luvun 141 § sisältää säännöksen työntekijän eläketurvan järjestämisestä ennen, kuin työansio on ilmoitettava tulorekisteriin, sekä saman lain 144 §:ssä säädetään vakuuttamisvelvollisuuden täyttämiseksi tehtävistä ilmoituksista tulorekisteriin. Sisällöllisesti lähes vastaavat lainkohdat on muutettu myös merimieseläkelain (1290/2006) 138 ja 139 §:ssä. Edellä mainittujen määritelmien lisäksi myös rekisteri, henkilötieto, rekisterinpitäjä ja tietosuoja ovat rekisterin toiminnan kannalta keskeisiä käsitteitä, koska tulorekisteriin talletetaan henkilöitä koskevia tulotietoja. Rekisteri ei muodostu sen perusteella, miten tiedot on teknisesti kerätty yhteen. Sen sijaan rekisterin määritelmän täyttää mikä tahansa tietojoukko, johon on kerätty henkilötietoja, riippumatta esimerkiksi siitä, miten tiedot on luokiteltu. Lisäksi tiedot ovat saatavilla rekisteristä tietyin perustein.62 Henkilötiedolla tarkoitetaan mitä tahansa tietoa, joka voidaan yhdistää luonnolliseen henkilöön. Jos henkilö voidaan tunnistaa tietystä tiedosta, kyseessä on henkilötieto riippumatta siitä, tapahtuuko tunnistaminen suorasti vai epäsuorasti. Perinteisten yk61 HE 134/2017 vp, yksityiskohtaiset perustelut 1 luku 3 §. 62 Hanninen et al. 2017, s. 22.
16 silöintitietojen, kuten henkilötunnuksen lisäksi myös henkilöön yhdistettävät tunnusomaiset tekijät voivat olla henkilötietoja. Huomioitavaa henkilötiedon käsitteen soveltamisalan kannalta on se, että se ei sovellu yritystä koskeviin tietoihin.63 Rekisterinpitäjä on taho, joka käyttää päätäntävaltaa rekisteriin talletettavien tietojen keräämisestä ja niiden käyttötarkoituksista. Käytännössä rekisterinpitäjä voi olla kuka tahansa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö. Tässä tutkimuksessa rekisterinpitäjänä on Verohallinnon Tulorekisteriyksikkö.64 Tietosuojalla tarkoitetaan perusoikeuksien, kuten henkilötietojen suojan toteuttamista. Henkilötietojen suoja on Suomen perustuslain (731/1999) 10 §:n 1 momenttiin sisältyvä jokaisen perusoikeus, joka on johdettavissa myös Euroopan unionin primäärilainsäädännöstä. Tietosuoja koostuu tietosuojaperiaatteiden noudattamisesta, eli esimerkiksi käyttötarkoitussidonnaisuudesta, jolla tarkoitetaan sitä, että tietojen käsittelylle on aina oltava olemassa jokin oikeutusperiaate. Henkilötietoja ei saa käsitellä ilman pätevää perustetta, ja peruste on tarvittaessa pystyttävä näyttää toteen. Perusteena voi olla esimerkiksi rekisteröidyn suostumus.65 Käsiteltävien henkilötietojen on oltava myös sisällöltään täsmällisiä. Tietojen säilyttämistä on rajoitettava käytännössä niin, että ne poistetaan sen jälkeen, kun tietojen käsittely ei enää ole tarpeellista.66 2.2 Tulorekisterin tavoitteet Tulorekisterin keskeisin tavoite on vähentää hallinnollista taakkaa, joka aiheutuu työnantajayrityksille ja muille suorituksen maksajille maksettuihin palkkoihin liittyvästä ilmoittamismenettelystä. Ilmoittamismenettelyä uudistetaan tulorekisterin avulla niin, että tiedot toimitetaan yhden kerran tulorekisteriin. Tämän jälkeen tietoja tarvitsevat, tulorekisterilaissa erikseen määritellyt tiedon käyttäjät voivat lakiin perustuvan oikeutensa nojalla hakea tarvitsemiaan tietoja yhdestä, keskitetystä rekisteristä.67 Tulorekisterin ansiosta eri viranomaisille jaettavat tiedot ovat saman sisältöisiä ja muuttumattomia ja hallinnollinen taakka kevenee, kun samoja tietoja ei tarvitse ilmoittaa useaan kertaan erilaisiin viranomaisten tarpeisiin. Ilmoitusvelvollisuuden toteuttavien 63 Hanninen et al. 2017, s. 20. 64 Hanninen et al. 2017, s. 22. 65 Voutilainen 2020, s. 76. 66 Voutilainen 2020 s. 64−67. 67 Ks. listaus tiedon käyttäjistä, sekä lainkohdat, joiden perusteella tietoja luovutetaan: Tulotietojärjestelmästä annetun lain (53/2018) 16 §:n 3 kohdan mukainen seloste.
17 toimijoiden, esimerkiksi työnantajien lisäksi myös viranomaisten keskinäinen tietojenvaihto tehostuu. Jokainen tiedon käyttäjä saa tulorekisteristä sisällöllisesti samat tiedot. Jos esimerkiksi palkkatietoa korjataan, tämä muutos välittyy tulorekisteristä saman sisältöisenä jokaiselle tiedon käyttäjälle. Viranomaisten tekemien päätösten ja muun toiminnan perusteena olevat tiedot eivät myöskään enää ole esimerkiksi viimeiseen, lähes vuoden vanhaan vahvistettuun verotukseen perustuvia, vaan tuoreempia ja ajantasaisempia tulorekisterin nopeamman ilmoitussyklin takia.68 Aikaisemmin tietoja on toimitettu erilaisiin määräaikoihin tai tietopyyntöihin perustuen erikseen tietoja hyödyntäville tahoille niin, että samoja tietoja on voitu toimittaa useaan eri otteeseen. Hallinnollisella taakalla tarkoitetaan niitä toimenpiteitä ja kustannuksia, joita yritykselle aiheutuu lainsäädännön luomista velvoitteista johtuen ilman, että ne ovat osa yrityksen liiketoiminnan tarpeita. Palkkatietojen ilmoitusvelvollisuus on osa hallinnollista taakkaa, koska ilman säännöksiä ilmoitusvelvollisuudesta yrityksen ei tarvitsisi suorittaa mitään toimenpiteitä ilmoitusvelvollisuuden täyttämiseksi.69 Tulotietojärjestelmän käyttöönotto oli osa Juha Sipilän hallitusohjelmaa, jonka keskeisimpinä tavoitteina oli julkisten palvelujen ja hallinnon sisäisten prosessien digitalisoiminen. Digitalisoinnilla tavoitellaan käyttäjälähtöisiä palveluita, jotka ovat ensisijaisesti digitaalisia, eli sähköisiä.70 Hallitusohjelmassa painotettiin sellaisten palveluiden priorisointia, joiden tuottavuushyöty on suurin. Edelleen hallitusohjelmassa tavoiteltiin myös sellaisen infrastruktuurin rakentamista, jonka yritysten reaaliaikainen talous vaatii, sääntelyja hallinnollisen taakan keventämistä, sekä säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen hyödyntämistä.71 Tulotietojärjestelmän tavoitteena on harmaan talouden torjunta reaaliaikaisten tulotietojen avulla. Viranomaisasiointia vahvasti digitalisoinutta järjestelmää kohtaan esitettiin kritiikkiä jo ennen sen olemassaoloa, liittyen esimerkiksi säännönmukaisesti annettavien pakollisten tietojen liian vähäiseen määrään, jolloin tulotietojärjestelmästä 68 HE 134/2017 vp, s. 7−8. 69 Hallinnollisen taakan määritelmä: Honkatukia − Rauhanen 2011, s. 3. 70 Ks. digitalisaatiosta esim. Koulu 2018, s. 840. Koulun mukaan digitalisaatiolla tarkoitetaan yleisesti tietoja viestintäteknologian lisääntyvää hyödyntämistä. 71 Hallituksen julkaisusarja 10/2015, s. 26−27.
18 päätösten perustaksi saatavat tiedot olisivat vajavaisia.72 Maailmaa tällä hetkellä ravisteleva pandemia on osoittanut, että kritiikki oli ainakin osittain aiheellista. Koronakriisin johdosta lomautettujen ja työttömäksi jääneiden henkilöiden määrä on Työja elinkeinoministeriön tekemän arvion mukaan 141 000 lomautettua ja 20 000 uutta työtöntä henkilöä.73 Tulotietojärjestelmän mahdollistaman digitaalisen tietojenvaihdon ansiosta työttömyysetuuksien käsittelyprosessien nopeuttaminen olisi teknisesti mahdollista, mutta ongelmaksi on osoittautunut suoritusten maksajien ilmoittamien tietojen riittämättömyys. Jos maksaja ei ole ilmoittanut säännönmukaisesti annettavien pakollisten tietojen lisäksi myös vapaaehtoisesti annettavia täydentäviä tietoja, etuuksien käsittelijät joutuvat pyytämään lisäselvityksiä maksajalta, joka taas hidastaa prosessia merkittävästi.74 Uudistuksen tavoitteena on myös tuottaa merkittäviä taloudellisia säästöjä ja tuottavuuden parantamista kansantaloudelle, esimerkiksi yrityksille ja viranomaisille. Uudistuksen avulla myös tavallinen kansalainen voi valvoa omien tietojensa käyttöä.75 2.3 Tulorekisterin tietosisältö Tulorekisteriin talletettavia tietoja on kahdentyyppisiä: säännönmukaisesti annettavia pakollisia tietoja, sekä vapaaehtoisesti annettavia, täydentäviä lisätietoja76. Juridisesti suorituksen maksajan ilmoitusvelvollisuus tulorekisteriin täytetään toimittamalla tulorekisteriin ainoastaan säännönmukaisesti annettavat pakolliset tiedot, sillä tulorekisterilain esitöiden mukaan täydentävät tulotiedot talletetaan rekisteriin vain, jos työnantaja ilmoittaa ne tulorekisteriin.77 Jos maksaja ei ilmoita tulorekisteriin täydentäviä tietoja, ne on kuitenkin pyynnöstä toimitettava niitä tarvitsevalle tiedon käyttäjälle. Pakollisten tietojen kokonaisuus vastaa ennen tulorekisterin käyttöönottoa vuosi-ilmoituksilla ilmoitettuja tietoja työtapaturmavakuutusyhtiöille, eläkelaitoksille, Verohallinnolle ja Työllisuusrahastolle. Jos suorituksen maksaja haluaa konkreettisesti hyötyä tulorekisterin yhdestä tavoitteesta, eli hallinnollisen taakan keventämisestä, 72 KK 88/2018 vp. Kirjallisessa kysymyksessä oli kyse tulotietojärjestelmään liittyvien puutteiden korjaamisesta. 73 Työja elinkeinoministeriö: Koronaviruksen vaikutukset työllisyystilanteeseen. 74 Tulorekisteri: Työnantaja, tulorekisteri-ilmoittaminen vaikuttaa päivärahan käsittelyn sujuvuuteen, sekä Tulorekisteri: Tulorekisterin tietoja käytetään laajasti erilaisissa päätöksissä. 75 HE 134/2017 vp, kohta 3.1 Tavoitteet. 76 Tiedon käyttäjien oikeudesta saada suoritusten maksajilta täydentäviä tietoja, ks. Tulorekisteriyksikkö, seloste 2 b. 77 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.1 Tulotietojärjestelmä.
19 sekä säännönmukaisten että täydentävien tietojen antaminen palvelee tätä tarkoitusta paremmin, kuin pelkkien pakollisten tietojen ilmoittaminen.78 Pakollisia tietoja ovat tiettyjen lähetettävän materiaalin teknisten tietojen lisäksi suorituksen maksajan ja tulonsaajan yksilöintitiedot, eli esimerkiksi Y-tunnus ja henkilötunnus. Suomalaisten tunnisteiden puuttuessa käytetään ulkomaista tunnistetta, ja ilmoitetaan lisäksi nimi, osoite, sekä tulonsaajan ollessa luonnollinen henkilö myös sukupuoli ja syntymäaika. Maksajan tyypistä annetaan erityinen lisätieto, jos maksaja on esimerkiksi julkisyhteisö, valtio, ulkomainen konserniyhtiö tai tilapäinen työnantaja. Maksajan tyyppi vaikuttaa tiettyihin vakuuttamisvelvollisuuksiin. Myös tulonsaajan tyypistä annetaan erityinen lisätieto, jos tulonsaaja on esimerkiksi avainhenkilö, yhteisö, rajoitetusti verovelvollinen tai työttömyysturvalain (1290/2002) mukainen osaomistaja. Tulonsaajan tyyppi vaikuttaa tulonsaajan verotukseen.79 Palvelussuhteeseen80 liittyvistä tiedoista pakollinen on tieto palvelussuhteen päättymisestä, kun päättymisen syynä on vanhuuseläkkeelle siirtyminen. Työeläkelaitos myöntää vanhuuseläkkeen tulorekisteriin ilmoitettavien palvelussuhdetietojen perusteella.81 Suomen Pankin palvelussuhteissa ja julkisten alojen eläkelain (81/2016) mukaan vakuutetuissa palvelussuhteissa koskee useampi säännönmukaisesti ilmoitettava tieto, joita ei ole tässä tarkoituksenmukaista luetella yksityiskohtaisesti. Ammattiluokkatieto ja muut ammattia koskevat tiedot ovat pakollisia Suomen Pankin palvelussuhteiden ja julkisten alojen eläkelain mukaan vakuutettujen palvelussuhteiden lisäksi aina, kun työnantajalla on velvollisuus ottaa työntekijöilleen työtapaturmaja ammattitautivakuutus. Velvollisuus ottaa vakuutus toteutuu useimmissa tilanteissa, koska vakuuttamisvelvollisuuden rajaksi on määritelty 1300 euroa, joka muodostuu työnantajan vuoden aikana maksaman tai maksettavaksi sovitun palkan määrästä. Raja ei ole 78 VH/6313/00.01.00/2019. 79 VH/6313/00.01.00/2019. Ks. rajoitetusti ja yleisesti verovelvollisen verotuksesta esim. Verohallinto: Yleinen ja rajoitettu verovelvollisuus ja VH/1007/00.01.00/2019. 80 Tulorekisteri: Tulorekisterin sanastot ja termit. Palvelussuhteella tarkoitetaan työntekijän työntekijän välistä oikeussuhdetta, eli työtai virkasuhdetta. 81 Keva: Tulorekisterin myötä vanhuuseläkkeelle jäävän työntekijän työsuhteen päättymistietoja ei voi ilmoittaa enää suoraan Kevaan. Vanhuuseläkettä ei voida myöntää, jos päättymispäivää ei ole ilmoitettu tulorekisteriin.
20 työntekijäkohtainen.82 Ammattiluokkatietoa käytetään vakuutusyhtiöissä työtapaturmaja ammattitautivakuutuksen maksun määräämiseksi erityisen vastuukertoimen avulla.83 Vakuuttamiseen liittyvistä tiedoista ilmoitetaan muun muassa työeläkelaitoksen tiedot ja vakuutuksen tyyppi silloin, kun työntekijä on työeläkevakuutettu. Työntekijä voi olla työeläkevakuutettu työntekijän-, yrittäjän-, tai maatalousyrittäjän eläkevakuutuksella. Myös vakuuttamisen poikkeustilanne on ilmoitettava, eli tilanne jolloin työnantajalla ei ole velvollisuutta vakuuttaa työntekijää jollakin lakisääteisellä vakuutuksella. Kansainvälisissä tilanteissa työntekijä ei välttämättä kuulu Suomen sosiaaliturvan soveltamispiiriin, jolloin tieto ilmoitetaan tulorekisteriin. Vakuutuslaitokset muodostavat vakuutusmaksut tulorekisteriin ilmoitettujen vakuuttamistietojen perusteella. Myös erilaiset takaisinperintätilanteet ja suorituksen muuttuminen perusteettomaksi eduksi on ilmoitettava palkkatietoilmoituksella. Tulorekisterin tietoja käytetään erilasten etuuksien myöntämisessä, jolloin tulonsaajalta takaisinperityt tai hänelle perusteettomasti maksetut edut vaikuttavat etuuksien myöntämisperusteisiin.84 Säännönmukaisesti annettavien tietojen lisäksi järjestelmään tallennetaan tulotietojärjestelmästä annetun lain 3 luvun 7 §:n mukaisia täydentäviä tietoja niissä tapauksissa, kun suorituksen maksaja ilmoittaa täydentävät tiedot oma-aloitteisesti. Tällaisia täydentäviä tietoja ovat esimerkiksi palvelussuhteen tyyppi, kesto ja päättymisen syy85, sovellettava työehtosopimus ja ammattinimike, palkkauksen muoto, poissaoloihin liittyvät tiedot, työtapaturmaja ammattitautivakuutuksen vakuutusnumero ja yhtiötunnus. Lain 5 luvun 13 §:n sekä lain esitöiden perusteella jokainen tulorekisteriin talletettava pakollinen tai täydentävä tieto on tarpeellinen jonkun tiedon käyttäjän toiminnassa.86 Tulorekisterin säännönmukaisesti annettavat pakolliset tiedot eivät riitä kaikkien etuuksien toimeenpanemiseksi, vaan päätöksen perusteeksi voidaan tarvita täydentäviä tietoja. Täydentävien tietojen vapaaehtoinen ilmoitusvelvollisuus on perusteltu 82 OP: Työtapaturmavakuutus. 83 If: Työtapaturmavakuutuksen palkkailmoituksen täyttöohje. 84 VH/6313/00.01.00/2019, 4 Pakolliset ja täydentävät tiedot taulukossa. 85 Tulorekisteriyksikkö VH/6313/00.01.00/2019, kohta 1.4 Muut säännönmukaisesti annettavat tiedot. Palvelussuhteen päättymisen syy -tieto on täydentävä tieto silloin, kun päättymisen syyn perusteena on muu syy, kuin vanhuuseläkkeelle siirtyminen. 86 VH/6313/00.01.00/2019, kohta 3.3 Mitä hyötyä täydentävien tietojen ilmoittamisesta on?
21 sillä, että tulorekisterin tietosisältöön kuuluvien täydentävien tietojen kaltaisia tietoja ei ole ennen tulorekisterin käyttöönottoakaan pitänyt ilmoittaa oma-aloitteisesti esimerkiksi viranomaisille. Vapaaehtoisuus perustuu myös kaikkien tietojen ilmoittamisen aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan, joka esimerkiksi pienyrittäjien kohdalla olisi lisääntynyt. Käytännössä maksaja, joka ilmoittaa pakolliset ja täydentävät tiedot järjestelmään, vähentää omaa hallinnollista taakkaansa varmistamalla sen, että tietoja ei pyydetä maksajalta uudelleen. Vain pakolliset tiedot ilmoittavan maksajan kohdalla rekisterin yhdeksi tavoitteeksi asetettu hallinnollisen taakan keventäminen ei välttämättä toteudu, koska tiedot on toimitettava tiedon käyttäjille joka tapauksessa, jos tiedon käyttäjä näitä tietoja pyytää. Täydentävien tietojen ilmoittamatta jättäminen tulorekisteriin ei siis vapauta maksajaa kokonaan näiden tietojen toimittamiselta, vaan antaa ainoastaan mahdollisuuden valita toimittaako se tiedot oma-aloitteisesti ja etukäteen tulorekisteriin, vai vasta pyynnöstä suoraan tiedon käyttäjälle.87 Pakollinen tieto on myös maksettu suoritus, esimerkiksi tulorekisterilain 3 luvun 6 §:n 2 momentin 1 kohdan mukainen tieto maksetusta palkasta. Varsinaisen suorituksen lisäksi maksaja ilmoittaa 6 §:n 2 momentin 12 kohdan nojalla maksetusta suorituksesta toimitetun ennakonpidätyksen tai perityn lähdeveron, sekä vakuutetun sairausvakuutusmaksun. Lisäksi maksaja ilmoittaa maksettuun suoritukseen kohdistuvat vähennettävät erät, kuten työntekijän työeläkevakuutusmaksun ja työntekijän työttömyysvakuutusmaksun.88 Varsinaiset maksetut suoritukset ilmoitetaan kolminumeroisella koodiarvolla, jota kutsutaan tulolajiksi. 100 ja 200-sarjan tulolajeilla ilmoitetaan maksetut rahapalkat, 300-sarjan tulolajit ovat erikseen ilmoitettavia eriä, esimerkiksi luontoisetuja, ja 400sarjan tulolajit ovat palkasta vähennettäviä eriä, kuten esimerkiksi ennakonpidätys. Tulolajeille on määritelty oletusasetukset liittyen niistä perittäviin sosiaalivakuutusmaksuihin. Jos sosiaalivakuutusmaksut poikkeavat tulolajin oletusasetuksista, niitä on mahdollista muuttaa maksajan toimesta.89 87 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.3 Tiedon käyttäjät ja 3.3.4 Tulorekisterin tietosisältö. 88 VH/6312/00.01.00/2019, kohta 2 Palkasta vähennettävien erien ilmoittaminen. 89 Tulorekisterin yksityiskohtainen ohje: Palkkatietoilmoituksen pakolliset ja täydentävät tiedot, kohta 1.3.
28 ronkorotus voidaan kuitenkin jättää määräämättä. Lain 38 §:ssä säädetään veronkorotuksen määrästä. Vaihtoehtoisesti veronkorotuksen perusteena voi olla ennakonpidätyksen tai lähdeveron toimittamatta jättäminen sille annetussa määräajassa. Veronkorotuksen lisäksi verovelvollinen määrätään maksamaan ilmoituksen puutteellisuudesta, virheellisyydestä tai tietojen ilmoittamatta jättämisestä johtunut maksamatta jäänyt vero. Tämä tarkoittaa sitä, että verovelvollinen ei voi välttyä varsinaisen veron maksamiselta tekemällä vaillinaisia ilmoituksia tai jättämällä ilmoitukset tekemättä kokonaan. Verokorotuksen määrä on pääsääntöisesti 10 % verovelvollisen vahingoksi määrätystä verosta, eli esimerkiksi 500 euron maksamatta jääneestä verosta määrätään veronkorotusta 50 euroa. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa on kuitenkin säännökset sellaisten tilanteiden varalle, kun verovelvollinen laiminlyö 37 §:ssä tarkoitettuja velvoitteitaan, tai kun hänen toimintansa osoittaa ilmeistä piittaamattomuutta verovelvoitteiden hoidosta. Tällaisissa tapauksissa verokorotuksen määrä on vähintään 15 % ja enintään 50 % verovelvollisen vahingoksi määrätystä verosta. Mikäli verovelvollinen ei kehotuksesta huolimatta anna tietoja kalenterikuukauden aikana maksetuista suorituksista, työnantajasuoritukset kuten ennakonpidätykset määrätään maksettavaksi käyttämällä arviointimenettelyä. Kun veron määrä on arvioitu, määrätään myös veronkorotus, jonka suuruus on 25 % arvioidun veron määrästä.121 2.5.3 Verotusmenettelystä annettu laki ja laiminlyöntimaksu Verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 22 §:n mukaan ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä määrätään laiminlyöntimaksu, jos ilmoittaja ei esimerkiksi ole Verohallinnon selvityspyynnöstä huolimatta ilmoittanut puuttuvia tietoja ollenkaan tulorekisteriin. Laiminlyöntimaksu määrätään myös, jos ilmoittaja ei ole pyynnöstä korjannut vaillinaista ilmoitusta, ilmoittaja on antanut ilmoituksen, mutta se sisältää olennaisen virheen tai puutteen, tai jos ilmoittaja tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta antaa sisällöllisesti väärän ilmoituksen.122 121 Tulorekisterin yksityiskohtainen ohje: seuraamusmaksut, kohta 3.1 Veronkorotus. Verohallinto: Seuraamus-maksut oma-aloitteisessa verotuksessa, kohta 4 Veronkorotus. 122 Ks. Verohallinnon päätös VH/2853/00.01.00/2019.
29 Tulotietojärjestelmään ilmoittavat tietoja suoritusten maksajien lisäksi niin kutsutut sivullisilmoittajat, jotka ilmoittavat tulorekisteriin tietoja esimerkiksi vuokratyöntekijän aloittamisilmoituksella, tai antavat NT1tai NT2-tietoja. Verotusmenettelylain 22 a § mukaan tällaiselle sivullisilmoittajalle voidaan määrätä laiminlyöntimaksu, jos sivullisilmoittaja jättää ilmoitusvelvollisuutensa täyttämättä tai tekee sen myöhässä tai vasta kehotuksen jälkeen, ilmoittaa tiedot puutteellisesti tai virheellisesti, tai ilmoittaa tiedot muuten kuin laissa säädetyllä tavalla. Laissa säädetty tapa tarkoittaa tulotietojärjestelmästä annetun lain 4 luvun 11 § mukaista tietojen antamista sähköisesti, sillä vain erityisestä syystä tiedot voidaan antaa paperilomakkeella. 11 § 4 momentissa säädetään, että Verohallinto voi antaa tarkempia määräyksiä sähköisistä menettelyistä. Käytännössä nämä sähköiset menettelyt ovat luvussa 2.4 käsitellyt ilmoittamisen kanavat, eli tulorekisterin sähköinen asiointipalvelu sisältäen verkkolomakkeen ja latauspalvelun, tai tulorekisterin teknistä rajapintaa hyödyntämällä. Muuksi kuin laissa säädetyksi tavaksi ja tästä johtuen sivullisilmoittajan laiminlyöntimaksun perusteeksi voitaisiin katsoa esimerkiksi tietojen toimittaminen paperilomakkeella silloin, kun sille ei ole esittää perusteeksi erityistä syytä.123 2.6 Tietojen jakelu tulorekisteristä Tulorekisteristä tietoja vastaanottavia tahoja kutsutaan tulorekisterin tiedon käyttäjiksi. Käyttäjät on mainittu tulorekisterilain 5 luvun 13 §:ssä. Tiedon käyttäjän tiedonsaantioikeus perustuu tulotietojärjestelmästä annettuun lakiin, jonka lisäksi tietojen katselu esimerkiksi tulorekisterin sähköisen asiointipalvelun avulla edellyttää voimassaolevaa tietolupaa124. Tietoluvalla tarkoitetaan Tulorekisteriyksikön päätöstä tietyn tiedon käyttäjän oikeudesta saada tulorekisteriin talletettuja tietoja.125 Tietoja voidaan luovuttaa vain laissa säädetyille, erikseen nimetyille tiedon käyttäjille, eikä tietoja näin ollen voida luovuttaa suoraan tulorekisteristä kolmansille osapuolille edes rekisteröidyn suostumuksella. Tiedonsaantioikeus tulorekisteristä ei myöskään automaatti123 Erityiseksi syyksi on katsottu HE 134/2017 mukaan tilanne, jossa tietojen antamista sähköisesti ei voida edellyttää kohtuudella. Kohtuuttomuudesta on annettu esimerkiksi tilanne, jossa tietojen antamiseen sähköisesti ei ole mahdollisuutta. HE 97/2017 mukaan veroilmoituksen antamiseen paperilomakkeella on erityinen syy silloin, jos ilmoituksen antamisajankohtana tietojärjestelmien toimintahäiriö estää sähköisen ilmoittamisen. 124 Tulorekisteri: Tietolupa. 125 Tulorekisteri: Tulorekisterin sanastot ja termit.
30 sesti tarkoita sitä, että tiedon käyttäjällä olisi oikeus kaikkeen tulorekisteriin kuuluvaan tietosisältöön. Tiedonsaantioikeutta on laissa rajattu niin, että tiedon käyttäjälle luovutetaan erityislakien nojalla vain sellaisia tietoja, joiden saanti on edellytys tiedon käyttäjän tehtävien hoitamiseksi. Tiedonsaantioikeuden sisältö ja laajuus siis vaihtelevat eri tiedon käyttäjien välillä.126 Lisäksi tiedon käyttäjillä on oikeus saada tulorekisteristä myös sellaiset tiedot, joihin sillä olisi oikeus saada toiselta tiedon käyttäjältä tai viranomaiselta.127 Jos tällaista oikeutta ei olisi, tiedon käyttäjä saisi tulorekisteristä reaaliaikaisesti omaan tiedonsaantioikeuteensa sisältyvää dataa, mutta joutuisi edelleen pyytämään osan tiedoista toiselta viranomaiselta tai käyttäjältä, joka ei todennäköisesti ainakaan jouduta päätösprosesseja manuaalisen tiedonsiirron takia.128 Tulotietojärjestelmästä annetun lain esitöissä on mainittu myöhemmin arvioitavaksi se, millä edellytyksillä ja missä laajuudessa tietoja voitaisiin luovuttaa tulorekisteristä uusille, tällä hetkellä laissa mainitsemattomille tiedon käyttäjille. Tämän tiedonsaantioikeuden laajentamisen käytännön toteutus konkretisoituisi hallituksen esityksen perusteella kappaleessa 2.4 esitetyn valtuusmenettelyn avulla. Tulorekisterin tiedon käyttäjäjoukon laajentaminen tai ainakin sen edellytyksien selvittäminen on siis ollut hallituksen agendalla jo lain suunnitteluvaiheessa.129 Myös talousvaliokunta on lausunnossaan hallituksen esitykseen 134/2017 vp liittyen korostanut valtuusmenettelyn jatkokehitystarpeita, jotta tulonsaajat voisivat itse määrätä tietojensa jakelusta kolmansille osapuolille.130 Tulorekisterin tiedon käyttäjiä ovat vuonna 2020 muun muassa Verohallinto, työntekijän eläkelain (395/2006) 2 §:ssä mainitut eläkelaitokset ja Maatalousyrittäjien eläkelaitos, Merimieseläkekassa, Keva, Eläketurvakeskus, Suomen Pankki, Työllisyysrahasto, sekä useat vakuutuslaitokset ja vakuutusyhtiöt.131 Luonnollinen henkilö voi tarkastella tulorekisteriin ilmoitettuja, omia tulotietojaan ilman tiedon käyttäjältä edellytettävää lakiin perustuvaa tiedonsaantioikeutta (Laki tulotietojärjestelmästä 5 luku 15 §). Katselu tapahtuu tunnistautumalla tulorekisterin 126 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.6 Tietojen luovutus tulotietojärjestelmästä. 127 HE 134/2017 vp, s. 50. 128 Ks. yksityiskohtaiset taulukot tiedon käyttäjille jaeltavista tiedoista: Tulorekisteriyksikkö, seloste 3. 129 HE 134/2017 vp, kohta 2.1.1 yleistä. 130 TaVL 48/2017 vp, s. 3. 131 Ajantasainen listaus tiedon käyttäjistä, ks. Tulorekisteriyksikkö, seloste 3.
31 sähköiseen asiointipalveluun esimerkiksi verkkopankkitunnuksilla. Tulonsaaja voi asiointipalvelun avulla katsella palkkatietoilmoitustensa sisältöä sellaisena, kuin suorituksen maksaja on ne tulorekisteriin ilmoittanut. Näin ollen tulonsaajalla on viranomaisten lisäksi mahdollisuus suorittaa reaaliaikaista ja omaehtoista valvontaa koskien omia tulotietojaan, eli esimerkiksi tarkastaa, onko palkasta pidätetyt sosiaalivakuutusmaksut myös ilmoitettu eri viranomaisille. Tulonsaaja voi tulostettavan tulorekisteriotteen avulla hyödyntää rekisteritietojaan esimerkiksi silloin, kun hänellä on tarve selvittää ansiotulojensa suuruutta jollekin kolmannelle osapuolelle.132 Tulorekisteriote sisältää yhteenvedon tulonsaajalle ilmoitetuista tulotiedoista valitun aikavälin sisällä.133 3 TULOREKISTERI HARMAAN TALOUDEN TORJUNNASSA DE LEGE LATA Harmaa talous on määritelty Laissa harmaan talouden selvitysyksiköstä (2010/1207) toiminnaksi, jossa laiminlyödään lakisääteisiä velvoitteita. Lain esitöissä HE 163/2010 vp harmaa talous määritellään yhteiskunnallista ilmiötä koskevaksi käsitteeksi, joka kattaa rikosoikeudellisesti kriminalisoitujen tekojen lisäksi myös kriminalisoimattomat lakisääteisten velvollisuuksien laiminlyönnit, joka voi olla täysin seuraukseton teko. Lakisääteinen laiminlyötävä velvoite voi olla esimerkiksi vero, eläke-, tapaturma, tai työttömyysvakuutusmaksu. Laiminlyönnillä laissa tarkoitetaan maksun suorittamisen välttämistä tai perusteettoman palautuksen saamista. Suorittamisen välttäminen voi käsittää maksusta vapautumista lainvastaisin keinoin joko kokonaan tai osittain.134 Perusteettomalla palautuksella puolestaan tarkoittaa yleensä arvonlisäveron perusteetonta palauttamista, joka voi perustua vääränsisältöiseen veroilmoitukseen, fiktiiviseen transaktioon eli täysin tekaistuun veroilmoitukseen, tai yhteisömyynnin väärinkäytökseen, jossa hyödynnetään EU-sisäkaupan lainsäädäntöä, eli esimerkiksi ilmoitetaan verollinen myynti verottomana. Yritysten identiteettiin on kohdistettu myös varkauksia, joiden tavoitteena on ollut arvonlisäveron perusteeton palautus toisen yrityksen tunnusta hyödyntämällä.135 Harmaan talouden määritelmän kannalta merkityksel132 HE 134/2017 vp, kohta 2.1.1. 133 Ks. tulorekisteriotteen sisällöstä tarkemmin: Raportit tulorekisteristä 2020, s. 5−6. 134 Harmaan talouden määrittelemisestä ks. myös esimerkiksi Määttä 2015b, s. 3−4. 135 Harmaan talouden selvitysyksikkö: Arvonlisäveron palautuspetokset 2019, erityisesti s. 4−6.
32 listä on sen soveltamisalan rajoitus ainoastaan organisaation toimintaan. Yksityishenkilö ei voi lain sanamuodon nojalla olla harmaan talouden toimija kuin välillisesti organisaation kautta, vaikka yksityishenkilö laiminlöisi henkilökohtaisia velvoitteitaan lakisääteisten maksuvelvollisuuksiensa välttämiseksi.136 Rajanvedossa merkityksellistä on se, toimiiko yksityishenkilö omasta vai organisaation puolesta. Jos esimerkiksi varallisuuserien siirtoja tehdään ilman organisaation osallisuutta, kyseessä ei ole harmaan talouden toiminta.137 Työnantajamaksut, eli edellä luetellut vakuutusmaksut muodostavat työntekijälle maksettavan palkan lisäksi työnantajalle suhteellisen suuren kuluerän. Nämä vakuuttamisvelvollisuudet laiminlyömällä työnantaja saa pienennettyä työntekijästä johtuvia kustannuksia, mikä aiheuttaa samalla yhden harmaan talouden ilmiöistä, eli työnantajamaksujen välttelemisen, kansankielellä on puhuttu myös pimeästä työvoimasta. Tällainen työnantajan vilpillinen toiminta aiheuttaa suoraa haittaa myös työntekijälle, jonka vakuutusmaksuja ei ole suoritettu. Esimerkiksi työntekijän lakisääteinen eläke ei kartu, jos työeläkevakuutusmaksuja ei makseta.138 Laiminlyönti voi olla aktiivinen tai passiivinen teko. Aktiivisessa teossa annetaan väärä tai puutteellinen tieto, esimerkiksi ilmoitus, kun taas passiivisessa teossa ilmoitusvelvollisuus voidaan laiminlyödä kokonaan. Se, onko toiminta harmaata taloutta vai ei, määritellään teon tarkoitusta arvioimalla. Jos teon tarkoitukseksi katsotaan lain sanamuodon mukainen lakisääteisten suoritteiden välttäminen tai perusteettoman palautuksen saaminen, kyseessä on harmaaseen talouteen liittyvä teko. Jos teon tarkoitukseksi ei voida todentaa edellä mainittua, vaan kyseessä on puolestaan maksukyvyttömyys tai esimerkiksi vahinko, laiminlyönti ei ole harmaata taloutta.139 Pimeän työvoiman lisäksi tunnistettuja harmaan talouden ilmiöitä ovat esimerkiksi korruptio, ammattimainen yritysten hyväksikäyttö, kuluttajatuotepetokset, ohimyynti, tulonsalaus ja konkurssikeinottelu. Harmaa talous ilmiönä ei välttämättä myöskään 136 Ks. kuitenkin esim. Ansamäki 2017 s. 158, jonka mukaan harmaan talouden käsitettä voidaan tulkita laajasti, jolloin myös luonnollisen henkilön veron välttelemistoimet katsottaisiin harmaan talouden harjoittamiseksi. 137 HE 163/2010 vp, yksityiskohtaiset perustelut 2 §. 138 Verohallinto: Pimeä työvoima. 139 Määttä 2015b, s. 4.
33 noudata kansallisia rajoja, vaan ilmiöillä on usein kansainvälisiä kytkentöjä, jolloin toimintaan voi liittyä sekä kotimaisia että ulkomaisia toimijoita.140 Suomessa esiintyvän harmaan talouden osuudeksi on vuonna 2015 arvioitu 12,9 % bruttokansantuotteesta.141 Tätä ennen eduskunnan tarkastusvaliokunta on arvioinut harmaan talouden määräksi 5,5-7,5 % bruttokansantuotteesta. Kyseessä on kuitenkin vain arvioitu harmaan talouden määrä, koska ilmiön täsmällistä mittaamista on hankala toteuttaa, sillä harmaan talouden määrää ei voi todentaa tilastoista ilmiön luonteen vuoksi. Tutkimustietoa harmaan talouden toimijoilta on käytännössä mahdoton saada, ja vaikka aineistoa kerättäisiin, sen todenmukaisuuden todentaminen on vaikeaa. Harmaan talouden luotettavaksi mittauskeinoksi on todettu verotarkastukset, sekä satunnaisotanta, koska näiden metodien avulla tulokset voidaan yleistää koskemaan keskimäärin ketä tahansa satunnaisotannan kohderyhmästä. Verotarkastuksien heikkoudeksi osoittautuu niiden hinta. Verotarkastus on kallis toimenpide, joten niiden toteuttaminen tarpeeksi suurelle joukolle on kustannuksien osalta käytännössä mahdotonta.142 Yksi tapa arvioida harmaan talouden aiheuttamia taloudellisia vaikutuksia on selvittää aiheutuneen verovajeen määrä. Verovajeella tarkoitetaan Verohallinnon määritelmän mukaan verovuoden lainmukaisen ja todellisen verokertymän erotusta.143 Eläketurvakeskuksen mukaan vuonna 2019 jätettiin ilmoittamatta hieman vajaa 100 miljoonaa euroa sellaisia palkkoja, josta olisi tullut suorittaa työeläkevakuutusmaksua.144 Työttömyysvakuutusrahaston (nyk. Työllisyysrahasto) vuonna 2018 julkaiseman vuosikertomuksen mukaan sen omien valvontatoimenpiteiden johdosta määrättiin työttömyysvakuutusmaksuun liittyviä lisämaksuja 2,3 miljoonaa euroa.145 Tapaturmavakuutuskeskuksen vastaavassa valvonnassa vuonna 2018 laskutettiin työtapaturmaja ammattitautivakuutukseen liittyviä suorituksia noin 1,9 miljoonaa euroa.146 140 Harmaan talouden ilmiöistä ks. Hirvonen − Määttä 2018, luku 3 Harmaata taloutta pienillä ja suurilla näyttämöillä. 141 Schneider − Raczkowski − Mróz, 2015, s. 45. 142 Kosonen 2014, s. 44. 143 Verohallinto: Verovaje. 144 Harmaa talous & talousrikollisuus: Työnantajat ja tilaajavastuu, 2020. 145 Työttömyysvakuutusrahasto: Vuosikertomus 2018. 146 Tapaturmavakuutuskeskus: Valvonta ja vakuutusrekisteri.
34 3.1 Harmaan talouden torjunta Harmaan talouden torjunnalla yhdessä talousrikostorjunnan kanssa tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla pyritään ennaltaehkäisemään, paljastamaan ja tutkimaan harmaan talouden ilmiöitä. Lisäksi edellä mainittuihin käsitteisiin liittyvät myös rikoshyödyn jäljittäminen ja sen pois ottaminen, sekä syyteharkinta ja viime kädessä tuomioistuinkäsittely.147 Harmaata taloutta on torjuttu pitkään ja hartaasti, sillä Harmaan talouden torjunnan toimenpideohjelma on käynnistetty ensimmäisen kerran vuonna 1996.148 Harmaan talouden torjuntaan tähtääviä viranomaisten tietojenvaihtosäännöksiä on puolestaan kehitetty aktiivisesti 90-luvun alusta alkaen. Suomessa suuria haasteita harmaan talouden torjunnalle aiheuttaa viranomaisten tietojenvaihtoa koskeva lainsäädäntö. Viranomaisten yhteistoiminnan on todettu olevan harmaan talouden tärkein käytössä oleva torjuntakeino. Viranomaistoiminnan pirstaleisuus ja harmaan talouden uudet esiintymismuodot vaikeuttavat kuitenkin torjuntatoimenpiteiden onnistumista ja niille asetettujen tavoitteiden saavuttamista.149 Harmaan talouden torjunnan valvonta ja rikostorjunta perustuvat viranomaisyhteistyölle. Verohallinto, Tulli, Eläketurvakeskus, Työllisyysrahasto, Tapaturmavakuutuskeskus sekä vakuutusyhtiöt harjoittavat jokainen omaan toimialaansa kuuluvaa valvontaa lakisääteisiä maksuja, veroja, ja vakuutuksia koskien. Rikostorjunnan osalta poliisilla, Tullilla ja Rajavartiolaitoksella on keskeinen rooli rikosten ehkäisyssä, selvittämisessä ja paljastamisessa, sekä ulosottoviranomaisella julkisiin velvoitteisiin liittyvien maksujen täytäntöönpanossa.150 Verohallinnossa on harmaan talouden torjuntaa edistävä Harmaan talouden selvitysyksikkö, jonka lisäksi useat eri viranomaiset tekevät yhteistyötä harmaan talouden torjunnassa, esimerkiksi erilaisin tietojenvaihtotoimenpitein.151 Harmaan talouden selvitysyksikön tehtävät on määritelty Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 1 §:ssä, joiden perusteella selvitysyksikön tehtäviin kuuluu harmaan talouden torjunnan edistäminen tuottamalla ja jakamalla tietoa sekä harmaasta taloudesta että sen torjunnasta. Lisäksi selvitysyksikkö laatii velvoitteidenhoitoselvityksiä eri viranomaisille ja muille toimijoille. Velvoitteidenhoitoselvi147 Ansamäki 2017, s. 157. 148 Ansamäki 2017, s. 158-159. 149 Määttä − Hirvonen 2018, s. 244. 150 Määttä − Hirvonen 2018, s. 248. 151 Määttä − Hirvonen 2018, s. 211−215.
35 tyksellä tarkoitetaan edellä mainitun lain 5 §:n mukaista selvitystä, joka velvoitteidenhoitoselvityksen kohteen toimintaa, taloutta ja velvoitteiden hoitamista. Velvoitteiden hoitamisella tarkoitetaan lain säännöksen mukaan veroja, lakisääteisiä eläke-, tapaturma-, ja työttömyysvakuutusmaksuja, ja tullin perimien maksujen hoitamista. Velvoitteidenhoitoselvityksen kohteena voi olla organisaatio, organisaatiohenkilö, sekä niihin välittömästi tai välillisesti kytkeytyvä organisaatio tai organisaatiohenkilö.152 Sisäministeriön julkaisema Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntaohjelma vuosille 2016−2020 perustuu Valtioneuvoston vuonna 2016 antamaan periaatepäätökseen, jossa on määritelty kansallisen harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategia. Toimenpideohjelmassa on määritelty erilaiset toimenpiteet ja keinot strategian toteuttamiseksi, ja se jakautuu neljään erilaiseen kärkihankkeeseen. Yksi hankkeista on kansallinen tulorekisteri, jonka merkittävyyttä harmaan talouden torjunnassa on perusteltu erityisesti verovalvonnan muuttumisella aikaisempaa reaaliaikaisemmaksi.153 Tulorekisterin tavoitteena on parantaa yritysten ja kansalaisten oikein toimimisen mahdollisuuksia, keventää työnantajien hallinnollista taakkaa yksinkertaistamalla palkanmaksuun liittyvää ilmoittamisja velvoitteidenhoitoprosessia digitalisaation tuomien mahdollisuuksien avulla, kerätä ja välittää tulotietoja reaaliaikaisesti, sekä vahvistaa kansalaisen oikeutta valvoa niiden tietojen käyttöä, jotka koskevat kansalaista itseään. Näillä toimenpiteillä turvataan markkinoiden toimivuutta ja tervettä kilpailua. Jälkikäteisen valvonnan sijaan tulorekisteri mahdollistaa etupainotteisen, ennalta ehkäisevän valvonnan tulotietojen, sosiaalivakuuttamisen ja verouksen osalta. Hallinnollisen taakan keventymiseen verotuksen osalta johtavat esimerkiksi tietojen hankinnan tehostuminen ja verotuksen joustava valmistuminen. Tulorekiste152 HE 163/2010 vp, 2 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan organisaatiohenkilöllä tarkoitetaan kirjanpitovelvollista yksityistä elinkeinonharjoittajaa, avoimen yhtiön yhtiömiestä, kommandiittiyhtiön vastuunalaista yhtiömiestä ja eurooppalaisen taloudellisen etuyhtymän henkilöjäsentä, yhteisön hallituksen jäsentä, toimitusjohtajaa tai toimitusjohtajaan rinnastettavassa asemassa toimivaa, sekä yhteisön, ulkomaisen sivuliikkeen tai säätiön tosiasiallista toiminnan johtajaa tai hallinnon hoitajaa. Organisaatio on myös henkilö, joka omistaa yksin tai yhdessä perheenjäsenten kanssa vähintään 10 % yhteisön pääomasta, tai joka yhdessä perheenjäsentensä kanssa käyttää vastaavaa 10 % osuutta yhtiön äänimäärästä. Perheenjäsenellä tarkoitetaan ylenevän ja alenevan sukulaissuhteen, aviopuolison ja rekisteröidyn parisuhteen osapuolen lisäksi myös samassa taloudessa asuvaa henkilöä. Liiketoimintakielto ei estä henkilön määrittelemistä organisaatiohenkilöksi. 153 Sisäministeriö SMDno-2015-2083, s. 2.
36 rin avulla ennakonpidätyksen määrä voidaan tulevaisuudessa kohdistaa nykyisten arvioiden sijaan lähes reaaliaikaisesti vastaamaan sitä määrää, joka määräytyy lopulliseksi ansiotuloveroksi.154 Kansallisen tulorekisterin lisäksi Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelman johdosta on tutkittu harmaan talouden aiheuttamaa sääntelytaakkaa, eli lakisääteisten velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia. Sääntelytaakkaa seurataan kustannustehottomien toimintojen välttämiseksi, sekä kilpailuolosuhteiden tasapuolistamiseksi. Sääntelytaakan keventämisen keinoksi on esitetty jo edellä esille tullutta viranomaisten välisten tietojenvaihdon kehittämistä, sekä todistusta velvoitteiden hoidosta.155 Tiedon käyttäjien näkökulmasta tulorekisteri helpottaa tietojenvaihtoa, mahdollistamalla sisällöltään muuttuman tiedon jakamisen usealle eri taholle. Tulorekisteri saattaa olla osittainen helpotus myös suorituksen maksajille, eli ilmoitusvelvollisille, riippuen siitä, kuinka hyvin ilmoittajan prosessit on automatisoitu. Mikäli ilmoittajan on tehtävä manuaalisesti ilmoituksia tulorekisteriin, on sääntelyn aiheuttama taakka keventymisen sijaan kasvanut, eikä Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelmassa asetettuja tavoitteita ole kaikilta osin saavutettu. Työsuojeluviranomainen eli työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006) 1 luvun 2 §:n mukainen aluehallintovirasto toteuttaa harmaan talouden torjuntaa valvomalla tulotietojen avulla ulkomaisen työvoiman käyttöä, työsuhteiden vähimmäisehtoja, sekä tilaajavastuulain noudattamista. Tulorekisteristä saatavien tulotietojen avulla viranomainen voi kohdistaa valvontansa työnantajaan, ja valvoa esimerkiksi työehtosopimuksen noudattamista. Tulotietojen avulla voidaan todeta työehtosopimuksen noudattaminen tai noudattamatta jättäminen palkan määrän ja erilaisten lisien osalta. Tilaajavastuulain osalta valvonta kohdistuu tilaajaan, jolla on tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) 5 tai 5 a §:n mukainen selvitysvelvollisuus. Valvonnassa todetaan selvitysvelvollisuuden täyttäminen tai täyttämättä jättäminen, tai mahdollinen sopimuksen solmiminen liiketoimintakiellossa olevan yrityksen kanssa. Työsuojeluviranomainen valvoo myös tilanteita, joissa tilaajavastuulain mukainen so154 HE 134/2017 vp, kohdat 1.1 ja 3.1. 155 Harmaan talouden torjunnan aiheuttama sääntelytaakka: Tiivistelmä.
37 pimus on solmittu sellaisen yrityksen kanssa, jolla ei ole ollut tarkoitus täyttää lakisääteisiä maksuvelvoitteitaan. Työsuojeluviranomaisella on oikeus saada tietoja tulorekisteristä työsuojelun valvonnasta ja työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006) 4 b §:n 1 momentin perusteella.156 Työsuojeluviranomaiselle jaellaan tulorekisteristä esimerkiksi tiedot työntekijän palvelussuhteen voimassaolosta, tieto työntekijän työeläkevakuutuksesta ja tapaturmavakuutuksesta, sekä kansainvälisissä tilanteissa tiedot Suomessa oleskelun kestosta.157 Verohallinto hyödyntää tulorekisterin tietoja Verohallinnosta annetun lain (503/2010) 2 §:n mukaisiin tehtäviin, esimerkiksi harmaan talouden torjunnan kannalta merkitykselliseen verovalvontaan ja verotuksen toimittamiseen. Verohallinnon harmaan talouden torjunta perustuu sekä kansalliselle että kansainväliselle viranomaisyhteistyölle ja tietojenvaihdolle, ennalta estäviin toimiin, sekä jälkikäteisvalvontaan esimerkiksi verotarkastuksen avulla. Verohallinnossa harmaan talouden tarkastuskohteena pidetään jokaista sellaista tarkastuskohdetta, joka tarkastus johtaa rikosilmoitusharkintaan. Vuonna 2019 harmaan talouden tarkastustoimenpiteiden johdosta pelkästään työnantajasuorituksia määrättiin maksettavaksi 12,6 miljoonaa euroa.158 Koska tulorekisteriin annettavien palkkatietoilmoitusten ilmoittamatta jättäminen vaikuttaa välittömästi työnantajayrityksen työntekijöiden verotukseen, tulorekisteri-ilmoitusten antamatta jättäminen voi olla ennakkoperintälain (1118/1996) 2 luvun 26 §:n 3 momentin mukainen olennainen laiminlyönti, joka johtaa yrityksen poistamiseen ennakkoperintärekisteristä Verohallinnon toimesta. Ennakkoperintärekisteröinnin voimassaolo merkitsee sitä, että yritys hoitaa verovelvoitteensa oma-aloitteisesti. Jos rekisteröinti ei ole voimassa, se ei estä yrityksen toimintaa, mutta voi antaa viitteitä rehellisille sopimusosapuolille vastapuolen mahdollisista laiminlyönneistä tai velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Verohallinto voi poistaa yrityksen myös arvonlisäverolain (1501/1993) 172 §:n 1 momentin mukaisesta arvonlisäverovelvollisten rekisteristä, mikäli toiminnassa laiminlyödään olennaisesti velvoitteidenhoitoa. Työkorvauksen mahdollisesti sisältämää arvonlisäveroa ei kuitenkaan ilmoiteta tulorekisteriin, eikä tulorekisterillä ole ollut välittömiä vaikutuksia arvonlisäverotuksen menettelyihin tai ilmoittamisvelvollisuuteen, taikka arvonlisäveron palautuspetosten tehokkaampaan 156 Työsuojeluviranomainen: Harmaa talous ja työsuojelu. HE 134/2017 vp, kohta 2.1.15. 157 Tulorekisteriyksikkö, seloste 3. 158 Harmaa talous & talousrikollisuus: Verotus.
44 tai maksun pidättäminen palkasta voidaan todentaa tulorekisteristä sekä tulorekisterin tiedon käyttäjien, että tulonsaajan itsensä toimesta.181 Palkkatietoilmoituksella ei kuitenkaan ilmoiteta esimerkiksi ammattiyhdistyksen perimiä jäsenmaksuja, joten maksettuun suoritukseen voi sisältyä sellaisia vähennettäviä eriä, joita ei pystytä tulorekisteristä saatavien tietojen perusteella todentamaan.182 Tästä johtuen tulonsaajan itsensä hankkima tulorekisteriote ei kaikissa tilanteissa anna virheetöntä kuvaa henkilön tulotiedoista.183 3.1.1.2 Työnantajan sosiaalivakuutusmaksut Työsuhteesta johtuvien vakuutuksien kustannukset jakautuvat työnantajan ja työntekijän välille. Työnantajalla on lakisääteinen velvollisuus vakuuttaa työntekijänsä tietyillä vakuutuksilla, joiden lisäksi työnantaja voi laajentaa vakuutusturvaa eräillä vapaaehtoisilla vakuutuksilla, tai työehtosopimuksen velvoittamalla ryhmähenkivakuutuksella.184 Työnantaja maksaa työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetun lain (771/2016) 4 §:n mukaista työnantajan sairausvakuutusmaksua 1,34% maksamistaan palkoista vuonna 2020. Maksu koskee sairausvakuutuslain mukaan Suomessa vakuutettua 16−67 vuotiasta työntekijää. Työnantajan osuus työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 6 luvun 19a §:n mukaisesta työttömyysvakuutusmaksusta vuonna 2020 on 0,45% maksetuista palkoista, kun palkkoja maksetaan enintään 2 125 500 euroa.185 17-68-vuotiaasta työntekijästä suoritetaan työnantajan osuus työeläkevakuutusmaksusta, jos henkilölle maksetaan kalenterikuukauden palkkaa yli 60,57 euroa. Vakuutusmaksua peritään 7,15% työntekijälle maksettavasta palkasta. Työeläkevakuutusmaksun työnantajakohtainen osa on korkeimmillaan työntekijän ollessa 53-62-vuotias, jolloin prosentuaalinen määrä nousee 8,65 %: iin. 63-ikävuodesta lähtien vakuutusmaksu laskee ennalleen 7,15%: iin.186 Työnantajan pitää vakuuttaa työntekijänsä Työtapaturmaja ammattitautilain (459/2015) mukaisella työtapaturmaja ammattitautivakuutuksella, jos työnantaja 181 Ks. tulolajien listaus dokumentista Tulorekisteriyksikkö: Tulolajien ja tuloista vähennettävien erien selitteet 2020. 182 Tulorekisteri: Yleistä ilmoittamisesta, usein kysyttyä. 183 Tulorekisteri: Tulorekisteriote. 184 ETK: Lakisääteiset sosiaalivakuutusmaksut Suomessa 2020. 185 Verohallinto: Sosiaalivakuutusmaksut. 186 Verohallinto: Sosiaalivakuutusmaksut.
45 maksaa palkkaa työntekijöilleen yli kalenterivuosikohtaisen rajan (yli 1300 euroa vuonna 2020187). Lain 1 luvun 3 §:ssä määrätään, että työnantajalla ei ole vakuuttamisvelvollisuutta, jos se maksaa tai on sopinut maksettavaksi palkkoja kalenterivuoden aikana enintään 1200 euroa. Edelleen lain 36 luvun 268 §:ssä säädetään kuitenkin tämän rahamäärän tarkistamisesta kalenterivuosittain työntekijän eläkelain 96 §:ssä tarkoitetulla palkkakertoimella, josta johtuu vuoden 2020 ja lain välinen erotus. Vakuutuksesta aiheutuvat kustannukset riippuvat työnantajan toimialasta ja vakuutuksen ottavasta yrityksestä, joten vakuutuksen täsmällisiä kustannuksia on mahdoton määritellä.188 Ryhmähenkivakuutuksella tarkoitetaan työnantajan ottamaa lisävakuutusturvaa, jonka järjestämisvelvollisuus johtuu toimintaan sovellettavasta työehtosopimuksesta. Esimerkiksi kaupan alan uudessa työehtosopimuksessa on maininta siitä, että työnantaja kustantaa työntekijän ryhmähenkivakuutuksen. Ryhmähenkivakuutus turvaa kuolemantapauksessa työntekijän perheelle välittömän toimeentulon edellytykset.189 Työnantajan sosiaalivakuutusmaksuista ainoastaan työnantajan sairausvakuutusmaksu, siitä mahdollisesti tehtävät vähennykset tai ei palkanmaksua -tieto ilmoitetaan tulorekisteriin työnantajan erillisilmoituksella. Verohallinto muodostaa ilmoituksen perusteella työnantajan maksettavaksi tulevan sairausvakuutusmaksun yhteismäärän, sekä työnantajan ilmoittamiin palkkatietoihin sisältyvien ennakonpidätysten ja mahdollisten lähdeverojen perusteella näiden verojen yhteismäärän. Työeläkelaitos käyttää tulotietoja vakuutusmaksujen laskut, tai ilmoitustietojen puuttuessa arvion vakuutusmaksun määrästä, sekä siihen liittyvän koron määrän. Työllisyysrahasto perii työnantajalta puolestaan työttömyysvakuutusmaksut.190 4 TULOREKISTERI HARMAAN TALOUDEN TORJUNNASSA DE LEGE FERENDA Kuten edellä on tullut ilmi, tulotietorekisteriin talletettavat tiedot ovat julkisuuslain 1 §:n pääsäännöstä poiketen tulorekisterilain 2 §:n perusteella pääsääntöisesti salassa pidettäviä tietoja. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntaohjelmassa, sekä 187 Lähitapiola: Sosiaalivakuutusmaksut 2020. 188 Verohallinto: Sosiaalivakuutusmaksut. 189 TRHV: Työntekijäin ryhmähenkivakuutus, PAM: Kaupan työehtosopimus ja palkkaliite, Verohallinto: Sosiaalivakuutusmaksut. 190 Tulorekisteri: Tulorekisteri suorituksen maksajille.
46 harmaan talouden aikaisemmassa tutkimuksessa on tavoiteltu laajempaa viranomaisjulkisuutta ja parempaa tietojenvaihtosääntelyä harmaan talouden torjunnan edistämiseksi, kuin mitä vallitseva lainsäädäntö mahdollistaa. Osiossa 3 läpikäydyn nykytilanteen sijaan tulorekisterin hyödynnettävyyttä olisi mahdollista kehittää lainsäädäntötoimin niin, että järjestelmää kyettäisiin käyttämään tehokkaasti erilaisiin harmaan talouden torjuntatoimenpiteisiin. Rekisterin fiskaalisesti kustannuksiltaan raskain osuus eli perustaminen ja käyttöönotto, on jo tehty.191 Tulorekisterilain esitöissä mainittu nykyaikaisen tietotekniikan hyödyntäminen vajavaisesti näyttää vahvasti jatkuvan myös tulorekisterin käyttöönoton jälkeen, mikäli lainsäädännöllä ei mahdollisteta sen hyödyntämistä nykyisiä tarkoituksia optimaalisemmin. Seuraavassa esitän kehitysehdotuksia tulorekisterilakiin ja siihen kytköksissä oleviin erityislakeihin de lege ferenda.192 4.1 Palvelussuhdetietojen pakollisuus Tulorekisteriin ilmoitettavien tulotietojen tietosisältö koostuu säännönmukaisesti annettavista tiedoista, sekä vapaaehtoisesti annettavista täydentävistä tiedoista. Näitä tietoja on käsitelty osiossa 2.3. Täydentävät tiedot ovat tulorekisterilain esitöiden mukaan sellaisia tietoja, jotka ovat tiedon käyttäjien toiminnassa tarpeellisia. Sen sijaan erityislaeissa, esimerkiksi työntekijän eläkelain (395/2006) 198 §:ssä tietojensaantioikeutta on luonnehdittu termillä välttämättömät tiedot, joka on edellä mainittua suppeampi käsite. Pimeään työvoimaan liittyvät kiinteästi lakisääteisten sosiaalivakuutusmaksujen laiminlyönti, sekä esimerkiksi yleissitovat työehtosopimuksen noudattamatta jättäminen. Tulorekisterin tietosisältöön kuuluvat palvelussuhdetiedot ovat suurimmilta osin vapaaehtoisesti ilmoitettavia, täydentäviä lisätietoja. Palkanmaksajan ei siis ole välttämätöntä ilmoittaa näitä palvelussuhteeseen liittyviä tietoja, täyttääkseen laissa säädetyn ilmoittamisvelvollisuutensa. Kuten osiossa 3 on esitetty, työsuojeluviranomainen hyödyntää tulorekisteriin ilmoitettavia palvelussuhdetietoja valvontatoiminnassaan. Palvelussuhdetietoina voidaan ilmoittaa esimerkiksi sovellettava työehtosopimus, säännöllinen sovittu viikkotyöaika, sekä palvelussuhteen päättymisen syy ja palvelussuhteen kesto. Palvelussuhdetietojen muuttaminen täydentävistä 191 HE 134/2017 vp, kohta 4.3.1 Taloudelliset vaikutukset. Järjestelmän perustamiskustannus Verohallinnolle on noin 50 miljoonaa euroa, kun taas järjestelmän vuotuiset ylläpitokustannukset ovat noin 2 miljoonaa euroa. 192 Ks. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimintaohjelma vuosille 2016−2020, kohdat 1.1., 1.3, 2.2., ja erityisesti 3.1.
47 tiedoista pakollisiksi tiedoiksi ei ratkaisisi sitä ongelmaa, että pimeän työvoiman käyttäjät laiminlyövät itse ilmoittamisvelvollisuuden kokonaan tai osittain. Tulorekisterilain 7 §:n 1 kohdan mukaisten palvelussuhdetietojen säätäminen pakolliseksi antaisi kuitenkin työntekijälle itselleen ainakin teoreettisen mahdollisuuden perehtyä paremmin oman työsuhteensa ehtoihin, kun esimerkiksi tieto sovellettavasta työehtosopimuksesta olisi saatavilla pakollisena tietona palkkatietoilmoituksessa. Tietojen pakollisuudella tarjottaisiin myös valvontaa harjoittaville viranomaisille etukäteisiävertailutietoja siitä, onko ilmoitettu palkka oikeassa suhteessa esimerkiksi siihen yleissitovaan työehtosopimukseen nähden, jota maksaja on ilmoittanut soveltavansa. Tällä hetkellä työsuojeluviranomaisella on siis oikeus saada nämä täydentävät tiedot pyydettäessä, mikäli työnantaja ei ilmoita tietoja oma-aloitteisesti tulorekisteriin. Jos työnantajan tarkoituksena on vältellä asianmukaisen palkan maksamista, tai muulla tavoin sivuuttaa esimerkiksi yleissitova työehtosopimus ja hyötyä pimeästä työvoimasta, palvelussuhdetietojen vapaaehtoisuus käytännössä mahdollistaa säännösten noudattamatta jättämisen, tai ainakin lykkää tiedonantovelvoitteen toteuttamisen pakkoa.193 Palvelussuhdetiedoista myös palvelussuhteen päättymisen syy -tiedon antamista tulisi tarkentaa niin, että palvelussuhteen päättymisen syy olisi yhdessä muiden palvelussuhdetietojen kanssa pakollinen tieto aina, kun palvelussuhde päättyy. Tällä hetkellä päättymisen syy -tieto on pakollinen ainoastaan silloin, jos päättyvä palvelussuhde on vakuutettu julkisten alojen eläkelain (81/2016) mukaan, tai jos kyseessä on Suomen Pankin palvelussuhde. Päättymissyyn tietosisältö koostuu sovellettavasta koodistosta, sekä päättymissyytä kuvaavasta koodiarvosta. Koodiarvot kertovat esimerkiksi sen, että palvelussuhde on päättynyt oman irtisanoutumisen, henkilöstä riippuvan syyn, tuotannollisen tai taloudellisen syyn, määräaikaisuuden päättymisen tai muun syyn johdosta. Koodiarvoja ei voi tarkentaa, eikä niihin liittyen voi antaa esimerkiksi vapaamuotoista selvitystä. Koeaikapurulle ei ole omaa syykoodia, mutta koeaikapurku voitaneen ilmoittaa esimerkiksi koodilla muu syy tai henkilöstä riippuva syy. Pakollisen sovellettava työehtosopimus -tiedon, palvelussuhteen päättymisen syy -tiedon ja palvelussuhteen kesto -tiedon avulla voitaisiin työsopimuslain 13 luvun 12 §:n mukai193 Harmaa talous & talousrikollisuus: Pimeän työvoiman käyttäjä salaa työn välttääkseen työnantajavelvoitteet. VH/6313/00.01.00/2019, kohta 2 Täydentävät tiedot ja kohta 4 Pakolliset ja täydentävät tiedot taulukossa.
48 sessa työsuojeluviranomaisen valvontatoiminnassa valvoa esimerkiksi koeajan pituuden asianmukaisuutta työehtosopimukseen nähden, sekä havaita mahdollisia koeaikaehdon väärinkäytöstilanteita.194 4.2 Poliisin tiedonsaantioikeus Tietojen jakelua tulorekisteristä kolmansille osapuolille, eli tulorekisterilaissa tai erityislaissa täsmällisesti määrittelemättömille tahoille ei ole mahdollistettu voimassa olevan lain perusteella. Käyttäjäjoukon rajaamisen perusteeksi on esitetty muun muassa hallitulla käyttöönotolla.195 Tulotietojärjestelmästä annetun lain 13 § mukainen listaus on ei ole tyhjentävä, koska hallituksen esityksessä todetaan, että Tulorekisteriyksiöllä on useimmiten oikeus luovuttaa tiedot tiedon käyttäjälle erityislainsäädännön nojalla. Tätä oikeutta puoltaa myös normiristiriitojen tulkintasääntö, jonka mukaan erityislaki syrjäyttää yleislain. Kun tyypiltään samanarvoisten normien, esimerkiksi kahden lain (ei perustuslain) välillä syntyy tulkintaristiriita, annetaan etusija erityislain säännökselle.196 Listausta tarkastellessa voi havaita esimerkiksi sen, että viranomaisista poliisia ei ole lainkaan mainittu tulorekisterin tiedon käyttäjänä. Poliisin rooli harmaan talouden torjunnassa esimerkiksi esitutkintaviranomaisena on käytännössä korvaamaton, joten tulorekisterilain 13 § vaikuttaa puutteelliselta. Tulorekisterilain esitöissä mainitaan, että poliisin tiedonsaantioikeus tulorekisteristä toteutetaan tällä hetkellä poliisin ja muiden viranomaisten passiivisella yhteistyöllä197, koska poliisilla on oikeus saada tulotietojärjestelmästä välitettyjä tietoja laissa säädetyltä tulorekisterin tiedon käyttäjältä. Poliisin tiedonsaantioikeus realisoituu myös poliisilain (872/2011) 4 luvun 2 §:n 1 momentin avulla, jossa todetaan poliisilla olevan tiedonsaantioikeus sellaisiin viranomaisen tietoihin, jotka ovat tarpeellisia poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi. Käytännössä poliisilla siis on tiedonsaantioikeus tulorekisteristä, sen toteuttamistapa ei vain tällä hetkellä vastaa tulorekisterin tarkoitusta toimia reaaliaikaisena järjestel194 Ks. Koskinen − Nieminen − Valkonen 2019, s. 26-29. 195 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.3 Tiedon käyttäjät. 196 Ks. Husa − Pohjalainen 2014, s. 21. 197 Ks. Määttä − Hirvonen 2018. Passiivisella yhteistyöllä tarkoitetaan viranomaisen välistä tietojen luovutusta toisen viranomaisen pyynnöstä tai oma-aloitteisesti. Aktiivisella yhteistyöllä tarkoitetaan edellisten toimenpiteiden lisäksi tapahtuvaa yhteistyötä liittyen yhteisiin operaatioihin ja tilannekuvan ylläpitämiseksi.
49 mänä. Tiedonsaantioikeuden toteuttaminen toisen viranomaisen, eli esimerkiksi Verohallinnon avulla sen sijaan vain vahvistaa manuaalisten prosessien tarpeellisuutta, kun poliisin on edelleen kohdistettava tietopyyntöjä toiselle viranomaiselle poliisin toiminnassa tarpeellisten tietojen hankkimiseksi. Lain esitöissä todetaan, että tiedonsaantioikeus tulorekisteristä kääntymättä toisen viranomaisen puoleen on tärkeä muutos tiedonsaannin tehostamisen kannalta. Poliisin kohdalla tämä tavoite ei ole toteutunut, vaikka se on nimenomaisesti yksi tulorekisteriuudistuksen keskeisistä tarkoituksista.198 Toisaalta, tietyissä viranomaisten toiminnoissa reaaliaikaiselle tiedolle ei välttämättä ole edes tarvetta. Jos tiedon tarve kohdistuu jo menneeseen aikaan, kuten esimerkiksi poliisin suorittamissa esitutkinnoissa, reaaliaikaisen tiedon merkitys ei ole yhtä korostunut, kuin reaaliaikaiseen valvontaan perustuvissa toiminnoissa. Poliisihallituksen lausunnossa liittyen tulorekisterilain esitöihin kuitenkin todetaan, että poliisi saa tällä hetkellä verotustiedot teknisen käyttöyhteyden avulla. Käytännössä tämä tarkoittanee esimerkiksi sitä, että tieto henkilön verotustiedoista voidaan tarkistaa esimerkiksi poliisimiehen toimesta poliisiautossa olevan tietojärjestelmän avulla. Kun tekninen käyttöyhteys on jo kerran toteutettu, olisi poliisin tiedonsaantioikeuden lisääminen tulorekisterilakiin vain muodollinen lainsäädäntötoimi.199 Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimintaohjelmassa vuosille 2016−2020 on tulorekisteristä erillisenä hankkeena kärkihanke numero 3, joka koostuu viranomaisten välisen tietojenvaihdon edelleen kehittämisestä. Hankkeen tavoitteena on selvittää muutostarpeita harmaaseen talouteen liittyvän tietojen vaihdon ja toimivaltuuksia koskevan sääntelyn osalta. Poliisin osalta selvitystarvetta on tarkennettu verotustietoihin liittyvään tietojensaantioikeuteen. Kuten edellä on jo tullut ilmi, harmaan talouden torjuntaa vaikeuttava keskeinen teema sitä koskeva tietojenvaihtosääntely. Huomioiden tulorekisterin tavoitteet ja tunnistetun tarpeen muun muassa poliisia koskevien tietojenvaihtosääntelyn kehittämisessä, poliisihallituksen lausunto tulorekisterin hyödyntämisessä aiheuttaa kysymyksen siitä, miksi poliisin ei olisi tarkoituksenmukaista hakea itse tietoja suoraan tulotietojärjestelmästä. Lain esitöissä tiedon käyttäjien määrän rajaamista on perusteltu hallitulla käyttöönotolla. Tiedon käyttäjät on määritelty työnantajan ilmoitusvelvollisuuden näkökulmasta, Tulorekisteri on jo 198 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.6 Tietojen luovutus tulotietojärjestelmästä. 199 Ks. Poliisihallituksen lausunto asiassa HE 134/2017.
50 otettu käyttöön, ja toinen toimintavuosi on piakkoin puolessa välissä, joten poliisin tiedonsaantioikeuden toteuttamisen tapaa olisi jo syytä tarkastella uudelleen.200 4.3 Kolmansien osapuolien tiedonsaantioikeus Tulorekisterilain esitöissä HE 134/2017 vp todetaan, että myöhemmässä vaiheessa arvioidaan sitä, voidaanko tulorekisteristä luovuttaa tietoja uusille, vielä laissa määrittelemättömille tiedon käyttäjille, ja missä laajuudessa tietojen luovutus tapahtuisi. Laajennusta olisi arvioitava muun muassa tulorekisterin käyttötarkoituksen näkökulmasta. Laajennuksen tarpeellisuus on perusteltavissa esimerkiksi jo laissa säädettyjen velvoitteiden täyttämiseksi tiettyjen toimijoiden osalta. Myös harmaan talouden ilmiöt puoltavat tiedonsaantioikeuksien laventamista. Yksi tunnistetuista harmaan talouden ilmiöistä on niin kutsuttu ammattimainen yritysten hyväksikäyttö, jossa yhtiömuotoista yritystä hyödynnetään esimerkiksi petosrikollisuuden välineenä. 201 Rahoituslaitoksien tiedonsaantioikeudella voitaisiin jo ennakolta torjua harmaata taloutta, joka riittyy niin kutsuttujen pöytälaatikkoyritysten, tai liiketoimintansa puolesta heikolla perustalla olevien yritysten petosmaisesta hyödyntämisestä harmaan talouden harjoittamisen tarkoituksiin. Rahoituslaitos voi tulorekisteristä saatavan tiedon perusteella selvittää esimerkiksi yrityksen toiminnan tosiasiallista luonnetta rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain (444/2017) 3 luvun 4 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla. Pykälässä edellytetään hankittavan tietoja asiakkaan, eli esimerkiksi yrityksen liiketoiminnan laajuudesta ja laadusta. Edellisen tilikauden tilinpäätöstiedot voivat henkilöiden tulotietojen tapaan osoittautua paikkansapitämättömiksi, jos yrityksen taloudellisessa tilanteessa on jostain syystä tapahtunut esimerkiksi tahallisia, yrityksen taloudelliseen vakauteen vaikuttavia muutoksia edellisen tilinpäätöksen vahvistamisen jälkeen. Kolmansien osapuolten tiedonsaantioikeus voitaisiin toteuttaa esimerkiksi määrittelemällä tulorekisterilaissa tietyille tunnistetuille harmaan talouden torjunnan toimijoille, kuten rahoituslaitoksille tietyt, yhteiset tiedonsaantiprofiilit202, joiden perusteella tulorekisteristä jaettava tietosisältö voitaisiin rajata vain 200 Olen käsitellyt poliisin tiedonsaantioikeutta tulorekisteristä syvällisemmin osana Lapin yliopiston poliisioikeuden kurssia, otsikolla Poliisin tiedonsaantioikeus tulorekisteristä päiväsakkojärjestelmän näkökulmasta. 201 HE 134/2017 vp, kohta 2.1.1. 202 Tulorekisteri: Tulorekisterin sanastot ja termit. Tiedonsaantiprofiililla tarkoitetaan kuvausta niistä tiedoista, joihin perustuu tiedon käyttäjän oikeus saada tietoja tulorekisteristä. Tiedonsaantiprofiili määritellään tulorekisterilakia soveltamalla.
51 toimijan kannalta välttämättömiin tietoihin. Tiedon käyttäjän toimiala määrittelisi sen tiedonsaantiprofiilin, jonka perusteella toimijalla olisi oikeus saada tietoja tulorekisteristä. Rahoituslaitokselle voitaisiin tarjota tulorekisteristä pelkästään summatai koontitietoja esimerkiksi yrityksen maksamien palkkojen yhteismäärästä, ilman että yksittäinen tulonsaaja on näistä tiedoista millään tavalla identifioitavissa. Yksityisen sektorin toimijat, esimerkiksi pankit ovat merkittävä taho esimerkiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain (444/2017) toimeenpanossa, joten tulorekisterin tietojen tarjoaminen olisi perusteltua esimerkiksi edellä mainitun lain 3 luvun 1 §:n 2 momentin mukaisen riskiperusteisen arvioinnin tekemisessä. Tulotietojärjestelmästä annetun lain 5 luvun 13 §:ssä mainittujen tiedon käyttäjien määrän lisääminen edellyttäisi Suomen perustuslain 1 luvun 2 §:n 3 momentista ilmenevän oikeusvaltioperiaatteen perusteella lainsäädäntömuutoksia, sillä julkista valtaa käyttävällä tulee olla toimivaltaperuste, joka perustuu eduskunnan säätämään lakiin.203 Perustuslain esitöiden mukaan viranomaisella ei voi olla sellaista toimivaltaa julkisen vallan käytössä, jolle ei ole nimenomaista tukea oikeusjärjestyksessä. Nimenomaisella tarkoitetaan tässä yhteydessä perustuslakivaliokunnan tulkinnan mukaista yksiselitteistä tai muuten täsmällistä toimivaltaisen viranomaisen ilmenemistä suoraan laista. Vaikka tulotietojärjestelmästä annetun lain esitöissä on todettu, että Tulorekisteriyksikkö päättää tietojen luovuttamisesta järjestelmästä, luovuttamista ei voi tapahtua sellaiselle taholle, josta ei ole säädetty tulotietojärjestelmästä annetun lain 5 luvun 13 §:ssä tai erityislaissa. Edellä mainitusta johtuen viranomaiseksi luettavien tiedon käyttäjien määrää ei voida laajentaa säännöksellä, josta ei ilmene täsmällisesti kenelle ja mihin tarkoitukseen Tulorekisteriyksikkö luovuttaa tulotietojärjestelmän tietoja. Tietojen jakelun mahdollistaminen voitaisiin toteuttaa muuttamalla lain 5 luvun 13 §:n johdantokappaletta niin, että siihen lisättäisiin mahdollisuus luovuttaa tietoja erityislain luoman tiedonsaantioikeuden lisäksi esimerkiksi rekisteröidyn antaman suostumuksen perusteella.204 203 Saraviita 2011, s. 69. 204 HE 1/1998 vp, s. 74, PeVL 49/2014 vp — HE 174/2014 vp, s. 4.
52 4.5 Tietojen korjaaminen ja muutosten arkistointi Tulonsaajan ja tietojen hyödyntämisen kannalta ongelmallista on tietojen korjaamisen menettelytapa. Tulonsaaja kohdistaa virheellistä tai puutteellista palkkatietoa koskevan tiedon suorituksen maksajalle. Tulorekisteriyksikkö ei korjaa tietoja tulonsaajan puolesta, vaan korjausvelvollisuus on nimenomaisesti maksajalla tulorekisterilain 2 luvun 4 §:n 4 momentin perusteella. Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan d) alakohta ilmaisee henkilötietojen täsmällisyysvaatimuksen, jonka mukaan on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että virheelliset tai epätarkat tiedot poistetaan tai oikaistaan viipymättä. Tulorekisterin antama toimintaohje tilanteessa, jossa suorituksen maksaja ei suostu korjaamaan tietoja puolestaan velvoittaa tulonsaajan itse toimittamaan oikeat tiedot erikseen jokaiselle tiedon käyttäjälle.205 Koska Verohallinnon tulorekisteriyksikkö on tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan mukainen rekisterinpitäjä206, jolla on edellä mainitun 5 artiklan mukainen velvollisuus kohtuullisin toimenpitein varmistaa virheellisten tai epätarkkojen tietojen poistaminen tai oikaisu viipymättä, on tulonsaajalle vieritetty vastuu tietojen oikaisemisesta suoraan tiedon käyttäjille ristiriidassa tietosuoja-asetuksen vaatimuksen kanssa. Tiedon käyttäjien suorittamat oikaisut eivät myöskään näy tulorekisterissä. Oikaisu voidaan tehdä ainoastaan suorituksen maksajan toimesta, eikä Tulorekisteriyksikkö korjaa tietoja esimerkiksi tiedon käyttäjän toimittaman tiedon perusteella, joka poikkeaisi suorituksen maksajan ilmoittamasta tiedosta.207 Mahdollisuutta tulorekisterin tiedoista poikkeavien tietojen tallentamiseen tulorekisteristä erilliseen rekisteriin on sivuttu hallituksen esityksessä, mutta sen toteuttamisesta ei ole tällä hetkellä saatavilla mitään vahvistettua tietoa. Erilliseen rekisteriin olisi tarkoitus tallentaa tulotiedoista poikkeavia tietoja. Nämä tiedot olisivat esimerkiksi tiedon käyttäjän muutoksenhakukelpoisen päätöksen perustana. Rekisterin problematiikaksi on näyttäytynyt oikeudelliselta kannalta ongelmattoman, sekä lisäksi toimivan ja työmäärältä kohtuullisen mallin saavuttamattomuus, jonka takia toteuttamisen arviointi on lykätty myöhempään vaiheeseen.208 205 Tulorekisteri: Usein kysyttyä. Miten tulonsaajan pitää toimia, jos työnantaja ei suostu antamaan tulorekisteri-ilmoitusta tai korjaamaan virheellistä ilmoitusta? 206 Tulorekisteriyksikkö, seloste 1. 207 HE 134/2017 vp, Yksityiskohtaiset perustelut 15 luku 14 §. 208 HE 134/2017 vp, kohta 3.3.1 Tulotietojärjestelmä.
53 Korjaustoimenpiteiden käytännön toteuttaminen vaikeuttaa tulonsaajan oikeusturvan toteutumista tilanteissa, jolla tulonsaajalla on perusteltu syy vaatia esimerkiksi etuuspäätöksensä perustaksi tulorekisterin tiedoista poikkeavaa tietoa. Kuinka tulonsaajan oikeusturva toteutuu esimerkiksi skenaariossa, jos työnantaja ilmoittaa tulorekisteriin virheellisesti liian suuren palkan, ajautuu konkurssiin ja työntekijä joutuu hakemaan toimeentulonsa turvaksi työttömyysetuutta? Työttömyysetuus evätään virheellisesti ilmoitetun palkan perusteella, vaikka tosiasiallisesti suoritus on voitu ehtiä ilmoittamaan tulorekisteriin, mutta sitä ei välttämättä ikinä ole ehditty maksaa saajalleen. Lain esitöissä todetaan, että jos suorituksen maksaja ei korjaa virheellisiä tietoja, tulonsaajan on annettava oikeat tiedot suoraan tiedon käyttäjälle ja että tulonsaaja voi nimenomaisesti vaatia päätöksen perustaksi muita kuin tulorekisteristä saatavia tietoja. Lain esitöissä todetaan myös, että tulonsaajan on helppo todentaa virheelliset tiedot, ja asioida virheen havaitsemisen jälkeen tiedon käyttäjän suuntaan oikaisun tekemiseksi, mikäli suorituksen maksaja ei toimita oikaisua itse. Lähes samassa asiayhteydessä todetaan myös, että tulorekisterin vähentää tarvetta asioida tiedon käyttäjien suuntaan, ja samanaikaisesti myös oikaisujen ja muutoksenhaun tarve vähenee.209 Koska tietojen korjaamispyynnön esittämistä tai mahdollisuutta vaatia päätöksen perustaksi muita, kuin tulorekisterin tietoja ei ole toteutettu tulorekisterilain 5 luvun 15 §:n mukaisessa sähköisessä asiointipalvelussa, toimintamalli ei varsinaisesti edistä tulorekisterin tavoitetta toimia keskitettynä rekisterinä, josta tiedot jaellaan niiden käyttäjälle.210 Edellä mainitussa lainkohdassa on todettu mahdollisuus ainoastaan itseään koskevien tietojen katseluun. Korjaamismahdollisuus on kuitenkin toteutettu koskien saman lainkohdan 3 momentissa mainittujen yhteystietojen osalta. Teknisten toimintaedellytysten kannalta edellä mainittu antaa viitteitä siitä, että omien tietojen korjaaminen, tai ainakin tiettyjen tietojen käytön vastustaminen olisi mahdollista toteuttaa järjestelmään. Hallinnollisen prosessin sujuvuuden ja tulorekisterin tavoitteen, eli hallinnollisen taakan keventämisen näkökulmasta on perusteltua, että myös tulonsaajalla olisi mahdollisuus vaikuttaa hallinnolliseen päätösprosessiin estämällä tai vastustamalla virheellisten tietojen käyttöä.211212 209 HE 134/2017 vp, kohta 4.1.2 Muut vaikutukset. 210 HE 134/2017 vp, kohta 3.1 Tavoitteet. 211 VH/6312/00.01.00/2019 kohdan 1.4 mukaan suoritus voidaan ilmoittaa tulorekisteriin suoraan palkka-ajosta enintään 45 päivää ennen varsinaista palkanmaksupäivää. 212 HE 134/2017 vp, yksityiskohtaiset perustelut 2 luku 4 §.
60 nollisen taakan vastapainoksi lakimuutos vaikuttaa positiivisesti yritysten toimintaedellytyksiin torjumalla epäterveen kilpailun aiheuttamia haittavaikutuksia. Epäterveellä kilpailulla tarkoitetaan tilanteita, joissa toinen yritys saa etua laiminlyömällä lakisääteisiä velvoitteitaan. Tilaajavastuulain 5 ja 5 a §:n mukainen selvitysvelvollisuus edellyttää tilaajaa selvittämään ennen vuokratyövoiman käyttöä tai alihankintaa koskevan sopimuksen tekemistä useita sopimusosapuolen toimintaan liittyviä tietoja. Näitä tietoja ovat ensinnäkin kaupparekisteristä saatava kaupparekisteriote tai vastaavat tiedot. Patenttija rekisterihallituksen ylläpitämällä kaupparekisterillä tarkoitetaan kaupparekisterilain (129/1979) mukaan julkista rekisteriä, johon talletetaan tietoja elinkeinonharjoittajista. Kaupparekisterilain 1 a § mukaan jokaisella on oikeus saada tietoja, otteita ja todistuksia rekisteriin tehdyistä merkinnöistä, jotka esimerkiksi osakeyhtiöstä on talletettu. Sama oikeus koskee myös rekisteriviranomaisen eli Patenttija rekisterihallituksen hallussa olevia asiakirjoja. Vastaavilla tiedoilla tarkoitetaan tilaajavastuulain esitöiden perusteella myös muuta kuin viranomaisen antamaa selvitystä eli kaupparekisteriotetta, jos sen antaja on yleisesti luotettavana pidetty muu arvioija tai tietojen ylläpitäjä. Yleisesti luotettavana pidetty muu arvioija voi olla yksityisen sektorin palveluntarjoaja, joka hankkii tietonsa viranomaisrekistereistä ja rekisteröi tiedot lakiin tai tietojen välittäjän kanssa tehdyn sopimuksen perusteella.230 Kaupparekisteriotteen voi ostaa Patenttija rekisterihallituksen maksullisesta Virre-palvelusta hintaan 3,22€ sisältäen arvonlisäveron. Maksu perustuu Patenttija rekisterihallituksen suoritteista perittävistä maksuista annettuun lakiin (1032/1992) ja kyseisen lain nojalla annettuun työja elinkeinoministeriön asetukseen Patenttija rekisterihallituksen maksullisista suoritteista (1090/2018).231 Lisäksi tilaajan on selvitettävä ennakkoperintärekisteröinnin, työnantajarekisteröinnin, sekä arvonlisäverovelvollisten rekisteriin merkitsemisen voimassaolot, joista säädetään ennakkoperintälaissa (1118/1996) ja arvonlisäverolaissa (1501/1993). Kaikki edellä mainitut rekisterimerkinnät voidaan todentaa yritysja yhteisötietolain 4 §:n perusteella yritysja yhteisötietojärjestelmästä. Näiden rekisteritietojen julkaisemi230 HE 114/2006 vp, s. 8. 231 Patenttija rekisterihallitus: Virre-tietopalvelun hinnasto 29.10.2019 alkaen.
61 nen tulorekisterissä edellyttäisi yritysja yhteisötietojärjestelmän julkisuudesta tehdyn selvityksen mukaista, samanlaista järjestelmäarkkitehtuuria tulorekisterissä. Palvelujen yhdistäminen ei muodostuisi kynnyskysymykseksi, koska selvityksessä on todettu samojen rajapintojen toimivan mahdollisesti myös esimerkiksi yksityisten palveluntarjoajien tietolähteinä.232 Sopimusosapuolen on annettava tilaajalle myös tiedot siitä, onko tilaaja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 20 b §:n 1 momentin mukaista verovelkaa. Tieto voidaan hakea julkisesta verovelkarekisteristä, tai vaihtoehtoisesti pyytää asiasta selvitys suoraan viranomaiselta, eli käytännössä Verohallinnolta. Verovelkarekisteristä säädetään verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa, luvussa 3 a (1346/1999). Julkinen verovelkarekisteri otettiin käyttöön 1.12.2014. Rekisterin tavoitteena on edistää tilaajavastuulakiin sisältyvän selvitysvelvollisuuden toteuttamista. Käytännössä rekisteri antaa taholle, jota tilaajavastuulain selvitysvelvollisuus koskee, reaaliaikaisen pääsyn selvitysvelvollisuuden alaisiin tietoihin sähköisen verovelkarekisterin avulla. Tilaajavastuulain lisäksi verovelkatietoja voidaan käyttää mihin tahansa harmaan talouden torjuntaan tähtäävissä toimenpiteissä, koska rekisterin tiedot yrityksen verovelkatilanteesta ovat käytännössä kenen tahansa saatavilla. Verovelkarekisteriin rekisteröidään yritysja yhteisötietojärjestelmästä annetun lain (244/2001) 3 §:n mukaan käytännössä kaikki yrityksiä tai yhteisöjä koskevat verovelat, sisältäen suomalaisten toimijoiden lisäksi muun muassa ulkomaisten yhtiöiden Suomessa olevat sivuliikkeet ja arvonlisäverovelvollisten rekisteriin merkityt ulkomaiset elinkeinonharjoittajat. Verovelkarekisteriin ei rekisteröidä verotustietojen julkisuudesta annetun lain 3 a luvun 20 a §:n perusteella tietoja luonnollisten henkilöiden tai kuolinpesien veroveloista, jos ne eivät kuulu kaupparekisteriin tai arvonlisäverovelvollisten rekisteriin. Nämä rekisterimerkinnät kertovat käytännössä elinkeinotoiminnan harjoittamisesta. Ennen verovelkarekisterin käyttöönottoa verovelallisen mahdolliset verovelat olivat salassa pidettävää tietoa. Poikkeuksena tähän pääsääntöön oli edellä mainitun lain tälläkin hetkellä voimassa oleva 21 §, jossa säädetään arvonlisäveroa, ennakonpidätystä ja työnantajan sairausvakuutusmaksuja koskevien 232 Harmaan talouden selvitysyksikkö, selvitys 40/2018, kohta 2.3 Tekninen toteutus.
62 velvoitteiden laiminlyöntien julkaisusta. Ennen lain muutosta vuonna 2014 tiedot laiminlyönneistä julkaistiin käytännössä tiettyjen painettujen lehtien niin kutsutuilla protestilistoilla. Lisäksi tiedot lähetettiin kahdelle luottotietotoimintaa harjoittavalle yritykselle.233 Verovelkarekisteriä koskevan lain muutoksien johdosta tiedot yrityksen verovelvollisuuden laiminlyönneistä on saatettu kenen tahansa hyödynnettäviksi, sillä tiedot julkaistaan sähköisessä palvelussa. Julkaisun tavoitteena on luonnollisesti ollut laiminlyödyn veron kerryttäminen. Koska painetussa lehdessä julkaistu tieto ei käytännössä ole saavuttanut kuin rajatun ihmisjoukon, eli kyseisten painettujen sanomalehtien lukijat, ei tietojen julkaisemisen tavoite ole välttämättä toteutunut parhaalla mahdollisella tavalla. Kuten lain esitöissä mainitaan, verovelkatietojen julkisuudella voidaan edistää harmaan talouden torjuntaa tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden toteuttamisen lisäksi myös yleisellä tasolla.234 Eläkevakuuttajalta saatavalla todistuksella sopimuskumppanin on näytettävä toteen eläkevakuutuksen voimassaolo, eläkevakuutusmaksun suorittaminen ja mahdollinen maksusopimus, jos sopimusosapuolella on erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja. Todistuksen voi hankkia siitä eläkevakuutusyhtiöstä, jossa sopimusosapuoli on hoitanut vakuuttamisvelvollisuutensa.235 Tilaajavastuulain mukaan sopimusosapuolen on selvitettävä tilaajalle myös työhön sovellettava työehtosopimus tai tiedot keskeisistä työehdoista. Tilaajavastuulain esitöiden perusteella sovellettava työehtosopimus voi määräytyä sen perusteella, että työnantaja on sidottu siihen työehtosopimuslain (436/1946) perusteella. Lisäksi työehtosopimus voi tulla sovellettavaksi niin kutsuttuna yleissitovana työehtosopimuksena työsopimuslain 2 luvun 7 §:n mukaisesti, tai se voi olla työehtosopimus, jota työnantaja käytännössä soveltaa. Vaihtoehtoisesti toimitettava selvitys työnteon keskeisistä ehdoista sisältää samoja tietoja, kuin mitä olisi saatavilla sovellettavasta työehtosopimuksesta, eli esimerkiksi tiedon työtehtävästä, palkan määräytymisestä, palkanmaksukaudesta, säännöllisestä työajasta ja vuosiloman määräytymisestä. Sen sijaan täsmällisiä palkkatietoja ei tarvitse toimittaa tilaajalle.236 233 HE 204/2013 vp, kohta 1.1: Yritysten verovelkaa koskevien tietojen julkisuus. 234 HE 204/2013 vp, s. 8. 235 Veritas: Maksutodistus. 236 HE 114/2006 vp, s. 24−25.
63 Tulorekisterilain 7 §:n mukaisiin vapaaehtoisesti annettaviin täydentäviin tietoihin sisältyy jo tällä hetkellä mahdollisuus ilmoittaa tieto työsuhteeseen sovellettavasta työehtosopimuksesta. Kuten osiossa 4.1 on esitetty, palvelussuhdetietojen pakollisuudesta voisi olla hyötyä esimerkiksi pimeän työvoiman torjunnassa. Tämän lisäksi tilaajavastuulain selvitysvelvollisuus edellyttää sen tiedon toimittamista, mitä työehtosopimusta työhön sovelletaan, tai tieto työsuhteen keskeisistä työehdoista. Tilaajavastuulain selvitysvelvollisuus koskee myös selvityksen antamista siitä, miten sopimusosapuoli on järjestänyt työntekijöidensä työterveyshuollon. Selvitys voi olla kopio työterveyshuoltosopimuksesta, tai vaihtoehtoisesti sopimusosapuolen itse tekemä kirjallinen selvitys, josta ilmenee esimerkiksi työterveyshuollon palveluntuottaja. Sopimus on päivättävä ja allekirjoitettava, sekä sen on oltava korkeintaan kolme kuukautta vanha.237 Työterveyshuoltoon liittyvät tiedot eivät kuulu tulorekisterilain 3 luvun mukaisiin tulorekisteriin talletettaviin tietoihin. Koska tulorekisteriyksiköllä on tulorekisterilain 2 luvun 4 §:n perusteella oikeus määritellä päätöksellään tarkemmin tulorekisteriin lain nojalla talletettavat tiedot, selvitys työterveyshuollon järjestämisestä voitaisiin lisätä tulorekisteriin tulorekisterilain 3 luvun 7 §:n mukaisiin vapaaehtoisesti ilmoitettaviin, täydentäviin lisätietoihin. Koska täydentäviä tietoja koskevassa lainkohdan johtolauseessa todetaan, että täydentävät tiedot ovat tulorekisterilain 5 luvun 13 §:ssä mainittujen tiedon käyttäjien tehtävien hoitamisessa tarpeellisia tietoja, tiedon käyttäjistä säätävään lainkohtaan tulisi lisätä tulorekisterin tiedon käyttäjäksi näin ollen myös tilaajavastuulain 3 §:ssä määritelty tilaaja. Tilaajavastuulain 5 a § asettaa rakentamistoimintaan liittyvälle tilaajalle edellä mainittujen selvitysvelvollisuuksien lisäksi velvollisuuden hankkia todistus siitä, että sopimusosapuolella on työtapaturmaja ammattitautilain (459/2015) 156 §:n mukainen työtapaturmaja ammattitautivakuutus. Tulorekisteriä voitaisiin perustellusti harkita yleisöjulkisen palvelun alustaksi, koska tulorekisterilain säännökset muun muassa Tulorekisteriyksikön oikeudesta määritellä tarkemmin tulorekisteriin talletettavat tiedot mahdollistavat tulorekisterin tietosisällön muokkaamisen tilaajavastuulain 5 ja 5 a §: ien tarpeisiin. Yritysja yhteisötietojärjestelmästä poiketen tulorekisteristä olisi mahdollista lainsäädäntömuutoksin tuottaa 237 Työsuojeluhallinto: Tilaajavastuulaki muuttui, näin tilaaja selvittää työterveyshuollon järjestämisen.
64 tilaajan selvitysvelvollisuutta täysin vastaava raportti. Yritysja yhteisötietojärjestelmän tarjoaman vaihtoehto tuottaisi osittain selvitysvelvollisuutta vastaavat tiedot. Jos tiedot kyetään tarjoamaan rekisteristä vain osittain, tietojen hankinnasta aiheutuu edelleen hallinnollista taakkaa, ja mahdollisesti myös kustannuksia.238 Tulorekisteristä toimitettavalla täydellisellä raportilla helpotettaisiin myös tilaajaa koskevaa tilaajavastuulain 5 §:n 9 momentin mukaista arkistointivelvoitetta, eli hallinnollista taakkaa. Raportin avulla selvitettävät tiedot voitaisiin arkistoida yhtenä kokonaisuutena yksinkertaisesti ja välittömästi raportin tarpeellisen analysoinnin jälkeen.239 Tietojen toimittajalle koostuisi säästöjä selvitysten kokoamisesta ja niiden toimittamisesta aiheutuvista kustannuksista, eli esimerkiksi henkilöstökuluista. Selvitysvelvollisuuden täyttämiseen käytettävässä kaupallisessa palvelussa arkistoinnista peritään erillinen maksu, joka lisää selvitysvelvollisen yrityksen hallinnollisia kustannuksia. Tulorekisterilaissa on jo valmiiksi säännös Tulorekisteriyksikön oikeudesta saada tiedot maksutta, tämän lisäksi tietojen jakelu on säädetty maksuttomaksi, joten erillistä lakimuutosta selvitysvelvollisen hallinnollisten kustannusten vähentämiseksi ei tarvita palvelun maksullisuuden osalta.240 Jotta tulorekisteriä voitaisiin hyödyntää tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden toteuttamisessa, tulorekisterilain 1 luvun 2 §: ää tulisi muuttaa niin, että suorituksen maksajiin liittyvät tiedot eivät ole kokonaisuudessaan salassa pidettäviä. Jotta tulorekisteristä voitaisiin jaella verovelkarekisterin ja yritysja yhteisötietojärjestelmän kaltaisesti tietoja käytännössä kenelle tahansa, tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden toteuttamisen kannalta validit tiedot olisi muutettava julkisiksi tiedoiksi. Koska tilaajan selvitysvelvollisuuteen kuuluvat tiedot eivät kohdistu kenenkään yksittäisen tulonsaajan henkilötietoihin, vaan ne ovat luonteeltaan enemmänkin kollektiivisia, työnantajan omaan toimintaan liittyviä tietoja, tietoihin olisi mahdollista soveltaa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä "julkisuuslaki") 1 §:n mukaista julkisuusperiaatetta. Viranomaisen asiakirjojen ja muiden 238 Harmaan talouden selvitysyksikkö 40/2018, s. 10. YTJ-järjestelmässä olisi tarkoitus julkaista vain verovelkaa, tullivelkaa, työeläke-, tapaturma-, ja työttömyysvakuuttamiseen liittyvät Kyllä/Ei -tiedot. Työehtosopimukseen ja työterveyshuoltoon liittyvät tiedot olisi edelleen hankittava sopimuskumppanilta. 239 Arkistointivelvoitteen mukaan selvitysvelvollisuuteen sisältyvät tiedot on arkistoitava vähintään kaksi vuotta siitä laskettuna, kun sopimuksen mukainen työ on päättynyt. 240 TEM 1/2014, osiot Tilaajan hallinnollinen taakka, Taakka tilaajatyypeittäin, sekä Selvitysten pyytäminen ja vastaanottaminen.
65 tallenteiden julkisuudesta säädetään Suomen perustuslain (731/1999) 2 luvun 12 § 2 momentissa. Perustuslain säännöksen mukaan asiakirjajulkisuus on pääsääntö, jonka poikkeuksista on säädettävä lailla. Tästä niin kutsutusta julkisuusperiaatteesta säädetään edelleen viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain edellä mainitussa kohdassa. Julkisuuslain säännös on sisällöltään samankaltainen verrattuna perustuslain vastaavaan säännökseen, sillä siinä todetaan viranomaisen asiakirjojen olevan julkisia, jollei samassa tai muussa laissa ole toisin säädetty. Jos asiakirjan tai muun tallenteen julkisuutta ei ole erikseen lailla rajoitettu, jokaisella on julkisuuslain 3 luvun 9 § perusteella oikeus saada tieto tällaisesta julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.241 Salassapitoperiaate on julkisuusperiaatteen vastakohta, ja sitä sovelletaan erityisiin tietoryhmiin, esimerkiksi verotustietoihin. Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa (1346/1999) on säädetty salassa pidettäväksi esimerkiksi verovelvollisen taloudellista asemaa koskevat tiedot ja muut asiakirjat, joiden tiedoista verovelvollisen voi tunnistaa. Nämäkään salassapitosäännökset eivät ole absoluuttisia, vaan samassa laissa on säädetty poikkeuksia koskien muun muassa joka vuosi julkaistavia tuloverotuksen ja kiinteistöverotuksen julkisia tietoja, sekä esimerkiksi yrityksen verovelkoja ja ilmoitusvelvollisuuden laiminlyöntejä koskevaa verovelkarekisteriä. Mäenpään mukaan tiedon saaminen salassapidon piiriin kuuluvista viranomaisen asiakirjoista edellyttää erityistä oikeudellista perustetta, ja tiedon voi saada vain rajoitetusti.242 Salassa pidettäväksi määrätyn asiakirjan salassapito ei kuitenkaan ole subjektiivista, vaan siitä on säädetty useita poikkeuksia. Jos salassapito olisi ehdotonta, voisi se vaarantaa asianosaisen oikeusturvaa, joten salassapidon poikkeuksista säädetään julkisuuslain 3 luvussa. Esimerkiksi 10 § mukaan osittain salassa pidettävän asiakirjan julkisen osan luovuttamisessa on toteutettava julkisuusperiaatetta, jos se ei samanaikaisesti vaaranna asiakirjan salassa pidettävän osan suojaamista. Edelleen 11 § turvaa asianosaisen, esimerkiksi hakijan ja valittajan oikeuden saada tieto myös salassa pidettävästä asiakirjasta sellaiselta viranomaiselta, joka käsittelee tai on käsitellyt hänen asiaansa. Tätä oikeutta on kuitenkin saman pykälän 1−8 kohdissa rajoitettu esimerkiksi silloin, kun salassa pidettävän asiakirjan luovuttaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, lapsen etua tai muuta erittäin tärkeää yksityistä etua. Rajoituksia on 241 Ks. julkisuusperiaatteesta esim. Mäenpää, 2016. 242 Mäenpää 2016, kohta 1.1 julkisuusperiaatteen lähtökohdat.
66 säädetty myös koskien asiakirjan saamista ennen esitutkinnan ja poliisitutkinnan päättämistä, jos tiedon antamisesta voisi aiheutua haittaa asian selvittämiselle. Myös tulorekisterilain esitöissä todetaan, että viranomaisen asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, mutta tietojen salassapitoa koskevaa tulorekisterilain erityissääntöä on kuitenkin perusteltu esimerkiksi yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta. Edelleen esityksessä todetaan, että tietojen erottelu julkisiin ja salassa pidettäviin tietoihin ei olisi tulorekisterissä mahdollista, tietojen ollessa niin kutsuttua raakadataa. Tietojen salassapidolle on annettu painoarvoa edellä mainitusta johtuen tietojen erottelun vaatiman teknisen toteutuksen hankaluuden osalta. Lainsäädäntö sen sijaan mahdollistaisi tietojen julkistamisen. Ratkaisuna edellä mainittuun voisi olla erillinen ilmoitus, jolla ilmoitetaan kollektiivisia, tulonsaajan kohdistumattomia tietoja. Tällainen ilmoitus on jo käytössä tulorekisterissä, koska työnantajan erillisilmoituksella ilmoitetaan järjestelmään sellaisia tietoja, jotka eivät kohdistu yksittäiseen tulonsaajaan. Työnantajan erillisilmoituksella voitaisiin toimittaa tilaajavastuulain edellyttämät tiedot esimerkiksi työterveyshuollon järjestämisestä, sekä sovellettavasta työehtosopimuksesta. Jos työnantajan erillisilmoituksen sisältöön sovellettaisiin lainsäädäntömuutoksen johdosta myös julkisuuslain mukaista julkisuusperiaatetta, julkisten tietojen antaminen voitaisiin toteuttaa loukkaamatta yhdenkään tulonsaajan yksityiselämää tai henkilötietojen suojaa. Tilaajavastuulain 8 § muodostaa vielä yhden esteen tietojen julkaisemiselle tulorekisterissä sellaisenaan. Pykälässä säädetään vaitiolovelvollisuudesta koskien tilaajan saamia tietoja verojen maksamisesta, verovelasta, eläkevakuutuksen ottamisesta, suorittamista, tai erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskevia tietoja. Vaitiolovelvollisuus koskee edellä mainittuja tietoja, jos ne eivät jo ole tulleet julkiseksi esimerkiksi sopimusosapuolen oman toiminnan tai verotietojen osalta veroviranomaisen toiminnan johdosta. Jos verovelka on saatavilla julkisena tietona verovelkarekisteristä, vaitiolovelvollisuus ei koske tällaista tietoa, koska tieto on jo lähtökohtaisesti ollut julkinen ilman tilaajan myötävaikuttamista. Säännöksellä on tilaajavastuulain esitöiden mukaan pyritty estämään tilaajaa ilmaisemasta sellaista ei-julkista tietoa, jonka tilaaja on saanut tietoonsa tietoja hankkiessaan. Ei-julkinen tieto voi esiintyä esimerkiksi osana 5 §:n 5 momentin mukaista muun arvioijan tuottamaa selvitystä. Pykälää tulisi joka
67 tapauksessa muuttaa niin, että se ei estä verovelkaa tai eläkevakuuttamista koskevien tietojen julkaisemista tulorekisterin välityksellä.243 5 LOPUKSI Koska tulorekisterilain säätämisen yhteydessä ei luotu mitään uusia tietojensaantioikeuksia, lainsäädäntö oli ja on tulorekisterin käyttöönoton jälkeenkin tietojenvaihtoa ja sitä kautta harmaan talouden tehokasta torjuntaa jarruttava tekijä. Tulorekisterin käyttöönotto on mahdollistanut viranomaisten välisen tietojenvaihdon ja -saannin tehostamisen teknisen toteuttamisen. Hallituksen esityksessä todettu, reaaliaikaisuuden mahdollistama torjuntaedellytysten paraneminen voitaneen katsoa toteutetuksi, koska nimenomaisesti torjunnan edellytykset on mahdollistettu muuttamalla ansiotulojen ilmoittamismenettelyä ja tiedon hallinnointia yhden rekisterin avulla, sekä tarjoamalla reaaliaikaista tietoa harmaan talouden torjuntatoimenpiteiden perustaksi. Rekisterin konkreettinen hyödyntäminen harmaan talouden torjunnassa täysimääräisesti sen sijaan rajoittuu tällä hetkellä tietojenvaihtosääntelyä koskevan lainsäädännön takia määrättyyn tiedon käyttäjäjoukkoon, ja niihin toimenpiteisiin, joita tiedon käyttävät voivat vallitsevan lainsäädännön antamien rajojen puitteissa tehdä. Harmaan talouden torjunnan tehostamiseksi ja ilmoitusvelvollisuuden johdosta tulorekisteriin kerättävän tiedon maksimaaliseksi hyödyntämiseksi harmaan talouden torjunnassa, olisi syytä tarkastella tulorekisterin tietojensaantioikeuksien laajentamista ja käyttäjämäärän lisäämistä. Tulorekisterin säännönmukaisesti annettavien ja täydentävien tietojen tarkoituksenmukaisuutta olisi myös tarkasteltava niin, että harmaan talouden torjunnassa erityisesti tilaajavastuulain osalta hyödynnettävät tiedot olisivat pakollisia tietoja. Tietojen pakollisuus ei edistä hallinnollisen taakan keventämistä ilmoitusmenettelyä koskien, mutta toisaalta saattaa vähentää sitä prosessin toisesta suunnasta. Täydentävä tieto on annettava viranomaiselle viranomaisen sitä pyytäessä, vaikka tietoa ei olisi ilmoitettu vapaaehtoisesti tulorekisteriin. Tiedon ilmoittamatta jättämisellä ei siis voi välttyä tiedonantovelvoitteen täyttämiseltä, vaan voi ainoastaan siirtää sen konkretisoitumista. Tiedon antaminen etukäteen lisää hallinnollista taakkaa ilmoituksen tekohetkellä, 243 HE 114/2006 vp, s. 48
68 mutta vähentää jälkikäteisiä selvityspyyntöjä, joka oli yksi tulorekisterilain esitöiden tavoitteista. Kolmansien osapuolien tiedonsaantioikeudella voitaisiin vaikuttaa esimerkiksi fiskaalisesti merkittävien yksityisen sektorin toimialojen, kuten rahoituslaitosten harmaan talouden torjuntaedellytyksiin. Luonnolliset henkilöt taas hyötyisivät tulorekisterin tarjoamasta tietosisällöstä konkreettisesti, jos omat tulotiedot olisi luovutettavissa tulotietojärjestelmästä esimerkiksi valtuutuksen perusteella niitä tarvitsevalle taholle. Lain esitöissä on todettu, että kansalainen voi kyllä määrätä omista tulotiedoistaan luovuttamalla niitä paperisella tulorekisteriotteella, mutta tämäkään menettelytapa ei varsinaisesti edistä digitaalisen asioinnin suomien mahdollisuuksien hyödyntämistä, jos tietoja voi ainoastaan tarkastella sähköisesti. Tietojen korjaamisen menettelytapaa pitäisi kehittää niin, että kansalaisella olisi tosiasiallinen mahdollisuus ilmoittaa havaitsemistaan puutteista sähköisesti tiedon käyttäjille. Jos tulonsaajan tietoja käyttää kymmenen eri viranomaista, on esimerkiksi työnantajan aiheuttamasta tietojen ilmoitusvelvollisuudesta kohtuuton hallinnollinen taakka tulonsaajalle, vaikka laiminlyönnin juurisyy ei olisi tulonsaajan oma toiminta. Tietojen korjaamisen menettelytavan uudistaminen toteuttaisi myös paremmin tulotietojärjestelmälle asetettuja tavoitteita, kuten julkisen hallinnon sitoutumista tiedon kysymiseen vain kerran. Jos puutteellinen tai virheellinen tieto voidaan toimittaa sähköisen asiointipalvelun avulla saman sisältöisenä jokaiselle tiedon käyttäjälle, tämä tavoite toteutuu. Jos tieto pitää toimittaa manuaalisesti jokaiselle tiedon käyttäjälle erikseen, tavoite jää toteutumatta.244 Tulorekisterin tietosisältöä kehittämällä kyettäisiin ainakin osittain tekemään ne muutostarpeet, joiden kanssa harmaan talouden torjunta on vuosikausia kamppaillut tietojenvaihdon hankaloittaessa torjuntatoimenpiteitä. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelman mukaisen velvoitteidenhoitoa koskevan yleisöjulkisuuden, saatavuuden ja maksuttomuuden toteuttaminen yritysja yhteisötietojärjestelmän sijaan tulorekisterin avulla olisi mahdollinen ja oleva vaihtoehto, mikäli tulorekisterin tietosisältöä koskevaa lainsäädäntöä muutetaan niin, että tulorekisteriin toimitetaan tilaajavastuulain selvitysvelvollisuuden täyttämiseksi tarvittavat tiedot. 244 HE 134/2017 vp, kohta 3.1 Tavoitteet.
69 Työnantajan toimesta tulorekisteriin tulisi toimittaa pakollisena tietona tieto sovellettavasta työehtosopimuksesta, sekä tiedot työterveyshuollon järjestämisestä. Rekisteriin olisi integroitava myös ne tiedot, joita on tällä hetkellä mahdollista hakea yritysja yhteisötietojärjestelmästä, kuten tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden edellyttämät rekisteritiedot. Eläkevakuuttamista koskevien tietojen osalta ratkaisuna voisi olla eläkevakuuttajille lainsäädännöllä toteutettava mahdollisuus ilmoittaa tulorekisteriin tieto tilaajavastuulain 5 §:n 4 kohdan mukaisten eläkevakuuttamisvelvollisuuksien hoitamisesta. Nämä tiedot olisi hallinnollisen taakan näkökulmasta perusteltua ilmoittaa samaan keskitettyyn rekisteriin, johon työnantajan ilmoitusvelvollisuus jo tällä hetkellä keskittyy. Tiedon antaminen toiseen rekisteriin tai rekistereihin sen sijaan vain kasvattaa lainsäädännöstä johtuvaa hallinnollista taakkaa, joka taas on päinvastainen toimintatapa, kuin mitä esimerkiksi tulorekisteriä koskevassa lainsäädännössä on nimenomaisesti tavoiteltu.245 Digitalisaation edistämiseksi tiedon käyttäjien olisi hakeuduttava tiedon käyttäjiksi niin, että tiedonsaantioikeus johtuu suoraan tulorekisterilaista, jolloin tiedon käyttäjän olisi itse mahdollista ja jopa pakko hyödyntää tulorekisteristä saatavia tietoja. Erityislainsäädännöllä toteutettavat tiedonsaantioikeudet toisen tiedon käyttäjän välityksellä eivät toteuta niitä tavoitteita, joita tulorekisterille on lain esitöissä, kuten tietojenvaihdon tehostamista, tai hallinnon sisäisten prosessien digitalisoimista. Tulorekisterilain esitöissä on tavoiteltu sellaista toimintamallia, että julkinen hallinto sitoutuu kysymään samaa tietoa kansalaiselta tai yritykseltä vain kerran. Eikö edellä mainittujen tavoitteiden valossa myös viranomaisten tulisi vastavuoroisesti sitoutua kysymään tietoa toisilta viranomaisilta vain kerran, ja ainoastaan siinä tilanteessa, että tietoa ei kerta kaikkiaan ole millään muulla tavalla saatavilla?246 Kokonaisuutena tulorekisteri on sen toiminnan vakiinnuttua uusi normaali, jota edeltävää aikaa ja paperiprosesseja moni tuskin jää kaipaamaan. Useiden rinnakkaisten ja toisiinsa liittyvien harmaan talouden torjuntaprojektien sijaan olisi kehitettävä harmaan talouden torjuntaa kokonaisuutena, ja kartoittaa torjuntatoimenpiteiden vaikuttavuutta asettumalla harmaan talouden toimijan saappaisiin. Lainsäädännöllä voimme 245 Harmaan talouden ja talousrikollisuuden toimenpideohjelma vuosille 2016−2020. 246 HE 134/2017 vp, kohta 3.1 Tavoitteet, ja kohta 3.1 Yksityisyyden suoja.