La política regional en el primer franquismo. Los planes provinciales de ordenación económica y social

M.' Ángeles Sdnchez Dornínguez La política regional en el primer franquismo, 10s Planes Provinciales de ordenación económica y social M.~ ÁNGELES SÁNCHEZ DOM~NGUZ Universidad de Granada Introducción En 1946, terminada la Segunda Guerra Mundial, la Presidencia del Gobierno español creó la Secretaria General para la Ordenación Económico-Social. A partir de la creación de esta Secretm'a se inici6 en España una política de ordenación económica y social para aumentar el nivel de vida y la renta por habitante. Esta política fue desarrollada en dos ámbitos diferentes: el nacional y el provincial. En el ámbito nacional dio lugar a 10s Planes de Producción Nacional y a 10s Planes de Ordenación Urbana y Sanitaris, y en el ámbito provincial se pretendía la puesta en práctica de unos planes provinciales, en armonia con 10s objetivos y ejecución de 10s planes nacionales, en 10s cuales se ponia un énfasis especial en el aprovechamiento de 10s recursos naturales de cada provincia como motor para su desarrollo económico y social. En este trabajo se estudia la política de ordenación económica y social en el ámbito provincial, prácticamente desconocida hasta ahora, al objeto de analizar la política de desarrollo regional de España en el primer franquismo. Concretamente, se identifican 10s instrumentos de desarrollo regional diseñados en 10s cuarenta que, si bien no llegaron a ser puestos en práctica, fueron 10s antecedentes inmediatos del Plan Badajoz de 1952 y del Plan Jaén de 1953. Dentro de esos instrumentos, se examina más detenidamente el Programa de Necesidades provinciales de 1948, ya que éste fue el estudio de ordenación mis completo realizado de modo sistemático en todas las provincias españolas. Revista de Historia Industrial N.O 16. Año 1999 La política regional en el primer franquisrno, 10s Planes Provinciales de ordenaci6n econ6rnica y social Previarnente es necesario el repaso de las caracteristicas del modelo de política econórnica del primer franquismo, asi como de la principal estrategia de desarro110 económico del periodo: la industrialización. Mis especificarnente, se analiza la interpretación realizada por 10s responsables económicos y políticos de las teorías y modelos económicos mis influyentes en la política econórnica, clave para el estudio de la política de desarrollo regional. Presupuestos ideológicos y analíticos de la politica regional Los objetivos de la política económica nacional del primer franquismo eran recuperar la producción industrial y agraria, disminuir el paro agrícola de amplias zonas de España y aumentar el nivel de renta por habitante. La particular interpretación que de las teorías keynesiana y clásica realizaron 10s responsables económicos para justificar la presencia del Estado en todos 10s sectores econÓmicos, desembocaron en un modelo de política económica caracterizado por el dirigismo económico, el intervencionismo en el mercado y la autarquia econórnica. Asimismo, la industrialización del país se constituyó en la principal via de desarrollo económico. Estos cuatro aspectos se estudian seguidarnente. Dirigismo económico Según se recogía en una ponencia del Consejo Económico Sindical' sobre las directrices de la política económica agraria de España con gran influencia del pensamiento de Paris Eguilaz2, en la situación económico social de España no era posible seguir 10s planteamientos de la teoria clásica, que daba origen al sistema de alibertad econórnica o economia liberal)). El motivo era que en la economia española no se cumplian 10s supuestos de la teoria clásica (perfecta movilidad y pleno empleo de 10s factores productivos). Por el contrario, existim fuertes restricciones a la movilidad de 10s trabajadores y de capital, y el desempleo era un grave problema en amplias zonas agrícolas del país3. De ahi que se optara por 1. Consejo Económico Sindical (1951), p. 343. El Consejo Económico Sindical fue creado dentro de la Delegación Nacional de Sindicatos por el Decreto de 12 de febrero de 1944. Estaba integrado por representantes del Gobierno y de la jerarquia sindical, y sus funciones de tipo econdmico consistían en participar en la elaboración de medidas de política económica, sobre todo, referentes a precios y salarios. 2. Paris Eguilaz tuvo una gran influencia en la inspiración de la política econórnica del momento, ya que trabajó primer0 como consejero en el Consejo de Economia Nacional y, posteriormente, a partir de 1945 desempeñó el cargo de Secretari0 General de dicho Consejo. Especialmente influyente fue su trabajo Un Nuevo Orden Económico, publicado en 1941, en el que criticaba política y moralmente el liberalismo económico, y con el que pretendia aportar medidas de política económica capaces de reducir el desempleo de acuerdo al nuevo orden politico de postguerra. 3. El Anuario Estadistico de España de 1950 (INE) recogía la evolución del paro involuntario español desde 1935 hasta 1949. En ese periodo, el paro agrícola ocup6 el primer lugar, representando el dirigismo económico que, paradójicamente, se justificaba no s610 por la teoria keynesiana sino también por la teoria clásica4. Sobre la base de que el Estado conduciría a la economia hacia unos objetivos determinados, esto es, el dirigismo económico, se pus0 énfasis en la ordenación económica y social como medio de intervención para modificar las realidades estructurales de acuerdo a un plan coordinado. Esta ordenación económica, en el marco de una economia dirigida, conseguina acabar con el desempleo. Se recogió la novedad que representaba el planteamiento de Keynes respecto a las teorías anteriores y se identificó el paro existente como paro keynesiano, es decir, debido a la falta de demanda efectiva. Asi, cuando la inversión corriente fuera demasiado baja para conducir a la plena ocupación, el Estado podia intervenir en la economia mediante el gasto público, propiciando un aumento neto de la demanda efectiva. En definitiva, el Estado posibilitaría la plena ocupación de todos 10s recursos productivos5. - en 1948 el 34,8 por 100 del paro total nacional, seguido del paro en la construcción con el 22,8 por 100. 4. Paris Eguilaz (1941), pp. 9-10, al explicar el significado y alcance de un nuevo orden económico, afirmaba que ((es un error muy generalizado el considerar opuestos 10s términos economia liberal y economia dirigida y creer que el primero signiJica un orden espontáneo y libre, mientras que en el segzindo se impone coactivamente una dirección. El llamado liberalismo económico, en la práctica no es ningún sistema en el que se desarrollen las relaciones ecortómicas entre unos y otros individuos y entre unas y otras naciones en forma automática y dentro de una cornpleta libertad, sino que como sucede en todo orden económico existe en é1 una dirección coactiva. Los que en este sistema dirigen la economia, tanto en el interior como en el aspecto internacional, son 10s grziposjinancieros que dominan el mercado nacional y el mlindial, utilizando como instrumento jurídic0 el contrato privado y las instituciones que de él se derivan, sociedades anónimas, consorcios, etc., a través de las cuales y teniendo a su, servicio el poder de sus respectivos Estados, inlponen en 10s rnercados la ley del másfuerte)). Es decir, en un primer momento se criticó el liberalismo económico por ser un modelo en el que la economia también est6 dirigida, pero por 10s grupos financieros en función de sus propios intereses. Mientras que en el modelo de ((economia dirigida., identificada erróneamente con la teoría keynesiana, el Estado puede conducir a la economia hacia unos objetivos determinados. Años más tarde, suavizándose sensiblemente las criticas a ala economia liberal)), se recogia en Consejo Económico Sindical (1951), p. 342: .el dilema que se planteu entre la economia liberal y la economia dirigida no es tal porque la economia liberal, basada en la teoria clásica, y la economia dirigida, basada en la Teoria General de Keynes, no son opuestas, sino más bieiz paralelas y únicamente se diferencian en la validez y vigencia de 10s supccestos previos, en 10s que cada una de ambas teorías económicas están basadas,). 5. Estos planteamientos se reflejaban en Consejo Económico Sindical (1951), p. 344: (<Al Estudo corresponde asegurar un rnáximo nivel de ocupación a las fuerzas productivas del pais, de forma tal, que todo aquél que quiera trabajar pueda encontra6 dentro de su patria, la forma de satisfacer 10 que es necesidad, deber y derecho para todos; para el10 se exige una coordinacidn de las diferentes actividades económicas de la nación mediante una planijicación de todos 10s recursos, con una dirección y ordenación, en algunos casos incluso coactiva, en razón del suprem0 interés nacional, bien adaptando la estructura económica del consumo a la estructura productiva o bien la productiva a la del consumo.. Y a modo de conclusión se recogia: ala ordenación y dirección económica es necesaria mientras no se den 10s supuestos de libre movilidad de recursos y pleno empleo para la vigencia de la teoría económica clásica o economia liberal. Conseguidos estos supuestos, la economia, libre de ordenación, e incluso de dirección, puede seguir por si sola siempre que se pueda prever que con ella la ocupación o nivel de empleo no sólo no descenderá, sino que podrá también abbsrber 10s excedentes que anualmente arroje el incremento de población,,. La política regional en el primer franquismo, 10s Planes Provinciales de ordenaci6n econ6mica y social Intewencionismo en el mercado El dirigismo económico reflejaba una gran desconfianza en el rnecanismo de mercado como via para alcanzar una situación económica Óptima, entendida ésta como máxima producción a la vez que máxima rentabilidad, por 10 que quedaba justificada la intervención en la fijación de precios y en la orientación de la producción. La intervención en la fijación de precios consistió básicamente en limitar su subida para evitar sus efectos perniciosos sobre la economia, justificando dicha intervención sobre la base de la teoria cuantitativa6. En cuanto a la orientación de la producción, se pus0 especial énfasis en el aumento de la producción de bienes agrarios para alcanzar unos niveles minimos de abastecimiento (de la población y del ganado), además de por la situación de infraconsumo existente en la década de 10s cuarenta y con vistas a la exportación, por motivos de seguridad7. También se concedió una notable primacia al aumento de la producción de materias primas para asegurar el autoabastecimiento y permitir la industrialización del país. Evidentemente, todas estas interferencias en el mercado no pueden fundamentarse ni en la teoria clásica ni en la keynesiana. Si bien Keynes proponia la intervención del Estado para estabilizar la actividad económica8, 10 que otorgaba un papel limitado pero importante al sector público y a la política económica, sus propuestas estaban muy lejos de la política intervencionista desarrollada en el primer franquismo que supuso el abandono de 10s mecanismos de mercadog. 6. Consejo Económico Sindical (1951), pp. 339-340. 7. Paris Eguilaz (1941), p. 143, apuntaba la necesidad de producir una cantidad mínima de artículos alimenticios porque cel éxito de la lucha contra el paro y las crisis y la posibilidad de que una nación alcance una independencia económica sz@ciente para mantener su soberanía y libertad política, depende en primer termino de que la producción nacional de artículos alimenticios alcance a cubrir las necesidades del total de la población,). Sobre la rnisma cuestión, en Consejo Económico Sindical (1951), p. 331, puede leerse: realidad manda no dejando lugar a dudas. Vivimos en un mundo pleno de desconjianzas, egoísmos y ambiciones desatadas que estremecen hasta las raíces el rnecanismo económico mundial, de tal manera que surge para ctialquier país una necesidad esencial y vital, como es la obtención de aquellos productos que en su mínima expresión son necesarios para el simple subsistir de la población humana y ganadera. Se trata de responder al mds elemental instinto de consewación~. 8. Keynes elaboró la Teoría General en un contexto económico de depresión como via de recuperación económica, momento en el que era necesaria una inversión pública vigorosa que generara efectos positivos sobre la producción y el empleo, ya que en ese contexto era improbable que la empresa privada emprendiera las inversiones en cuantía suñciente. S610 en estas circunstancias Keynes defendía que el primer paso debería ser emprendido por el sector público. Fuentes Quintana (1983), pp. 288-290. 9. Como analizaba Almenar (1983), p. 104, el trabajo de Paris Eguilaz (1941), que como se ha señalado alcanzó una notable difusión en 10s cuarenta, se presta a equívocos en la interpretación de 10s principios keynesianos. De hecho, Almenar sostenia que la influencia efectiva del anáiisis de Keynes sobre Paris Eguilaz puede considerarse prácticamente nula, entre otras razones porque la política económica diseñada por Keynes era inseparable de un sistema de democracia política. M.a Ángeles Sánchez Domínguez Autarquia económica Se criticaba la economia liberal por su incapacidad para hacer frente a las crisis periódicas, ya que al proponer el libre cambio propicia la transmisión de las oscilaciones de una economía a otra, defendiendo, por tanto, la autarquia. Asi, la política comercial se planteó en términos proteccionistas, minimizando 10s intercambios con el exterior con una política de sustitución de importaciones por razones de seguridad nacional y para luchar contra el paro1'. En el marco de esta orientación autárquica, resulta paradójico comprobar las justificaciones teóricas argumentadas, totalmente dispares, para la producción industrial y para la producción agraria. La producción industrial estuvo dirigida al mercado interior para alcanzar la autosuficiencia industrial del país, llevando al límite la sustitución de importaciones, rechazándose, asi, las ventajas de la división internacional del trabajo postulada por 10s autores clásicos". En cambio, en 10 referente a la producción agraria, si bien se necesitaba producir una cantidad mínima de productos alimenticios para cubrir las necesidades de abastecimiento del país y por motivos de seguridad, como ya se indicó, se insistia en la gran importancia que para la economía nacional tenian las exportaciones de productos agrícolas como principal fuente de divisas que permitieran financiar las importaciones de productos industriales necesarios. Y, precisamente, se justificaba el fomento de esas exportaciones en virtud de la ventaja relativa de España sobre la base de la división internacional del trabajo12. La industrialización como estrategia de desarrollo económico En el primer franquismo, siguiendo el modelo de otros paises mis desarroIlados, la industrialización se convirtió en el arquetip0 del desarrollo económico. El libro Un problema nacional. La industrialización necesaria (1943) de Antonio Robert contribuyó notablemente a difundir entre 10s responsables económicos del país 10s efectos beneficiosos de la ind~strialización'~. Concretamente, Robert14 se referia al ccproceso de racionalización de la economia española,, como el proceso por el que la industria absorberia la mano de obra sobrante en el campo, atacando el problema de raiz, esto es, la insuficiencia productiva nacional''. 10. Paris Eguilaz (1941), pp. 137-138. 11. Consejo Económico Sindical (l951), p. 328. 12. Consejo Económico Sindical (l951), p. 276. 13. Antonio Robert Robert junto con Higinio Paris Eguilaz fueron dos autores muy influyentes en la política económica del primer franquismo. Robert trabajó primer0 como ingeniero jefe de Estudios de Planeamiento en la Dirección General de Industria del Ministeri0 de Industria y Comercio, y posteriormente llegó a ser Director General de Industria. González (1976). 14. Robert (1943), pp. 201-202. 15. Años mis tarde, se publicaron modelos de desarrollo económico con propuestas muy parecidas a las de Robert, entre ellos, el más conocido es el de Lewis (1954). La política regional en el primer franquismo, 10s Planes Provinciales de ordenaci6n econ6mica y social De FigueroaI6 aportó la base teórica que avala el proceso de industrialización, que Robert no habia terminado de explicar satisfactoriamente. Al ser la renta por habitante en la industria mayor que en la agricultura, se produciria un éxodo del campo a la ciudad, absorbiendo la nueva actividad industrial el paro existente en el sector primario, incluso 10s sucesivos excedentes demográficos. Simultáneamente, para que la renta per cápita en el sector primario no se viera mermada respecto a la obtenida en el sector secundario, la población campesina deberia reducir su participación relativa. Asi, la industrialización, paradigma del crecimiento económico, aparecia como premisa indispensable de cualquier programa de recuperación económica. En definitiva, se optó en primer lugar por aumentar la renta nacional y después por mejorar la equidad" . Para Robert1', la industrialización, además de necesaria era presuntamente posible en España porque se disponia de carbón y de energia eléctrica, se exportaba hierro y otros metales y se producian materias primas muy variadas ((en cantidad proporcionada a las posibles necesidades de la población)), dependiendo la intensidad de la industrialización del volumen de reservas de energia. En la localización industrial deberia tenerse en cuenta la existencia de materias primas y fuentes de energia, la disponibilidad de potencial de trabajo y la proximidad a medios de trans~orte'~. Este planteamiento ingenieri120, unido a la política de comercio exterior de sustitución de importaciones, negando las ventajas de la división internacional del trabajo, ya analizada, propici6 una política de industrialización fundamentada en la idea de aprovechamiento integral, contraria a la especialización, con la que se pretendia alcanzar la autosuficiencia industrial del país, motivando un especial interés 16. De Figueroa (1949), p. 4. 17. La postura de Robert (1943), p. 90, al respecto era muy clara: elevación de la renta nacional es asimismo condición indispensable para que 10s planes de obras pdblicas de coda índole puedan desenvolverse con la rnáxirna amplitud yjnanciarse sin embarazo. En caso contrario, o seu si perdura la actual insuficiencia económica del país, 10s ingresos del Estado continuarán siendo bajos y la absorción del ahorro a través de empréstitos lanzados con tal fi, aparte de que puede hacerse dificil, entrañará la detracción de esos capitules de otras inversiones más productivas, contribuyendo a retardar el proceso de racionalizacidn econórnica. Y análogamente ocurrirá con la construcción de viviendas, empleándose con taljn capitules y potencial laboral en actividades que acrecientan el bienestar general, pero que no influyen directamente sobre el aumento de productividad nacional. Por el contrario, acrecentando prirnero ésta será fácil y hacedera la política de obras públicas y de construcciones privadasn. 18. Robert (1943), pp. 106-107. 19. Robert (1943), pp. 202-203. 20. Los principales profesionales cercanos al poder, en su mayoria ingenieros ylo militares, carecian de formación econórnica. Por tanto, en sus decisiones s610 se analizaba la viabilidad tecnica del proyecto y no la viabilidad económica, de forma que se emprendia si era técnicamente realizable sin tener en cuenta la eficiencia económica y el coste de oportunidad, es decir, 10s resultados que generarían 10s recursos invertidos si se destinaran a otros proyectos alternativos. Velasco Murviedro (1984), donde se analiza el protagonismo de 10s ingenieros cercanos al poder en la política económica del periodo. M.' Ángeles Srinchez Dominguez por la búsqueda y explotación de 10s recursos naturales existentes en las diferentes provincias españolas. Dada la extraordinaria complejidad de 10s factores que intervenían en el proceso de racionalización económica en España, tales como captación de la financiación necesaria, orientación productiva y localización geográfica de las inversiones en función del interés nacional y vigilancia de las transferencias del potencial laboral del campo a la industria, en opinión de Robert2', se requeria un mando Único. Paris Eguilaz2' era más explicito y afirmaba que, por razones sociales, económicas, militares y políticas, debería intervenir el Estado en la industria, máxime cuando se pretendia realizar una política nacional. La materialización de todas estas ideas fue, como es sabido, el INI, concebido por Suanzes, su fundador, como el principal instrumento del Estado para industrializar el La política de ordenación económica y social Con estos presupuestos, en 1946 se inició la política de ordenación econórnica y social, desarrollada en dos ámbitos diferentes, el nacional y el provincial, con sus correspondientes planes o instrumentos según recoge el Cuadro 1. CUADRO 1 LOS PLANES DE ORDENACION ECONOMICA Y SOCIAL Ordenación nacional ~rdenació~~rovincial Plan Previo Índice de Peticiones Plan de Expansión Programa de Necesidades Planes Provinciales Fuente: Presidencia del Gobierno, Secretaria General para la Ordenación Econórnico-Social (1948~). Los objetivos fundamentales de la Ordenación Nacional consistían en satisfacer las necesidades mínimas de la población y alcanzar la producción de energia y materias primas suficientes para llevar a cabo la industrialización del país en una total autarquia e~onómica~~. La justificación de que tales objetivos sólo podrian alcanzarse mediante planes nacionales era la siguiente: 21. Robert (1943), p. 199-202. 22. Paris Eguilaz (1942), pp. 160-165. 23. La historia y la labor realizada por el INI han sido analizadas ampliamente por Martín Aceña y Comin Comin (1991) y Schwartz y González (1978). 24. Más concretamente, 10s objetivos de la Ordenación Nacional recogidos en Presidencia del Gobierno, Secretan'a General para la Ordenación Económico-Social (1948c), pp. 3-5, eran: a) Plan Previo: 1' incrementar la producción de materias primas (carbón, acero, cemento y fertilizantes) y de energía eléctrica; 2O alcanzar una alimentación básica de 2.800 calorias por La política regional en el primer franquisrno, 10s Planes Provinciales de ordenación econórnica y social ~Elfin primordial de un plan económico es el aumento del nivel de vida y de renta nacional por habitante. Esto ha de consegliirse en las actuales circunstancias con un increntento en la corriente de bienes y servicios; pero, en el tienlpo, la realización de 10s programas de grandes regadíos, de constr~icción de viviendas, de nuevas industrias, de n~ievas fábricas y de nlievos pueblos, presupone un aumento de materias primas, carbón, kierro, cemento, energia eléctrica, fertilizantes, alimentos, etc., cuyo estudio y realización s610 pueden enfocarse desde una perspectiva nacional. Por todo ello, y por estar hoy frenada la econorrziu espafiola, principalrnente por la escasez de rnaterias primas y la falta de rendimiento ert la mano de obra, parece necesaria la fortnación de un Plan Nacional de rnhirr~a producción de rnaterias prirnas que pueda cornpaginarse con linos Planes Regionales en 10s que, con una nlejor distribución de la producción actual de dichas materias, se alcancen en 10s plazos previstos, unas realizaciones mínimas que siempre serán muy inferiores a las demandas y a las necesidades de 10s pueblos)) ... ccAdemás, la unidad provincial no puede ser tomada en consideración de una manera excllisiva cuando se trata de problernas de carácter nacional corno son las grandes obras agrícolas, eléctricas, hidráulicas, 10s ferrocarriles, las carreteras y las rnaterias primas, que afectan a toda la Nación y que, por otra parte, son absolutamente necesarias para la ejecución de un Plan provincial. Se impone, por tanto, enfocar; desde una perspectiva nacional, 10s Planes de materias primas, energía, transportes y grandes regadíos, presentando después, si se quiere a efectos políticos, las obras de estos Planes Nacionales como pertenecientes en el tiempo en el espacio a la unidad provincial, en unión de otros planes A purutnente provinciales)) . El objetivo de la Ordenación Provincial era la satisfacción de las necesidades provinciales y el desarrollo máximo de las posibilidades en armonia con ((la marcha general)) de 10s Planes NacionalesZ6. En definitiva, se trataba de contribuir desde el ámbito local a 10s objetivos planteados en la Ordenación Nacional, es decir, se intentaba fomentar la redistribución de la actividad productiva en el tenitorio, pero subordinándola siempre al más elevado nivel de renta nacional. Esto significaba que las inversiones públicas deberian realizarse, prioritariamente, en aquellos proyectos (producción de energia y de materias primas que posibilitaran la industrialización) y en aquellas provincias (las que dispusieran de una gran riqueza de recursos productivos) que en mayor medida contribuyeran al crecimiento de la renta nacional. Este aumento de renta nacional, a su vez, repercutiria en el bienestar provincial elevando el nivel de vida, anulando el paro y aumentando las - habitante y dia; y, 3O la recuperación del sistema de transportes (con un plan urgente de ferrocaniles y un plan de transportes marítimos). b) Plan de Expansión: l0 suficiencia en carb6n, siderurgia, cemento, energia eléctrica, productos de regadío, fertilizantes, pesca, transportes y divisas para el Plan; 2O incremento sustancial de carburantes, metales básicos, industrias básicas, cereales, fibras y maderas; 3' extinción progresiva del déficit de viviendas, del déficit escolar y del paro estacional; y, 4O terminación de 10s mstintos Planes de Ordenación Urbana y Sanitaris. 25. Presidencia del Gobierno, Secretaría General para la Ordenación EconBrnico-Social (1948c), pp. IV-V. Aunque resulte extensa la transcripción, se ha considerado oportuna su inclusión dado que facilita la comprensión de la relación existente entre la Ordenación Nacional y la Ordenación Provincial, así como de la filosofia con la que fue concebida la planificación regional en la época. 26. Presidencia del Gobieno, Secretaría General para la Ordenación EconBmico-Social (1948c), p. 6. M." Ángeles Sánchez Domínyez fuentes de riqueza. En cualquier caso, la realización de 10s Planes Provinciales se justificaba en 10s siguientes términos: (c... el efecto social, político y aun econórnico, desde el punto de vista local, es inrrlediato, y sobre todo, porque en algunos casos ataiien a problemas de suma gravedad que no admiten espera, aunqzie tal ayuda retrasase la realizacidn de 10s Planes Nacionales; pero bien entendido que sólo en estos casos de extrema urgencia y gravedad podrán anteponerse 10s Planes Provinciales a 10s ~acionalesn~'. Para contribuir desde el ámbito provincial a 10s objetivos de la política económica nacional era necesaria una política de ordenación de todos 10s recursos productivos (especialmente de 10s recursos naturales) existentes en el país. Por tanto, previamente debía conocerse la situación económica y social, así como el stock de recursos existentes en cada una de las provincias españolas. Esta seria la principal función de la Secretm'a General para la Ordenación Económico-Social (SOES) de la Presidencia del Gobierno, creada por Decreto de 21 de enero de 1946, con la siguiente justificación: En marcha, desde hace cinco aiios, 10s programas de reconstrlicción y de res~drgimierlto y fornento de la riqueza nacional, y en ejecución también planes parciales de reforrna social, ha llegado el momento en que, acreditada la capacidad y eficacia de 10s distintos organismos creados para s~i resolución, se aborde el problema de la ordertación económico-social de la Nación, coordinando 10s de las distintas provincias y asegurando la vigilancia de su ejecución en 10s plazos que como consecuencia de su estudio se establezcan, 10 que exige la existencia de lm órgano permanente de coordinación de 10s diferentes Departarnentos ministeriales, exclusivamente dedicado a llevar a término a las Órdenes directas de la Presidencia del Gobierno, la dirección de la gran obra de elevación y justicia social que el Régirnen propugna,)28. En definitiva, la SOES fue concebida como el instrumento de la Presidencia del Gobierno para llevar a cabo, en el marco de una economia dirigida, una acción efectiva de ordenación territorial, económica y social, de 10s recursos disponibles e inversiones públicas. La importancia que se concedió a la SOES se refleja en el articulo 6 del Decreto 21 de enero de 1946, ya mencionado, en 10s siguientes términos: ((A fin de conseguir la máxima eficacia en la labor que a esta Secretaria General se encomienda, todos 10s Departamentos ministeriales le prestarán la máxima asistencia. Los informes que a la misma interesen y las consultas que formtilen serán consideradas siempre con carácter de urgencia y evaluados con la rnisma diligencia)>. 27. Presidencia del Gobiemo, Secretm'a General para la Ordenación Económico-Social (1948c), p. V. 28. Decreto 21 de enero de 1946. Secretaria General para la Ordenación Econórnico-Social. Creación y atribuciones. Boletin Oficial del Estado de 24 de enero de 1946, número 24. La política regional en el primer franquisme, 10s Planes Provinciales de ordenación económica y social la disponibilidad de energia eléctrica y de recursos mineros, el Estado debería realizar importantes inversiones en obras hidráulicas que, además de aumentar la producción eléctrica, actuarian como instrumento keynesiano de aumento de demanda efectiva y disminución del desempleo; y la explotación de 10s recursos mineros existentes y ocultos deberia ser llevada a cabo por las empresas públicas, es decir, por el INI, principal instrumento de industrialización, para asegurar que las inversiones se realizaran en sintonia con 10s objetivos perseguidos en el plan nacional de industrialización. De acuerdo con este planteamiento, en 10s Programas de Necesidades provinciales se proponia (y solicitaba) la inversión del Estado en 10s siguientes conceptos: a) Aprovechamiento de 10s recursos hidricos de la provincia, para incrementar la superñcie de regadio y recuperar la producción agraria. b) Aumento de la producción de energia eléctrica, a tal efecto se sugerian 10s emplazamientos mis idóneos para la construcción de centrales térmicas e hidriíulicas. c) Investigaciones mineras del Instituto Geológico Minero de España (IGME) y del INI para explotar toda la riqueza minera de las diferentes provincias. d) Instalación de fábricas en función de la tradición productiva de la zona y de la existencia de 10s inputs necesarios. e) Dotación de infraestructura productiva, dirigida fundamentalmente a las empresas, con la finalidad de suministrar una serie de servicios que sirvieran de soporte a la actividad económica, como la construcción de carreteras, lineas de ferrocarril y aeropuertos, o el abastecimiento de agua. fi Dotación de infraestructura social para corregir las graves deficiencias existentes en vivienda, enseñanza, sanidad y en edificios públicos (mercados, lavaderos, Casas Cuarteles de la Guardia Civil, etc.). Con todas estas actuaciones se buscaba la plena ocupación de todos 10s recursos productivos del país para aumentar la renta nacional. No obstante, también se pretendia una mayor equidad territorial, reduciendo las desigualdades en renta per cápita, tratando de solucionar el grave problema de paro estacional en algunas regiones como Andalucia, Extremadura y Castilla-La Mancha. En cualquier caso, el orden de prioridad de estos dos objetivos quedaba muy claro en el Programa de Necesidades de la provincia de Jaén, donde se indicaba que el principal problema de la provincia era el paro estacional originado por el monocultivo del olivo, pero, a pesar de ello, {cel interés nacional exige continuar en la misma proporci6n el cultivo del La razón era que el aceite de oliva constituia una de las 34. Presidencia del Gobierno, Secretaria General para la Ordenación EconBrnico-Social (1948b), p. 11. exportaciones mis tradicionales, y la situación del comercio exterior no aconsejaba la pérdida de mis divisas necesarias para la importación de equipos industriales. En otras ocasiones seria difícil establecer una clara línea divisoria entre ambos objetivos dada la situación económica y social a finales de 10s años cuarenta. Por ejemplo, cuando se contemplaban medidas para llevar a cabo la política agraria de colonización se perseguia la extensión del regadio para aumentar la producción agrícola y, a la vez, proporcionar trabajo y estabilidad a las familias. Del mismo modo, en el apartado de obras hidráulicas se proponía la construcción de pantanos, además de para aumentar la producción de energia eléctrica, sin duda el objetivo principal, para paliar el problema de paro estacional de la agricultura en algunas regiones. Con todo, ya fuera por motivos de eficiencia o de equidad, la practica totalidad de las actuaciones solicitadas en 10s Programas de Necesidades provinciales eran inversiones públicas para la creación o mejora de infraestructuras, ya que la inversión en infraestructuras, tanto productivas como sociales, era una de las estrategias implícitas en la teoria de la industrialización. Por tanto, era condición previa para el desarrollo de una provincia disponer de carreteras, suministro eléctrico, abastecimiento de agua, viviendas que reunieran las minimas condiciones de habitabilidad, escuelas, hospitales, etc. Pero la inversión en infraestructuras también se planteaba como un mecanisrno para absorber el excedente de oferta de trabajo agrícola de algunas épocas del aiio, esto es, el paro estacional originado por algunos cultivos como cereales y olivo. De esta forma se asegurm'a a las familias unos ingresos mínimos del trabajo. Todas estas medidas para asegurar el empleo trataban de evitar la movilidad espacial del factor trabajo por 10s problemas de inestabilidad política y social que pudiera originar al Régimen3'. Asi, se frenaban las migraciones interregionales de la población hacia las ciudades en busca de mejores condiciones de vida mediante limitaciones administrativas como empadronamientos, salvoconductos, avales y, en algunos casos, con medidas coactivas3'. Todo 10 cual, encajaba perfectamente en el modelo de desarrollo de la época, según el cuál, a través de la industrialización, el Estado movilizan'a el capital, fomentando el trasvase de mano de obra 35. En Presidencia del Gobierno, Secretaria General para la Ordenación Económico-Social, (1948a), p. 16 y SS.) se resaltaba la conveniencia de dar una solución al problema del secano en la provincia de Almería. Con este motivo se justificaba la repoblación forestal con una triple utilidad: económica, política y social. Dentro de la utilidad política puede leerse: .El árbol fija al hombre políticamente. No hay nada más halagador para el hombre del campo que recibir el premio de sus desvelos en una promesa inmediata. La plus valia del valor en venta de su parcela, con unas pocas jornadas de trabajo; la realidad de una elevación del beneficio de su trabajo y la creación de una renta durable toda su vida, en terrenos hoy pobres y míseros, produce una estabilidad política (pudiéramos decir) al evitar la emigración en musa y al retornar la alegría de vivir del campesino)). 36. En Ros Hombravella et al. (1978), p. 157, se señalaba como ejemplo de este tip0 de medida la reexpedición de emigrantes en 10s mismos trenes de llegada. La oolítica reeional en el orimer franauismo. 10s Planes Provinciales de ordenación econ6mica v social de la agricultura a la industria, con 10 que se produciría una movilidad del trabajo sectorial evitando la movilidad espacial. En definitiva, las regiones mis pobres con mayores problemas de paro agrícola tendrían que aguardar a la localización de industrias y a la realización de obras por parte del Estado como única via de desarrollo. El Plan de Ordenación Económico-Social provincial El Plan de Ordenación Económico-Social provincial, tercera y Última fase en la elaboración de 10s Planes Provinciales, recogia las propuestas de inversiones del correspondiente Programa de Necesidades que habian sido calificadas como justificadas y factibles de llevar a la práctica. Estos Planes establecian 10s objetivos, tiempo de ejecución, presupuesto y fuentes de financiación de todas las actuaciones que iban a llevarse a cabo en la provincia, e incluían el texto propuesto de 10s decretos ley en 10s que deberian aprobarse todas esas actua~iones~~. En realidad 10s Planes de Ordenación Económico-Social no fueron llevados a la práctica, s610 desempeñaron el papel de estudios, de ahi que fueran editados con el titulo de ((Proyecto de Plan de Ordenación Económico-Social, de la provincia corre~pondiente~~. Valoración de la política de desarroilo regional y de 10s Planes Provinciales de ordenación económica y social La política de ordenación económica y social de la SOES en el ámbito provincial consistió, en definitiva, en la elaboración de unos estudios, 10s Índices de 37. El Plan de Ordenación Económico-Social provincial recibiría una dotación del Presupuesto General del Estado que constituiria el presupuesto del propio Plan. A modo de ejemplo, en Presidencia del Gobierno, Secretaría General para la Ordenación EconBrnico Social (1953), pp. 89-90, se recogia la siguiente propuesta de financiación de todas las obras previstas llevar a cabo con el Plan Provincial: a) Con cargo a 10s Presupuestos del Plan, el 80,s por 100 del total de obras previstas en agricultura, obras públicas, industria, sanidad, enseñanza, viviendas y urbanización. b) El 4 por 100 del total a cargo del Estado, a travCs del Plan de modernización de carreteras y reparacicin de aíirmados. c) La iniciativa privada financiaria el 8 por 100 del total, representado, por parte de las obras, la repoblación forestal y frutal en agricultura y la instalación de industrias, acogiéndose a 10s estímulos fijados por ley. d) Por último, con cargo a anticipes reintegrables se financian'a el 7,s por 100 de las obras de repoblación forestal y frutal en agricultura y de construcción de viviendns. 38. Concretarnente, se realizaron el Proyecto de Plan de Ordenación Económico-Social de Badajoz (1948), Proyecto de Plan de Ordemción Económico-Social de Le'rida (1949), Proyecto de Plan de Ordenación Económico-Social de las lslas de Hierro y de Formentera (1951), Projecto de Plan de Ordenación Económico-Social de Jaén (195 I), Proyecto de Plan de Ordenación EconómicoSocial de Almeria (1953) y Proyecto de Plan de Ordenación Económico-Social de Cáceres (1957). Otros trabajos que pueden ser clasificados dentro de esta tercera fase fueron Estudio EconÓ/nicoSocial de la provincia de Madrid 1948-1955 y Estudio para la Ordenacidn Turística de la Costa del So1 (1955). M." Ángeles Sánchez Dominguez Peticiones provinciales, y, posteriormente de modo más completo, 10s Programas de Necesidades provinciales, que permitieron a la Presidencia del Gobierno conocer la situación económica y social de las provincias españolas y las inversiones públicas necesarias para su desarrollo. Sin embargo, esas inversiones o actuaciones no fueron acometidas con posterioridad en 10 que deberían haber sido 10s Planes de Ordenación Económico-Social provinciales. Aunque en sentido estricto no existió una verdadera política de desarrollo regional en la década de 10s cuarenta, en ella se sentaron las bases teóricas que sustentaron posteriores instrumentos de desarrollo regional. En este sentido, Martín Lobo3' señalaba la importancia y necesidad de 10s estudios de base realizados por la SOES para la acción posterior de 10s órganos de la Administración del Estado. Y Capelo Martínez4' opinaba que la concepción de la SOES y de las Juntas Provinciales de Ordenación Económico-Social entrañaba aspectos positives importantes, como plantear la conveniencia de una planificación nacional y de carácter regional, porque el marco provincial resultaba insuficiente (aunque acabó imponiéndose el ámbito provincial por motivos sociales y políticos), promoviendo no s610 una acción directa estatal sino estimulando la iniciativa privada. Centrando las valoraciones en 10s Programas de Necesidades, analizados en mayor profundidad, habría que señalar que 10 más importante de ellos fue que facilitaron información al Gobierno sobre las materias primas (recursos naturales) y la dotación de infraestructuras productivas y sociales existentes en cada provincia y, por tanto, a nivel agregado. Esta información era básica para acometer el proceso de industrialización nacional, ya que, según la particular concepción económica de 10s responsables políticos de la época, se asignaba al Estado el papel protagonista en el contexto de una economia dirigida, confiando en que su intervenci6n con un plan de industrialización resolvería 10s principales problemas del país, especialmente el desempleo. Bajo esta Óptica ingenieril, la existencia de materias primas y de infraestructuras serían 10s factores decisivos. Por consiguiente, la preocupación del Gobierno hacia las provincias (regiones) no era para fomentar su desarrollo económico, sino para analizar como éstas podian contribuir al interés nacional en función de su riqueza en materias prirnas. No obstante, y aunque no fuera la principal razón, 10s Programas de Necesidades dieron a conocer al Gobierno casos de extrema gravedad que fueron objeto de posteriores acciones de desarrollo económico, tales como el Plan Badajoz en 1952 y el Plan Jaén en 1953. Estos Planes, sobre la base teórica de 10s planes coordinados de industrialización de Rosenstein-Rodan4', fueron concebidos con una triple finalidad: en primer lugar, la industrialización de la provincia provocaria el trasvase de trabajadores del 39. Martín Lobo (1962), pp. 101-1 11. Martín Lobo, doctor ingeniero de montes, fue Jefe de la Secretaría Gestora de 10s Planes de Grandes Zonas Regables. 40. Capelo Martínez (1963), pp. 278-279. 41. Rosenstein-Rodan (1943). La poiítica regional en el primer franquismo, 10s Planes Provinciales de ordenaci6n econdmica y social campo a la industria con 10 que se alcanzaria mayor nivel de renta per cápita, se reduciría el paro agrícola y se evitaria la movilidad espacial de 10s trabajadores a otras provincias distintas; en segundo lugar, la aplicación de la política de colonización aumentaria la superficie de regadio; y, en tercer lugar, la realización de las obras públicas necesarias en las dos anteriores mejoraría las infraestructuras de comunicaciones y contribuiria a reducir el paro estacional agrícola. Asimismo, 10s Programas de Necesidades pueden ser considerados el precedente inmediato de otro tipo de acciones de carácter sectorial u horizontal, como 10s Planes de las Grandes Zonas Regables y 10s Planes Provinciales de Obras y Servicios a partir de 1958. El objetivo de 10s Planes de Grandes Zonas Regables fue la aplicación de la Ley de 21 de abril de 1949 sobre Colonización y distribución de la propiedad de las Grandes Zonas Regables en las provincias afectadas, esto es, donde existieran zonas declaradas de interés nacional para la colonización (Ley de 26 de diciembre de 1958)42. Por su parte, 10s Planes Provinciales de Obras y Servicios perseguian la realización de obras y el suministro de servicios de carácter local o provincial, tales como el abastecimiento de agua y saneamiento, electrificación, comunicaciones, pequeños regadíos, centros sanitarios, centros religiosos, centros de asistencia social y mercados, para mejorar las condiciones de vida de los pueblos y de las zonas rurales más deprimidas, asi como modificar y reducir las corrientes rnigrat~rias~~. ALMENAR, S. (1983), ~Keynesianos en España 1936-1953a, Debats, n.' 6, pp. 103-108. CAPEL0 MARTÍNEZ, M. 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Las inversiones realizadas por 10s Planes Provinciales en el periodo 1958-1969 son analizadas en Presidencia del Gobierno, Secretaria General Técnica (1970). Para un periodo mk amplio, Garcia Velasco (1989). M." Ángeles Sitnchez Domínwez GONZALEZ, M. J. (1976), ((Dos economistas de lapostguerra,,, Información Comercial Española, n.' 517, pp. 125-143. LEWIS, W. A. (1954), ((Economic Development with Unlimited Supplies of Labour., Manchester School and Social Studies, vol. 22, n.O 2, pp. 139-191. MARTÍN ACERA, P. y COMÍN COMÍN, F. (1991), INI, 50 años de industrialización en España, Espasa Caipe, Madrid. MARTÍN LOBO, M. (1962), Realidad y Perspectiva de la PlaniJicaciÓn Regional en España, colección Nuevo Horizonte, Ediciones del Movimiento, Madrid. PARIS EGUILAZ, H. 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In the same way, they can be considered the immediate precedent of regional policy peij%orrnances of the ffties likz the Badajoz Plan of 1952 and the Jaén Plan of 1953. KEY WORDS: Regional Poiicy, Francoist Regime, Economic Planning. La política regional en el primer franquismo, 10s Planes Provinciales de ordenación económica y social En 1946 se inició en Espaiia una política de ordenación económica y social en dos círnbitos: el nacional y el provincial. Este trabajo se centra en éste últim0 con el fn de estudiar la politica de desarrollo regional en el primer franquismo (1939-1959). Concretamente, se analizan 10s Planes Provinciales de ordenación económica y social como instrumentos de desarrollo regional diseñados en 10s años cuarenta. Estos instr~inzentos permitieron al Estado conocer 10s recursos prod~~ctivos existentes en todas las provincias, al objeto de emprender 10s planes de industrializacidn del país para alcanzar un mayor crecimiento económico nacional. Asimismo, pueden considerarse el precedente inmediato de actuaciones de política regional de la década de 10s años cincuenta, como el Plan Badajoz en I952 y el Plan Jaén en 1953. PALABRAS CLAVE: Política regional, Franquisme, Pianificación econ6mica.