¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en el entorno de la Unión Europea

Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología ARTÍCULOS ISSN 1695-0194 RECPC 25-10 (2023) RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc − ISSN 1695-0194 ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en el entorno de la Unión Europea * M.ª Concepción Pérez Villalobos Universidad de Granada _______________________________________________________________________________________ PÉREZ VILLALOBOS, M.ª CONCEPCIÓN. ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en el entorno de la Unión Europea. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41. http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf RESUMEN: El fenómeno lobista en la Unión Europea y en los Estados miembros, ha tenido un desarrollo importante en los últimos años. Si bien no es nuevo ni desconocido en los estados democráticos, en los que se considera una actividad legítima y necesaria, es preciso establecer acciones legislativas y de control sobre estos grupos de interés para evitar el riesgo de corrupción política. Hasta ahora, se han venido rigiendo por lo establecido en una serie de estándares construidos, en gran parte, sobre las prácticas comúnmente aceptadas y las reglas establecidas en las legislaciones existentes; pero la necesidad de someter estas actividades a las normas sobre transparencia, la exigencia de rendición de cuentas a quienes toman decisiones políticas y legislativas y el escaso tratamiento penal de estas conductas corruptas, obligan a replantearse el tratamiento de esta cuestión, aplicando criterios generales a nivel de la Unión. PALABRAS CLAVE: Lobby, Corrupción, Regulación de lobbies, Grupos de presión, Grupos de interés, Influencia, Legislación de la UE. TITLE: Is Lobbying Corruption? The criminal law response to lobbying in the European Union context ABSTRACT: The lobbying phenomenon in the European Union and in the Member States has developed significantly in recent years. Although it is neither new nor unknown in democratic states, where it is seen as a legitimate and necessary activity, it is crucial to establish legislative and control actions regarding these interest groups in order to avoid the risk of political corruption. Until now, they have been guided by a series of standards based on the commonly accepted practices and the rules established in existing legislation; but the need to submit these activities to the rules on transparency, the demand for accountability to political and legislative decision-makers, and the poor criminal treatment of corrupt conduct, require a rethinking of the treatment of this issue, with general criteria to be applied at the EU level. KEYWORDS: Lobbying, Corruption, Lobby regulation, Interest groups, Influence groups, EU law. Fecha de recepción: 15 mayo 2023 Fecha de publicación en RECPC: 31 julio 2023 Contacto: [email protected] _______________________________________________________________________________________ M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 2 SUMARIO: 1. Introducción. 2. La cuestión preliminar del concepto. Lobbies, grupos de presión y grupos de interés. 3. La regulación de los lobbies en la Unión Europea. 4. El control de la actividad lobista. 5. Regulación en los Estados miembros 6. Los lobbies, la corrupción y el tratamiento penal de la cuestión. 7. Propuestas de reforma. 8. Reflexión final. Bibliografía. _______________________________________________________________________________________ ∗ Esta publicación es parte del Proyecto de I+D+i “Transparencia, control de la gestión pública y respuestas jurídico-penales en relación a la corrupción privada” (PID2019-110864GB-I00), financiado por MCIN/AI/10.13039/501100011033, así como de los Proyectos: Acción Jean Monnet, LUDELOR, “Lucha contra la delincuencia organizada. Enfoques normativo, operativo y judicial en la recuperación y gestión de activos derivados del crimen”, 2020-2022, con número de referencia 620390-EPP-1-2020-1-ESEPPJMOPROJEC; y el proyecto con número de referencia A-SEJ-054UGR-18 del programa operativo FEDER de la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía (Lucha contra la delincuencia organizada. Enfoques normativo, operativo y judicial en la recuperación y gestión de activos derivados del crimen). 1. Introducción A finales del pasado año 2022, se produjo la detención por la policía belga de cinco personas relacionadas con el Parlamento europeo, a las que la fiscalía investigaba por aceptar sobornos, corrupción y tráfico de influencias. En la investigación estaban involucrados países como Qatar o Marruecos– si bien con relación a este último, a fecha de terminación de este artículo, no se habían encontrado evidencias judiciales para vincularlo a la misma trama-, que utilizaron grupos de presión para tratar de influir en la posición política de la Eurocámara. El caso, conocido ya como Qatargate, trae de nuevo a primera línea el problema de los lobbies en Europa y los pone en el punto de mira de la corrupción 1 . La participación en la toma de decisiones políticas de los lobbies, o grupos de presión, no es un fenómeno nuevo ni desconocido en los países democráticos en los que se ha visto siempre de una forma positiva tanto por parte de los ciudadanos como de los poderes públicos. El lobby forma parte de los sistemas democráticos al vincularse a derechos fundamentales como la libertad de expresión, el derecho de participación o el derecho de petición, por lo que su presencia, de forma indirecta, se justifica amparada en principios constitucionales que obligan a los poderes públicos a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (artículo 9.2 CE). Significa que los grupos de interés pueden presentar sus opiniones sobre las decisiones públicas que les puedan afectar. Y, desde el punto de vista de los poderes públicos, ayuda a estos a mejorar la calidad de la toma de decisiones, al brindar a los legisladores y funcionarios unos canales por medio de los cuales los expertos aportan 1 Aunque éste no es el primer escándalo de corrupción que salpica a la UE y la relaciona con un régimen represivo. Entre 2012 y 2014, el régimen de Azerbaiyán pagó numerosos sobornos a miembros del Parlamento involucrados en el megaoleoducto Italia-Azerbaiyán (el “Corredor de Gas del Sur”), que finalmente, aprobaron. ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 3 su conocimiento en temas cada vez más técnicos. Por tanto, ni el lobismo es una actividad reprochable ni tiene porqué estar relacionada con la corrupción, pero sí es cierto que, actualmente, las prácticas ilegales y opacas de lobbies constituyen uno de los riesgos principales de corrupción a los que se enfrenta Europa. Un alto porcentaje de ciudadanos europeos consideran que su gobierno está dominado por intereses particulares, o que la toma de decisiones en la Unión Europea depende en gran medida de un número pequeño de ciudadanos que, con excelentes medios y los contactos necesarios, pueden llegar a dominar y controlar la toma de decisiones políticas 2 . A raíz del Qatargate, Roberta Metsola, presidenta del Parlamento Europeo, hizo una durísima declaración en la que afirmaba: “El Parlamento Europeo, queridos colegas, está siendo atacado. La democracia europea está siendo atacada. Y nuestra estructura de sociedades abiertas, libres y democráticas está siendo atacada. Los enemigos de la democracia, para quienes la existencia misma de este Parlamento es una amenaza, no se detendrán ante nada. Estos actores malignos, vinculados a terceros países autocráticos, han utilizado presuntamente a ONGs, sindicatos, individuos, asistentes y eurodiputados en un esfuerzo por someter nuestros procesos.” 3 Se propuso entonces poner en marcha un proceso de reforma que diera más transparencia a las actividades y relaciones de los parlamentarios, para ver quién tiene acceso a las instalaciones, cómo se financian estas organizaciones, ONGs y personas, qué vínculos tienen con terceros países, así como más transparencia en las reuniones con actores extranjeros y los vinculados a ellos. Como hemos dicho, no es un tema nuevo, ni en cuanto al tratamiento en las instituciones europeas ni en los Estados miembros, que han visto siempre el fenómeno lobista como un elemento necesario para la participación ciudadana en asuntos públicos y para la conexión de los políticos con la opinión pública (con las inquietudes y necesidades de la ciudadanía), y como un elemento de asesoramiento e información para llevar a cabo las tareas de gestión pública. Lo que sí se manifiesta como nuevo es el tratamiento que se pretende dar a partir de ahora a la participación de los grupos de interés en los asuntos públicos. Pero es una reforma “estética”, desde nuestro punto de vista, ya que en la Unión Europea no se ha legislado sobre esta materia, aunque cuenta con algunos instrumentos jurídicos para evitar que las actividades que los grupos de interés lleven a cabo se deslicen, en dirección equivocada, hacia la corrupción o el tráfico de influencias 4 . A día de hoy, la Unión Europea cuenta con un registro de transparencia para la supervisión de las actividades de los representantes de intereses, que, en realidad, es una base de datos en línea en la que figuran los grupos y organizaciones 2 “Global Corruption Barometer”, Transparency International, https://www.transparency.org/en/gcb 3 “Declaración de la presidenta Metsola sobre las investigaciones en curso en Bélgica”, Noticias Parlamento Europeo, 12 diciembre 2022, https://www.europarl.europa.eu/news/es/pressroom/20221212IPR64532/declaracion-de-la-presidenta-metsola-sobre-la-investigacion-en-curso-en-belgica 4 JIMÉNEZ-DÍAZ, 2021, pp. 13 y ss. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 4 que intentan influir en la formulación o aplicación de las políticas y la legislación de la UE 5 . Pretendemos examinar en este trabajo el alcance de esta reforma en relación al fenómeno lobista en la Unión Europea y los Estados miembros, así como las acciones futuras de control de esta actividad que se prevén para evitar el riesgo de corrupción. No todos los Estados han legislado sobre esta materia; la gran mayoría de los países europeos no cuentan tampoco con una regulación integral del lobby ni con un sistema para registrar de forma sistemática los contactos entre lobistas y decisores públicos, lo que contribuye a mantenerlo en la peligrosa zona de penumbra de la corrupción. La respuesta penal no se contempla, al no estar recogidos como delitos de corrupción, de una forma amplia, todos los tipos de corrupción, no solo el soborno, y al no estar bien definidos los límites de actuación de la actividad de cabildeo. En el ámbito internacional, se han establecido una serie de estándares construidos, en gran parte, por las prácticas comúnmente aceptadas y las establecidas en las legislaciones existentes, que han tomado en consideración tres áreas de regulación de los lobbies: la transparencia, la integridad y la participación 6 . La transparencia en la toma de decisiones contribuye a dar a conocer la información acerca de quién hace lobby a los funcionarios y representantes públicos y sobre qué temas, lo que elimina en gran medida el riesgo de corrupción; con este propósito, analizaremos los mecanismos sobre transparencia que se han incorporado a la legislación. Pero, no sólo es importante determinar mecanismos legales de control, también la actitud de quienes se dedican a estos temas tiene que ajustarse a los niveles éticos y de integridad exigidos por los códigos de conducta para garantizar un comportamiento ético de los funcionarios, los representantes públicos y los lobistas. Finalmente, la participación en condiciones de igualdad permite una pluralidad de opiniones que aporte la información necesaria a los actores que intervienen en la toma de decisiones públicas, a los que las aportaciones que hacen estos grupos les resultan muy útiles, además de contribuir a la participación ciudadana en un entorno democrático 7 . En este sentido, determinaremos si estos elementos son suficientes para mantener la actividad del lobby lejos de la corrupción y cómo son desarrollados en la Unión Europea 2. La cuestión preliminar del concepto Es muy amplio el número de actores y grupos de interés que buscan influir en la toma de decisiones públicas, provenientes de muy distintos sectores, del ámbito privado, público, sin ánimo de lucro o de la asesoría jurídica, que intentan influenciar 5 https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/es/transparency/lobby-groups 6 “International standards for lobbying regulation. Towards greater transparency, integrity and participation”, 2015. https://lobbyingtransparency.net/lobbyingtransparency.pdf 7 El ideal del pluralismo es que todos los intereses partan de posiciones de igualdad y todos tengan garantizada la capacidad de influencia. GARCÍA GUITIÁN, 2016 pp. 63. ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 5 en las decisiones públicas, y que no se consideran a sí mismos lobistas; incluso, su actividad, muchas veces, se conoce por otros nombres, tales como “incidencia política”, “asuntos públicos”, o “representación de intereses”. En la mayoría de los países, el lobby como profesión y como un servicio de consultoría todavía está en fase de desarrollo; los propios Estados intentan mantener un sistema de representación fuera de los institucionales y las empresas y grandes corporaciones recurren a sus propios empleados, que hacen la función de lobistas ante la Unión Europea, al tiempo que han desarrollado numerosas técnicas de participación en procesos decisorios, unas veces de forma abiertay, hay que decirlo, la mayoría de ellas, legítimas-, y otras de forma encubierta, a través de organizaciones “pantalla” o dando la apariencia de que cuentan con apoyo políticolo que se conoce como astroturf 8 ). Y, a la inversa, hay numerosas organizaciones que están reguladas jurídicamente y responden a otros intereses y, sin embargo, en la práctica, realizan funciones de lobby con una importante influencia en la toma de decisiones políticas o legislativas, tales como ONGs, asociaciones profesionales, Universidades, sindicatos, los think tanks, asesorías jurídicas, incluso, organizaciones religiosas. Todos ellos, crean nexos entre los negocios y la política con el consecuente riesgo de corrupción, a lo que se añade la práctica de algunos cargos públicos de realizar actividades relacionadas con el lobby (la “puerta giratoria” entre los sectores públicos y privados), o, la financiación de los partidos políticos cuando es oculta 9 . 2.1. Lobbies, grupos de presión, grupos de interés A pesar de que se habla indistintamente de grupos de interés, grupos de presión y lobbies (entre los que se pueden incluir todos los referidos anteriormente) para referirse a la actividad que intenta influir en la toma de decisiones públicas a favor de intereses propios, conviene definir las características de aquellos a los que se va a dar entrada en los procesos de toma de decisiones, con objeto de excluir de las rela8 “El astroturfing es una técnica de marketing que consiste en ocultar al verdadero emisor de un mensaje publicitario o propagandístico, y hacerlo pasar por una expresión popular y espontánea. A través de este controvertido método, se crea popularidad y masividad ficticias, para que otras personas estén más proclives a aceptar la idea, marca o producto que se desea promover. El término proviene de Astroturf, una marca de césped sintético. Si bien el astroturfing como práctica no es nuevo en el mundo de la publicidad y el marketing político, sí lo es la palabra «astroturfing» y las nuevas modalidades que han nacido de la mano de Internet. Esto se debe a que, con las nuevas tecnologías, cada vez es más sencillo y accesible simular el apoyo masivo y la viralidad. Existen diversas formas de realizar astroturfing, la mayor parte de ellas se sirve de las redes sociales. Una de las más comunes técnicas es la de comprar seguidores, que puede hacerse para Twitter, Facebook, YouTube, Google Plus y todas las redes sociales más populares”. https://marketingaholic.com/astroturfing/1560/, consultado 05/02/2023. 9 Los grupos de presión hay que estudiarlos al margen de la actividad de los partidos políticos, aun cuando sus actividades de presión los lleven a financiar a éstos de forma ilegal para obtener ventajas políticas, en cuyo caso incurren en delitos de corrupción. PEREZ VILLALOBOS, 2021 p. 263 y ss; PAÚCAR, 2018 p.71 y ss; CRUZ BLANCA, 2020 p. 47 y ss. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 6 ciones con los poderes decisorios a entidades o individuos que no se encuentren habilitados para ejercer esta función. Por tanto, hay que asegurarse de que la regulación se basa en un conjunto de definiciones amplias que abarquen a todas las personas que realizan actividades de lobby. La finalidad de cualquier regulación sobre esta materia debe ser asegurar que haya transparencia respecto al impacto que tiene esta actividad en los procesos de toma de decisiones, así como rendición de cuentas sobre las políticas y las leyes que se adoptan. Debe permitir a todos los actores participar en el proceso en condiciones de igualdad, y es necesario que existan mecanismos específicos para evitar los conflictos de intereses. Para ello, intentaremos establecer las diferencias entre ellos. Se tiende a confundir y refundir los tres términos, incluso utilizándolos indistintamente. Y, si bien es cierto que comparten elementos comunespor los que se podrían incluir como objetos de la misma regulación-, otros elementos les van a diferenciar haciendo más “incontrolable” sus actuaciones. Los que están más claramente definidos, desde nuestro punto de vista, son los lobbies y los grupos de presión; entre ellos existen las coincidencias más claras y significativas que no comparten con los grupos de interés, y podríamos utilizar indistintamente cualquiera de ellos. Y, sin embargo, como veremos, es el término “grupo de interés” el que ha triunfado en las legislaciones nacionales y en la Unión Europea, probablemente porque la amplitud del concepto permite restringir el riesgo de actividades corruptas: a mayor número de actividades que tengan que entrar en la regulación y en los sistemas de control, menor es el riesgo de dejar fuera actividades opacas. Es comúnmente conocido que lobby es un término anglosajón, que significa “vestíbulo” o “sala de espera”, y que comenzó a utilizarse en Inglaterra a finales del siglo XVIII 10 para denominar a quienes se reunían con los diputados en los pasillos del Parlamento al tener vedado el acceso a la Cámara de los Comunes (en concreto, haría referencia a la sala que comunicaba la Cámara de los Comunes con la sala central del palacio de Westminster), con la intención de persuadirlos para que tomaran decisiones favorables a los intereses que representaban. El parlamentarismo inglés, como suele hacer, lo incorporó a la práctica parlamentaria desde entonces sin regularlo formalmente 11 , de manera que hasta 2014 no encontramos una ley que lo regula 12 . La regulación más amplia la encontramos en Estados Unidos, país al que esta 10 Aunque, incluso antes, “según el Oxford English Dictionary, ya en 1640 se hablaba de los lobbies en referencia a los pasillos de la Casa de los Comunes donde los ciudadanos podían ir para defender sus intereses ante sus representantes”. RUBIO, 2014, p. 145 y ss. 11 Hay autores, no obstante, que sitúan la estructura parlamentaria formal de estos grupos en 1884. PIÑERO, 1992, p. 11 y ss. 12 La Transparency of Lobbying, Non-party Campaigning and Trade Union Administration Act. Reino Unido defendió la autorregulación de la actividad lobista. Sin embargo, la quiebra del banco americano Leman Brothers Inc, en 2008, reveló las implicaciones que tuvieron los grupos financieros de Londres y llevó a que se regulara por primera vez, impulsado por las fuertes demandas tanto de las instituciones comunitarias como de la propia city londinense, emulando las prácticas legislativas de los Estados Unidos, con la finalidad de “garantizar la transparencia en el trabajo de los grupos de presión y de los consultores lobistas en relación a ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 7 práctica llegó con los colonos ingleses y la expansión del sistema económico. Desde entonces se incorporó de forma natural y constituye una práctica común en este país. En 1890 el Estado de Massachusetts aprobó la primera ley sobre esta materia y en 1946, de nuevo de la mano de la expansión económica americana después de la segunda guerra mundial, la ley LaFollette-Monroney, National Legislative Reorganization Act, estableció un registro de lobistas con objeto de llevar un control sobre su actividad ante las Cámaras; en1996 se reformó por la Lobbying Disclosure Act 13 . Al contrario de lo que ocurre en el mundo anglosajón, como hemos referido antes, en la mayoría de los países europeos el lobby no se ha desarrollado todavía como profesión, sino que tiene una naturaleza más heterogénea. Sin embargo, creo que se trata de un elemento importante que los va a diferenciar de los otros términos, y, así, el lobby se podría definir como aquellos individuos u organizaciones que tratan de influir, de manera profesional, en la toma de decisiones públicas para la defensa de intereses propios o de sus representados, a lo que podríamos añadir la unidad de acción y la cohesión interna del grupo para ser eficaz. En este sentido son más precisas las definiciones estadounidense y británica que, además, distinguen entre grupos de presión y consultores lobistas. Rafael RUBIO define los grupos de presión como “toda unión de individuos autónoma y organizada que lleva a cabo acciones para influir en los poderes públicos en defensa de los intereses comunes de sus miembros” 14 . Esta definición solo se diferencia de la anterior en el carácter profesional de quien o quienes ejercen esta actividad por lo que, lejos de pensar que es más amplia, podemos pensar que lo único que cambia es la forma en que se realiza esa actividad reuniendo ambas los elementos básicos que permiten utilizarlas de forma indistinta: actos de presión, influencia e interés. Lo que ocurre es que estos elementos son también compartidos por los grupos de interés. ¿Dónde está entonces la diferencia? En los grupos de interés pueden concurrir diversas posiciones con un interés común que puede influir en el proceso de toma de decisiones políticas, pero que no se organizan para presionar políticamente en favor de los intereses que defienden; es decir, realizan su actividad con la intención de influir, pero no necesariamente en el ámbito los compromisos con ministros, secretarios y parlamentarios y ante terceros representados por estos grupos”, así como para que “el público pueda acceder a la información de una manera clara y fácilmente comprensible”, Oficina de Registro de los Consultores Lobistas (Office of the Registrar of Consultant Lobbyists). 13 Esta ley define al lobista como un individuo pagado por un tercero para hacer más de un contacto de lobismo, que se define como una comunicación oral o escrita a una amplia gama de individuos específicos de los poderes ejecutivo y legislativo del Gobierno federal. “The term "lobbying contact" means any oral or written communication (including an electronic communication) to a covered executive branch official or a covered legislative branch official that is made on behalf of a client with regard to (i) the formulation, modification, or adoption of Federal legislation (including legislative proposals);(ii) the formulation, modification, or adoption of a Federal rule, regulation, Executive order, or any other program, policy, or position of the United States Government”. https://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.html#:~:text=An%20Act,SECTION%201. 14 RUBIO, 2002, p. 173. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 8 político, aunque indirectamente puedan tener este resultado. Entrarían en esta categoría asociaciones de empresarios, lucha contra el cáncer, PYMES, ecologistas…Justifica esto que se pueda decir que un grupo de presión es un grupo de interés, pero no todo grupo de interés se transforma en grupo de presión. Por el carácter peyorativo del término “presionar” se ha adoptado de forma generalizada la denominación de grupos de interés poniendo el acento en el interés más que en la forma de llevar a cabo esa actividad de influencia, cuando debería de ser precisamente este aspecto el que se valore al resultar más peligroso para realizar actividades corruptas. Es también una forma más adecuada de controlar los grupos que tienen acceso a las instituciones y funcionarios, de manera que los que no hayan sido reconocidos como lobbies o grupos de presión, estarían fuera de esa consideración y cuando realizaran actividades próximas al poder público, estarían más cerca de incurrir en actividades corruptas, y, puesto que la actividad de los grupos de interés quedaría fuera de los mecanismos formales de actuación y sus canales de comunicación y actuación serían informales, sería más fácil determinar la ilegalidad de sus actuaciones. De otro lado, en todos los países europeos se observa una creciente profesionalización de estas actividades, y cada vez más se contratan consultores de asuntos públicos y de lobby para representar intereses empresariales privados, así como para persuadir a los poderes públicos en cuestiones que interesan a sus clientes. Entre los clientes de estos lobistas profesionales se encuentran empresas, asociaciones, agencias del sector público y organizaciones no gubernamentales por lo que la distinción debería tenerse en cuenta en la regulación de esta materia 15 . La definición de lobista y grupos de presión y sus objetivos son fundamentales en una regulación que intente integrar legalmente las actividades de cabildeo en cualquier Estado, ya que una definición poco determinada puede causar vacíos legales, sobre todo en relación a aquellas prácticas propias del llamado lobbying oculto que intentan conseguir decisiones ilegales y que facilitan la realización de conductas corruptas. Podemos considerar algunos elementos que conectan a estos grupos con actividades corruptas, o bien, por el contrario, les acercan a las que se pueden considerar que entran en actividades participación ciudadana: - En primer lugar, debe tratarse de una actividad organizada, no esporádica, centrada en el conocimiento del sector concreto objeto del interés propio, o del que se representa. La extensión de este primer elemento ya conlleva que las formas jurídicas que pueden adoptar estas organizaciones sean muy diversas y, por tanto, difícilmente identificables, por lo que hay que acudir, en segundo lugar, a otros criterios. - Por lo general, se ha puesto el foco de atención en la naturaleza y la titularidad de los intereses que se representan y en la influencia. 15 MULCAHY, 2015 p. 10 y ss. ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 9 - En cuanto a la naturaleza de los intereses, la mayoría de las veces, se trata de intereses particulares pertenecientes a una esfera de actividad privada que, lógicamente, no sean contrarios al interés general; suele tratarse de intereses de carácter económico, ya que afectan principalmente a empresas, asociaciones, agencias del sector público y organizaciones no gubernamentales. No hay que presuponer tampoco que exista una confrontación entre las instituciones y los intereses de los grupos ya que no siempre es así; de hecho, es frecuente la creación de lobbies “desde dentro”, en los que los agentes privados tienen acceso a información privilegiada, que viene propiciada por la aparición de asociaciones público/privadas, la externalización de servicios públicos, la captación de profesionales del sector privado al sector público y el uso de asesores por los gestores y políticos. - En cuanto al segundo elemento, la falta de determinación de lo que sean intereses particulares del grupo, lleva, en este caso, a generar un mayor riesgo de corrupción, riesgo que aumenta cuando se trata de definir la propia actividad en sí: “influir” para obtener resoluciones favorables a los intereses del grupo. Las actividades de influencia de los lobbies, son las que presentan los riesgos más altos de corrupción 16 , sin embargo, influenciar en las decisiones públicas no tiene que ser negativo ni suponer ser corrupto si su contenido forma parte del mismo contenido del principio democrático; en este sentido, los estados democráticos solo han constitucionalizado como canales de representación política a los sindicatos y los partidos políticos y dejaron fuera los grupos de interés incluyéndose éstos en el asociacionismo y otras formas de participación social. Los grupos de interés podrían tener la misma consideración, por cuanto se diferencian de las demás formas de participación ciudadana en que juegan en el campo de la política, lo que, a su vez, les acerca a los partidos políticos. Sin embargo, la configuración constitucional de los partidos políticos como único cauce ciudadano de representación política se ha impuesto en el constitucionalismo moderno que deja fuera el fenómeno lobista porque, aunque se mueve en el ámbito político, los intereses que defienden son de contenido económico, no opuestos al interés general, pero sí de índole privada o privativa. Esto, no obstante, no significa que se niegue a los ciudadanos la capacidad de influir en las decisiones de los poderes públicos ya que se trata de decisiones que les afectan en mayor o menor medida, ni que los poderes públicos deban de despreciar las opiniones de los grupos de interés por la misma razón. Los partidos políticos no son, pues, los únicos cauces de representación ni participación ciudadana en los sistemas democráticos. 16 AGUILAR, 2021, p. 125 y ss. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 16 se tiene que entender por “influir”, o, por presionar de forma “inadecuada”. En este sentido, el Acuerdo de 2014 aclara que se entenderá por “influir” hacerlo por comunicación o contacto directos con las instituciones de la Unión o por cualquier otra acción de seguimiento de este tipo de actividades, y se entenderá por “influir indirectamente” influir mediante la utilización de vectores intermedios, tales como los medios de comunicación, la opinión pública, conferencias o actos sociales, dirigidos a las instituciones de la Unión 34 . En 2021, finalmente, se estableció un enfoque coordinado, consistente en un régimen equivalente de transparencia en cuanto a la representación de intereses en el ámbito de la Unión, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea; se firmó un nuevo Acuerdo Interinstitucional que establece el Registro de transparencia obligatorio como un instrumento clave de las tres instituciones con vistas a mejorar la transparencia de las actividades de presión 35 . El Acuerdo obliga a que los representantes de los grupos de interés y los lobbies se inscriban para poder llevar a cabo determinados tipos de actividades. Deja fuera de estas actividades a los grupos estatales, redes o asociaciones que actúen en nombre del Estado ante las instituciones, aunque los Estados miembros, en relación con sus representaciones permanentes ante la Unión, pueden notificar al Registro las medidas de condicionalidad o de transparencia complementarias que adopten 36 . La inscripción es una condición previa, pero se aplica a través de medidas individuales adoptadas por cada una de las instituciones. No se trata de medidas legales y esta situación mantiene a la actividad lobista en la misma zona de penumbra que tenía puesto que, aparte de la necesidad de la inscripción para actuar, los actos concretos que se pueden realizar no entran en esta exigencia de inscripción ni tiene carácter obligatorio. 34 Algunas de estas actividades pueden ser tales como: los contactos con miembros de las instituciones de la Unión, sus asistentes, funcionarios u otros agentes de las instituciones de la Unión; la preparación, difusión y comunicación de cartas, material informativo o documentos de debate y de toma de posición; la organización de actos, reuniones, actividades promocionales, conferencias o actos sociales si se envían invitaciones a miembros de las instituciones de la Unión, sus asistentes, funcionarios u otros agentes de las instituciones de la Unión, y las contribuciones voluntarias y la participación en consultas oficiales o audiencias sobre actos legislativos u otros actos jurídicos previstos de la Unión o en otras consultas abiertas. 35 Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre un Registro de transparencia obligatorio, D.O. de la UE, 11 junio 2021, pp. L 207/1-18. 36 Todos los Estados miembros se comprometieron, durante el período en que ocuparon la Presidencia del Consejo, a condicionar las reuniones con los representantes de intereses y sus respectivos representantes permanentes ante la Unión, a la inscripción de dichos representantes de intereses. Esta medida se aplica a las reuniones organizadas con el representante permanente cuando actúa en calidad de Presidencia en funciones o entrante del Consejo. Por lo tanto, los representantes de intereses no deben poder participar en dichas reuniones a menos que estén inscritos. En 2021, esta circunstancia se aplicó a Eslovenia, que ocupaba la Presidencia del Consejo de la Unión, y a Francia como Presidencia entrante. https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/openFile.do?fileName=Transparency%20register%20-%20Member%20states%27%20political%20declaration.ES.pdf. https://www.gov.si/en/representations/permanent-representation-to-the-european-union-brussels/about-the-permanent-representation-to-theeuropean-union-brussels/transparency-register/ https://ue.delegfrance.org/registre-de-transparence ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 17 El Parlamento ha establecido medidas complementarias a la inscripción 37 pero son meras recomendaciones de actuación por lo que la reglamentación se mueve en el ámbito del cumplimiento del código ético y las medidas de autoregulación 38 . En relación con el Consejo, la Decisión 2021/929 39 , estableció la inscripción en el Registro de transparencia como condición previa para que los representantes de intereses se reúnan con el secretario general del Consejo o con los directores generales, pero no existen más medidas de control. La Comisión, en cambio, es la institución que aplica un estricto régimen interno basado en el principio de “si no está en el Registro de transparencia, no hay reunión” en relación con sus contactos e interacciones con los representantes de intereses 40 , además de contar con numerosas medidas de control de las actividades que realizan los grupos de presión 41 . 4. El control de la actividad lobista Podemos establecer tres elementos fundamentales que se han demostrado adecuados para llevar a cabo un eficaz control de las actividades lobistas y que constituyen tres ejes esenciales en esta materia: la creación de un registro de grupos de interés, la redacción de un código de conducta, tanto para los lobistas como para los representantes públicos y la adopción de una serie de medidas sancionadoras en caso de incumplimiento. A esto hay que añadir una medida con la que cuenta la Unión Europea y es una canal de denuncias y avisos al servicio de todos los ciudadanos. Como hemos dicho, el registro es fundamental y la información que contenga también. El que se haya convertido en obligatorio y que de ello dependan no solo las reuniones sino el acceso a la información de interés para los lobistas (como puede ser la agenda política o los actos que se celebren en sede parlamentaria o ejecutiva), es esencial para el control de esta actividad. En segundo lugar, una vez publicada la información, es esencial contar con un 37 Reglamento del Parlamento Europeo (Artículo 11.2). https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-9-2021-01-18-TOC_ES.html 38 Se recomienda a los diputados que solo se reúnan con representantes de intereses que estén inscritos en el Registro de transparencia y se les anima además a que publiquen en línea todas las reuniones programadas con representantes de intereses. Estas reuniones se publican en las páginas del perfil individual de cada diputado. En cambio, los ponentes, los ponentes alternativos y los presidentes de las comisiones tienen la obligación de publicar en línea todas las reuniones programadas con los representantes de intereses para cada informe parlamentario. 39 Decisión (UE) 2021/929 del Consejo de 6 de mayo de 2021, relativa a la reglamentación de los contactos entre la Secretaría General del Consejo y los representantes de intereses, D.O. de la UE, 11 junio 2021. L 2017/19-21. 40 Decisión de la Comisión de 31 de enero de 2018, relativa a un Código de conducta de los Miembros de la Comisión Europea [C (2018) 700], D.O. de la UE, 21 febrero 2018. C 65/7-20. 41 Decisión de la Comisión de 25 de noviembre de 2014, relativa a la publicación de información acerca de las reuniones celebradas entre Directores Generales de la Comisión y organizaciones o personas que trabajan por cuenta propia (2014/838/UE, Euratom), D.O. de la UE de 28 noviembre 2014. L 343/19-21; Decisión de la Comisión de 30 de mayo de 2016, por la que se establecen normas horizontales sobre la creación y el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión [C (2016)3301 final]. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 18 código de conducta, unas reglas del juego comunes para todos los actores, tanto lobistas como representantes públicos. El Acuerdo Interinstitucional de 20 de mayo de 2021 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión establece que los solicitantes que presenten una solicitud debidamente formalizada podrán optar a su inscripción en el Registro siempre que observen el Código de conducta establecido; dicha condición será evaluada por la Secretaría del Registro. El Código de conducta establece las siguientes obligaciones para los grupos o individuos inscritos: a) en sus relaciones con cualquiera de las instituciones, se identificarán siempre por su nombre, número de registro y la entidad o entidades para las que trabajan o a las que representan; b) declararán los intereses y objetivos que promueven y especificarán los clientes o miembros a los que representan, así como, en su caso, el número de registro de tales clientes o miembros; c) no obtendrán ni tratarán de obtener información o decisiones de manera deshonesta o mediante el uso de presiones indebidas, conductas inadecuadas o un lenguaje ofensivo; d) no abusarán de su inscripción en el Registro para obtener una ganancia comercial, ni distorsionarán ni tergiversarán el efecto de tal inscripción; e) no dañarán la reputación del Registro ni causarán perjuicio a las instituciones de la Unión, ni utilizarán sus logotipos sin autorización expresa; f) velarán por que la información que faciliten en el momento del registro, y que posteriormente administren en el marco de sus actividades incluidas, sea completa, actualizada, precisa y no engañosa, y aceptarán que dicha información sea de dominio público; g) respetarán la ejecución y la aplicación de todas las normas, códigos y directrices pertinentes de dominio público establecidos por las instituciones de la Unión, y evitarán la obstrucción a tal ejecución y aplicación; h) no inducirán a los diputados al Parlamento Europeo, los miembros de la Comisión o el personal de las instituciones de la Unión a contravenir las normas de conducta que les sean aplicables; i) si emplean a antiguos diputados al Parlamento Europeo, miembros de la Comisión o personal de las instituciones de la Unión, tendrán debidamente en cuenta los requisitos y normas de confidencialidad aplicables a dichas personas después de abandonar la institución correspondiente, con vistas a prevenir conflictos de intereses; j) cuando participen en una relación entre cliente e intermediario: i) velarán por que todas las partes de dicha relación se encuentren inscritas en el Registro y, ii) como clientes o intermediarios, se asegurarán de que se publique la información ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 19 pertinente relativa a la relación inscrita en el Registro; k) cuando, a efectos de llevar a cabo actividades incluidas, externalicen determinadas tareas a terceros que no estén registrados, velarán por que los terceros se atengan a normas éticas que sean al menos equivalentes a las que son de aplicación a los declarantes; l) presentarán a la Secretaría, si se les solicita, documentación justificativa que demuestre su admisibilidad y la exactitud de la información presentada, y cooperarán de forma leal y constructiva con la Secretaría; m) reconocerán que pueden ser objeto de procedimientos de investigación y, en su caso, de las medidas sancionadoras; n) adoptarán las medidas pertinentes para garantizar que todos sus empleados que participen en actividades incluidas sean informados de su compromiso como declarantes de observar el Código de conducta; o) informarán a los clientes o miembros que representen en el marco de las actividades incluidas de su compromiso como declarantes de observar el presente Código de conducta; p) respetarán las normas y regímenes específicos de acceso y seguridad establecidos por las instituciones firmantes, y evitarán la obstrucción a tales normas y regímenes. Tanto el Parlamento como la Comisión cuentan con un Código de Conducta aplicable a los miembros de ambas instituciones en sus relaciones con los grupos de interés. El Código de conducta del Parlamento europeo 42 entró en vigor el 1 de enero de 2012 y establece el principio rector de que los diputados han de actuar exclusivamente en favor del interés público y desempeñar su cometido de forma desinteresada y con integridad, transparencia, diligencia, honradez, responsabilidad y respeto de la reputación del Parlamento Europeo. El Código de conducta define el concepto de “conflicto de intereses” y explica cómo han de resolverlo los diputados 43 . Además, incluye normas sobre obsequios oficiales y actividades profesionales de los antiguos diputados. El Código obliga a los diputados a presentar una declaración detallada de sus intereses económicos. Están también obligados a notificar su asistencia a actos organizados por terceros cuando el reembolso de los gastos de viaje, alojamiento o estancia (o el pago directo de dichos gastos) corra a cargo de terceros. Los diputados están también obligados a declarar los obsequios que reciban cuando representen oficialmente al Parlamento, y consignarse en el registro de obsequios. 42 Código de conducta de los miembros del Parlamento Europeo con respecto a los intereses financieros y los conflictos de intereses. https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Code%20of%20Conduct_012017_EN.pdf 43 Implementación de medidas para el Código de conducta de los miembros del Parlamento Europeo con respecto a los intereses financieros y los conflictos de intereses. https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/926701_1_EN_IM_DEF.pdf M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 20 El primer Código de conducta de la Comisión se puso en marcha en 1999. La última y más completa versión entró en vigor el 1 de febrero de 2018. Los Tratados de la Unión Europea establecen que la independencia de los miembros de la Comisión Europea debe estar fuera de toda duda 44 , y que los Comisarios deben comportarse con integridad y discreción durante y después del final de su mandato 45 . Por último, en tercer lugar, como instrumento de cierre de las medidas anteriores, deben existir medidas sancionadoras que acompañen al incumplimiento de cualquiera de las obligaciones, así como la existencia de un órgano competente con capacidad de fiscalización, control y sanción. Con relación a los grupos inscritos, la Secretaría del Registro podrá abrir una investigación sobre la base de una denuncia en la que se alegue que un declarante no ha observado el Código de conducta, así como por propia iniciativa, a la luz de la información de que el declarante pueda ser inadmisible. Si la investigación se realiza por la interposición de una denuncia, se dará traslado al declarante como requisito previo, y si la investigación concluye que no se ha observado el Código de conducta se le dará un plazo para subsanación junto con una advertencia formal de que pueden adoptarse medidas si la observancia no se subsana o se reitera. Si la inobservancia del código ético es grave se puede llegar a prohibir que el representante de intereses en cuestión se inscriba de nuevo durante un período comprendido entre veinte días hábiles y dos años. Estas medidas pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de conformidad con el artículo 263 del TFUE, así como presentar una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo con arreglo al artículo 228 del TFUE. En cuanto a los parlamentarios, se prevé un Comité Consultivo sobre la conducta de los Diputados que es el órgano responsable de ofrecer a los diputados orientaciones sobre la interpretación y aplicación del Código de conducta, y, cuando el Presidente lo solicita, examina también casos de presunta infracción del Código de conducta y le asesora sobre la posible adopción de medidas. Cuando existan razones para creer que un diputado al Parlamento Europeo puede haber infringido el Código de conducta, el presidente someterá el asunto al Comité Consultivo que examinará las circunstancias de la presunta infracción y podrá oír al diputado de que se trate. Sobre 44 “Los miembros de la Comisión serán elegidos en función de su competencia general y compromiso europeo entre personas cuya independencia esté fuera de toda duda” (Artículo 17 TUE). 45 “Los miembros de la Comisión se abstendrán de cualquier acto incompatible con sus funciones. Los Estados miembros respetarán su independencia y no tratarán de influir en ellos en el desempeño de sus funciones. Los miembros de la Comisión no podrán, durante su mandato, ejercer ninguna otra ocupación, sea o no lucrativa. Al asumir sus funciones se comprometerán solemnemente a respetar, tanto durante como después de su mandato, las obligaciones que de él se deriven y, en particular, su deber de actuar con integridad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez que hayan cesado en sus funciones, ocupar un cargo, de determinados nombramientos o prestaciones. En caso de incumplimiento de estas obligaciones, el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo por mayoría simple o de la Comisión, podrá decidir que el diputado de que se trate sea, según las circunstancias, bien jubilado obligatoriamente de conformidad con el artículo 247 o privado de su derecho a una pensión u otros beneficios en su lugar” (Artículo 245 TUE). ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 21 la base de las conclusiones formulará una recomendación al Presidente sobre una posible decisión. Si el presidente, habida cuenta de esta recomendación y después de invitar al diputado de que se trate a formular observaciones por escrito, concluye que este ha infringido el Código de conducta, adoptará una decisión motivada en virtud de la cual impondrá una sanción que notificará al diputado. La sanción impuesta podrá consistir en una o varias de las medidas previstas en el artículo 176, apartados 3 a 5, del Reglamento 46 . La Comisión creó un Comité Independiente de Ética que asesorará al Presidente de la Comisión cuando éste lo solicite, sobre cualquier cuestión ética relacionada con el Código y formulará recomendaciones generales dirigidas a la Comisión sobre cuestiones éticas pertinentes. En caso de incumplimiento del Código de conducta, que no justifique la remisión al Tribunal de Justicia de conformidad con los artículos 245 o 247 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 47 , la Comisión podrá decidir, teniendo en cuenta el dictamen del Comité Independiente de Ética y a propuesta del Presidente, emitir una amonestación y, en su caso, hacerla pública. Todas estas formas de control que, en definitiva, aplica sanciones a los representantes y a los funcionarios públicos que incurren en omisiones, malas prácticas y abusos de poder, benefician tanto a los grupos de presión como a los propios ciudadanos. Las instituciones de la Unión atienden a las demandas de la opinión pública y a los sectores que les representan procurando tomar las decisiones más favorables a estos, y, al mismo tiempo, el cumplimiento de las reglas internas de procedimientos legislativos y adopción de acuerdos, beneficia a los lobbies ya que garantiza el buen hacer de su labor y justifica su existencia. 5. Regulación en los Estados miembros Los grupos de presión están presentes, no sólo a nivel de la UE, sino también en el ámbito nacional. Algunos Estados disponen de marcos normativos que regulan esta actividad y controlan los riesgos relacionados con la misma. Sin embargo, el ámbito y el alcance de estas regulaciones varían considerablemente y, al menos como elemento de referencia, el marco europeo debe servir para aquellos que aún no lo han 46 La sanción podrá consistir en una o varias de las medidas siguientes: (a) amonestación; (b) pérdida del derecho a las dietas para gastos de estancia durante un período de dos a treinta días; (c) sin perjuicio del ejercicio del derecho de voto en el Pleno, y a reserva en este caso del estricto respeto de las normas de conducta aplicables a los diputados, suspensión temporal, durante un período de dos a treinta días de reunión del Parlamento o de cualquiera de sus órganos, comisiones o delegaciones, de la participación en todas o en una parte de las actividades del Parlamento; (d) prohibición de que el diputado represente al Parlamento en una delegación interparlamentaria, una conferencia interparlamentaria o cualquier foro interinstitucional, durante un período máximo de un año; (e) en caso de vulneración de la confidencialidad, limitación de los derechos de acceso a información clasificada o confidencial durante un período máximo de un año (Artículo 176.3 Reglamento del Parlamento Europeo). 47 Todo miembro de la Comisión que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o haya cometido una falta grave podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 22 desarrollado. También los Estados deben acometer la regulación de los grupos de interés por la aplicación de las normas sobre transparencia y porque las políticas que se desarrollan desde la Unión Europea provienen de competencias constitucionales que los Estados han cedido a la Unión y que deben, después, implementar en el interior de los mismos, lo que significa que habrá grupos interesados en presionar a los gobiernos y funcionarios que intervienen en la toma de decisiones para que las posiciones estatales que defiendan en la Unión tengan en cuenta estos intereses. Por tanto, la regulación europea debe verse completada con la estatal. En este sentido, los Estados miembros mantienen posiciones muy diversas a la hora de regular esta materia. Podemos clasificarlos en tres grupos: aquéllos que tienen ya una legislación y cuentan con registros sobre grupos de interés, o lobbies; aquéllos que mantienen los procedimientos de autorregulación del sector; y, aquéllos que no cuentan con ninguna regulación. Once países cuentan con una legislación específica sobre los lobbies, así como con registros oficiales 48 : Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Eslovenia. En Austria, esta actividad está regulada por la Ley Federal para la Transparencia de las Actividades de Lobby y la Representación de los Intereses Políticos y Económicos, de 1 de enero de 2013. La ley establece normas de conducta y transparencia en los procesos de toma de decisiones parlamentarios o administrativos. Las empresas de lobby, las empresas que contraten para representar sus intereses, los lobistas y las asociaciones que realicen actividades en representación de intereses políticos y económicos deben registrarse en el Registro oficial de lobby y transparencia del Ministerio Federal de Justicia de Austria 49 . Aquellos involucrados en estas actividades de influencia deben seguir un código de conducta y publicar este código en sus propios sitios web. La infracción del código de conducta conlleva sanciones económicas de hasta 60.000 euros y puede dar lugar a la eliminación de la entidad del registro de lobby (cuando la infracción de las normas se considere grave, solo será posible realizar un nuevo registro al cabo de tres años). El registro obligatorio establece cuatro secciones diferentes de entidades separadas por el tipo de actor, así como diferentes niveles de transparencia para cada una. Bélgica, en 2018, reguló la inscripción en un registro de lobby. Al registrarse, los lobbies aceptan respetar un Código de conducta 50 , que se anexa al Reglamento Parlamentario 51 . Les exige que actúen de forma honesta, transparente y profesional imponiéndoles la obligación de revelar a los diputados al Parlamento, a sus asistentes o 48 https://lobbyeurope.org/rules-and-regulations/ 49 https://lobbyreg.justiz.gv.at/edikte/ir/iredi18.nsf/Suche!Openform 50 https://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/Registre_lobby_code_conduite.pdf 51 https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/reglement_UK.pdf ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 23 a los funcionarios del Parlamento los intereses específicos que representan y de abstenerse de realizar acciones para obtener información de manera deshonesta. En general, el registro se aplica a todas las organizaciones que, directa o indirectamente, tienen la intención de influir en la elaboración de políticas y el proceso de toma de decisiones, lo que incluye agencias de consultoría profesional, lobbies internos y consultores independientes, bufetes de abogados, sindicatos, ONGs, representantes religiosos, asociaciones comerciales, think tanks e instituciones académicas. El Parlamento francés adoptó, en 2009, normas para regular la “representación de intereses”, estableciendo que la Mesa de la Asamblea Nacional debe elaborar una lista de representantes de intereses públicos o privados a los que luego se les otorgarán derechos especiales de acceso a cambio de la provisión de información sobre sus actividades y los intereses que defienden, comprometiéndose además a adherirse al código de conducta aprobado por la Mesa. El Senado francés también aprobó reglas similares en 2009. Si no se respeta el código, los representantes pueden ser retirados o suspendidos temporalmente de la lista. Se propuso un registro obligatorio en 2016 y finalmente entró en vigor a través de la Loi Sapin II, de 9 de diciembre de 2016, (HATVP) 52 ; las sanciones en caso de incumplimiento ascienden a un año de prisión y 15.000 euros de multa. Alemania, a partir del 1 de enero de 2022, ha establecido un registro público obligatorio de lobistas. Su amplio alcance cubre, de manera similar al registro de transparencia de la UE, todas las entidades que se comunican regularmente con el ejecutivo o legislativo federal alemán para representar y promover sus intereses. Irlanda aprobó en 2015 una Ley de lobbying, que estableció un registro 53 supervisado por la Comisión de Normas de la Oficina Pública, que investiga las violaciones de los requisitos legales, pudiendo aplicar sanciones o incluso promover procedimientos judiciales en casos de violaciones más graves. En Italia, en marzo de 2017, se crea el primer registro oficial para lobistas 54 . Entre 1984 y 2014 se propusieron en Italia más de 50 proyectos de ley relacionados con los grupos de presión. La regulación aprobada en 2017 solo se aplica al Parlamento de Italia, dejando fuera al Senado; sin embargo, tanto el Senado como la Cámara de Diputados tienen reglas que les permiten auditar a representantes de organizaciones públicas y privadas para obtener información, o documentos relevantes para las actividades parlamentarias. Al 31 de diciembre de cada año, los inscritos en el registro están obligados a presentar a la Sala un informe sobre la actividad de representación de intereses realizada durante el año, en el que se dé cuenta de los contactos efectivamente realizados, de los objetivos perseguidos y de los sujetos en cuyo interés se 52 https://www.hatvp.fr/ 53 https://www.lobbying.ie/ 54 https://www.camera.it/rappresentantidiinteressi/registro_rappresentanti.html M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 24 realizó la actividad, con los cambios ocurridos, así como los empleados o colaboradores que participaron en la actividad. En 2022, el Parlamento de Letonia aprobó la Ley de Transparencia de la Representación de Intereses, que establece un sistema de registro cuya entrada en vigor está prevista para 2025. En Lituania, la ley que lo regula entró en vigor en 2015 y exige la inscripción en un registro y el cumplimiento de unos requisitos de transparencia que incluyen tener que aportar ingresos y gastos relacionados con esta actividad, así como sus intereses en relación con las propuestas legislativas. La ley no se aplica a las asociaciones ni ONGs. Además, existe una Comisión Principal de Ética Institucional que vela por el cumplimiento de las normas de ética institucional y regula los intereses públicos y privados en los cargos públicos. Países Bajos introdujo el registro 55 en julio de 2012, pero solo se aplica a la Cámara de Representantes, aunque, de hecho, es obligatorio solo para acceder físicamente a las “zonas seguras” del edificio del Parlamento. La ley polaca sobre lobbying es de 2005 y se aplica solo a las actividades profesionales que quieran presentar opiniones en el proceso legislativo, las cuales deben estar registradas 56 . La falta de registro como entidad de lobby conlleva multas de entre 750 y 12.500 euros. En Eslovenia, los grupos de interés deben registrarse 57 en una base de datos pública bajo la supervisión de la Comisión Anticorrupción, organismo estatal independiente. Los países que cuentan con algún mecanismo de autorregulación de estas actividades son Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Suecia y España. En Bulgaria, aunque ha habido varios intentos de regular legalmente esta materia, solo se han adoptado normas y legislación especial en materias como acceso a la información, financiamiento de partidos políticos y leyes de prevención de conflictos de intereses, así como la tipificación como delito del tráfico de influencias. En Croacia, esta materia no está regulada, aunque una posible ley se menciona en el Plan de Acción Anticorrupción para 2014-2020 que el Gobierno de Croacia envió a la Comisión de la UE. En Chipre, actualmente no existe una obligación específica establecida para que los lobbies se registren o divulguen públicamente las interacciones que tienen con los funcionarios públicos. Los grupos de presión pueden ser invitados a expresar opiniones sobre temas particulares en las reuniones de los comités, y queda a discreción del presidente y los miembros de los comités parlamentarios adoptar o rechazar las opiniones expresadas por los grupos de interés. 55 https://www.tweedekamer.nl/contact_en_bezoek/lobbyisten 56 https://jawnylobbing.pl/ 57 https://www.kpk-rs.si/delo-komisije/instituti/lobiranje/register-lobistov/ ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 25 En República Checa, la Asociación Checa de Agencias de Asuntos Públicos (APAA), creada en 2012, ha adoptado un Código de conducta al que pueden adherirse los profesionales del cabildeo cuando se registran voluntariamente en la asociación. En 2005, se formuló la primera propuesta que mencionaba específicamente la necesidad de un registro parlamentario, y, en 2017, el comité anticorrupción del gobierno checo finalmente presentó su propuesta material para la Ley. El proyecto de ley sigue en debate hasta el día de hoy. En Dinamarca, en 2012, a los parlamentarios se les dio la posibilidad de registrar contactos con entidades externas bajo una categoría específica en el registro voluntario de intereses financieros. El sistema fue abandonado poco después. Los parlamentarios cuentan con un enlace en el sitio web parlamentario a sitios web personales o de partidos, donde describen de forma voluntaria contactos con cabilderos. En Finlandia, existen una serie de disposiciones penales anticorrupción, disposiciones de derecho administrativo para funcionarios públicos y garantías legales para la publicidad de documentos. Lo más cerca que ha estado Rumanía de tener una ley sobre grupos de presión fue en 2019, cuando estuvo a punto de adoptar una regulación de lobby basada en el modelo austriaco, con un proyecto de ley ya aprobado por el Senado. Suecia no cuenta con ninguna regulación sobre esta materia, aunque las empresas y asociaciones que trabajan en consultoría y en asuntos públicos cuentan con una serie de pautas que se comprometen a seguir. En España, las actividades de lobby están cada vez más consolidadas, si bien aún no contamos con una ley que lo regule 58 . España aprobó en 2013 la Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Acceso a la Información (Ley 19/2013), que es de obligado cumplimiento únicamente para el Gobierno y no establece normas en materia de lobby, ni crea un Registro de Transparencia. Sin embargo, durante el debate parlamentario, todos los grupos políticos propusieron modificaciones para incluir algún 58 En España, no ha existido cultura lobista por razones obvias. Hasta la Constitución de 1978, que instaura un sistema democrático, no se plantea esta cuestión. En los debates constituyentes se planteó la posibilidad de incorporarlos a la propia Constitución y establecer en una ley orgánica su regulación y funcionamiento. Existía acuerdo entre las fuerzas políticas sobre la existencia de estos grupos y la necesidad de que estuvieran presentes en una sociedad democrática, al mismo tiempo que debían de ser regulados legalmente para evitar la tradicional venta de favores que predominaba en las relaciones con los poderes públicos como forma de actuación de los grupos de presión. Se consideraron “expresión del dinamismo y de la diversidad de intereses económicos y sociales de cada comunidad” y “una pieza elemental en el engranaje de una sociedad democrática avanzada”; no obstante, la indefinición que existía entonces sobre estos conceptos y la amplitud que parecían tener, también en el ámbito europeo, no aconsejaban su incorporación a la Constitución por lo que, finalmente, fue rechazado quedando un mandato genérico a los poderes públicos en el artículo 9.2 y otros artículos más específicos en los que incluir la actividad de los grupos de interés: artículos 29 y 77 (derecho de petición), artículo 105 (audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten), artículo 20 (libertad de expresión), artículo 22 (libertad de asociación), artículo 23 (derecho de participación en los asuntos públicos), o, artículo 7 (importancia de los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales en la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios). ÁLVAREZ y DE MONTALVO, 2014, p. 354 y ss DÍEZ CECILIA, 2015, p. 30 y ss. M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 32 que su resolución o actuación sea debida a la presión ejercida. En cuanto al prevalimiento, o situación de superioridad, no se penaliza genéricamente cualquier gestión realizada por quien ostenta una situación superior jerárquicamente, sino únicamente aquellas en que dicha posición de superioridad se utiliza ejerciendo una presión moral impropia. En tercer lugar, esa presión moral sobre el funcionario o autoridad debe realizarse con la finalidad de introducir en su motivación elementos ajenos a los intereses públicos, es decir, la acción tiene que estar dirigida a conseguir una resolución beneficiosa por lo que quedan fuera aquellos actos que, aunque ejerzan una presión moral indebida, no se dirigen a la obtención de una verdadera resolución, sino a actos de trámite, informes, consultas o dictámenes, aceleración de expedientes, información sobre datos, actos preparatorios, etc., que no constituyen resolución en sentido técnico, aun cuando se trate de conductas moralmente reprochables y que pueden constituir infracciones disciplinarias u otros tipos delictivos 87 , pero entrarían dentro de la conducta tipificada el mero requisito de perseguir que se adopte la resolución, con independencia de que finalmente la presión ejercida conduzca a la adopción de la misma. Si bien este elemento sí es propio de la actividad lobista, no tiene la suficiente entidad para considerar que se trata de una presión indebida más allá de la legítima de trasladar sus planteamientos a los representantes públicos, que puede redundar en beneficios estrictamente privados, pero también en beneficio de toda la sociedad o de importantes grupos sociales. Finalmente, el último elemento que contempla la regulación penal es el beneficio económico. Este elemento puede ser específico de la actividad de algunos grupos de presión, pero suelen ser grandes grupos financieros que, a su vez, están cercanos al poder y participan en la ordenación del mercado y la economía. Si se trata de grupos o personas que intentan influir en un funcionario para conseguir favorecer intereses privados que, normalmente, tienen carácter económico, deben reunir las condiciones anteriores de “influir con prevalimiento” y, al mismo tiempo, que haya una relación entre la resolución que adopte el funcionario y el beneficio, tanto si se obtiene directa o indirectamente (como prevé el tipo agravado del delito), como si no se obtiene dicho beneficio (como prevé el tipo básico). Así pues, en nuestro sistema jurídico-penal, no es lobby, sino tráfico de influencias, influir “en un funcionario público o autoridad prevaliéndose de cualquier situación derivada de su relación personal con éste o con otro funcionario público o autoridad para conseguir una resolución que le pueda generar directa o indirectamente un beneficio económico para sí o para un tercero…” 88 . Sí es lobby, y no tráfico de influencias, el ejercicio de un derecho de asociación 87 SSTS 657/2013 de 15 julio (ES: TS: 2013:3864), y 426/2016 de 19 mayo (ES: TS: 2016:2149). Más recientemente abunda en el mismo criterio la STS 646/2021, de 16 de julio, (ECLI: ES: TS: 021:2878), FJ, 2. 88 Artículo 429 del Código Penal. ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 33 que los ciudadanos o las empresas tienen para ser escuchados por las administraciones, identificando ante quién hay que hablar, alertando de los riesgos de una posible modificación legislativa que les afecte y proponiendo mejoras en el ordenamiento jurídico. La acción influyente del lobby tiene que contemplar la relación entre los intereses particulares y la defensa del interés general ya que resulta evidente que a un político no se le puede plantear una modificación legislativa simplemente porque perjudica un interés particular 89 , pero sí pueden ser intereses particulares beneficiados y que redunden en el bien común. La falta de delimitación extrapenal de los grupos de interés, dificulta enormemente esta delimitación. Finalmente, hay que hacer referencia al Convenio Penal sobre la Corrupción, del Consejo de Europa 90 , que regula el tráfico de influencias: “cuando se cometa intencionalmente el hecho de proponer, ofrecer u otorgar, directa o indirectamente, cualquier ventaja indebida en concepto de remuneración a cualquiera que afirme o confirme ser capaz de ejercer influencia sobre las decisiones de cualquiera de las personas a que se refieren los artículos 2, 4 a 6 y 9 a 11 91 , independientemente de que la ventaja indebida sea para sí mismo o para cualquier otro, así como el hecho de solicitar, recibir o aceptar la oferta o promesa de la misma en concepto de remuneración por dicha influencia, independientemente de que se ejerza o no esa influencia o de que la influencia supuesta produzca o no el resultado perseguido” 92 . Junto con el tráfico de influencias, el Convenio recoge el cohecho, tanto activo (consistente en prometer, ofrecer o dar, directa o indirectamente, una ventaja indebida para actuar o abstenerse de actuar en el ejercicio de sus funciones a alguna de las personas mencionadas en el anterior artículo 12 del Convenio) como pasivo (consistente en solicitar o recibir por parte de las personas mencionadas una ventaja indebida, para sí o para otro o, aceptar una oferta o una promesa de tal ventaja a cambio de una actuación o una omisión en el ejercicio de sus funciones) 93 . Ambas formas, 89 Coexisten zonas indeterminadas entre la corrupción y la política que generan espacios de impunidad total o parcial, uno de ellos es la financiación ilegal de los partidos políticos que se ve favorecido por el tráfico de influencias, pero que entra en el campo de la financiación ilegal. GÓMEZ BENITEZ, 2016, p. 145. Vid, STS 356/2022, de 15 de septiembre (ECLI: ES: TS: 2022:3319), FJ. 5. 90 Convenio Penal sobre la Corrupción (Convenio número 173 del Consejo de Europa), hecho en Estrasburgo el 27 de enero de 1999. El Convenio se adoptó el 4 de noviembre de 1998 y entró en vigor el 1 de julio de 2002, una vez logrado el número de catorce ratificaciones, aceptaciones, aprobaciones o firmas sin reserva de ratificación, aceptación o aprobación. España lo firmó el 10 de mayo de 2005, aunque el instrumento de ratificación no sería depositado hasta el 28 de abril de 2010 (BOE núm. 182, de 28 de julio de 2010). 91 Funcionarios públicos nacionales (incluidos los jueces), miembros de asambleas públicas nacionales, funcionarios públicos extranjeros (incluidos los jueces), miembros de asambleas públicas extranjeras, funcionarios de organizaciones internacionales (incluidos los jueces y los funcionarios de tribunales internacionales) y miembros de asambleas parlamentarias internacionales. 92 Artículo 12 del Convenio Penal sobre la Corrupción de 1999. 93 En el Código Penal español, existen las dos formas básicas de comisión del delito de cohecho: el cohecho pasivo y el cohecho activo. El cohecho pasivo se regula en los artículos 419 a 423 del Código Penal, y se castiga a la autoridad o funcionario público que acepta la dádiva para sí mismo o para un tercero. En el cohecho pasivo se distingue entre cohecho propio y cohecho impropio. El cohecho propio lo comete el funcionario que M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 34 el delito de tráfico de influencias y el delito de cohecho, tienen en común el presentar una conducta activa y otra pasiva. La diferencia, entre el delito descrito en el artículo 12 y el cohecho está en que el traficante de influencias no está obligado a “actuar o abstenerse de actuar" como lo haría un funcionario público. El receptor de la ventaja indebida ayuda a la persona que proporciona la ventaja indebida, ejerciendo o proponiendo ejercer una influencia sobre la tercera persona, que puede realizar (o abstenerse de realizar) el acto pedido. La influencia “impropia” debe contener una intención corrupta por parte del traficante de influencias. El artículo 12 describe ambas formas de esta relación corrupta: tráfico de influencias activo y pasivo, al igual que en el cohecho. El tráfico de influencias “pasivo” presupone que una persona, aprovechándose de influencias reales o fingidas sobre terceras personas, solicita, recibe o acepta la ventaja indebida, con el fin de ayudar a la persona que suministró la ventaja indebida. El tráfico de influencias “activo” presupone que una persona promete, da u ofrece una ventaja indebida a alguien que afirma o confirma que es capaz de ejercer una influencia sobre terceras personas 94 . En cualquiera de los casos, ninguna de las formas reconocidas de cabildeo, caen bajo esta noción del artículo 12. Es cierto que la frontera entre la venta de la influencia, aunque sea falsa y la simple capacidad de influir es muy tenue 95 . La consumación no se hace depender de que la influencia conduzca o no a un determinado resultado, sino que es suficiente con que se afirme poseer esa influencia, sea cierto o no, al igual que no es necesario que haya existido un contacto real con el funcionario, pero hay que insistir en que en los supuestos de lobby legal no se tiene en cuenta la capacidad individual de influir en la toma de decisiones, sea real o ficticia, sino que se trata de la promoción de intereses específicos mediante la comunicación con un funcionario público, como parte de una acción estructurada y organizada destinada a influir en la toma de decisiones públicas. Podemos concluir que la actividad que llevan a cabo los grupos de presión se consideran una parte importante y legítima del proceso democrático dentro de los obtenga un beneficio económico para sí o para otro a cambio de realizar una acción contraria a su cargo, omitir sus deberes en beneficio de un particular, retrasar sin justificación un acto o realizar una acción propia de su cargo, pero contraria a derecho. Es decir, la actuación del funcionario en el cohecho propio es siempre contraria a derecho. En el caso del cohecho impropio, el sujeto activo también es un funcionario, pero se comete cuando el funcionario solicita o admite regalos o promesas a cambio de realizar un acto propio de su cargo o un acto no prohibido, pero que no deba ser retribuido. En decir, la actuación del funcionario en el cohecho impropio es siempre adecuada a derecho. El cohecho activo se regula en los artículos 424 y 425 y lo comete el particular que ofrece o entrega el precio, regalo o promesa a una autoridad o funcionario público. Este delito se castiga con las mismas penas que las que le corresponden al funcionario corrupto. Vid. STS 499/2022, de 24 de mayo de 2022 (ECLI: ES: TS:2 022:2059), FJ, 5. DOMÍNGUEZ IZQUIERDO, 2021, p. 601. 94 Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, European Treaty Series n. 173, Consejo de Europa, 27 enero 1999, p. 14. CETS 173 - Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption (coe.int) 95 Supuesto diferente al contemplado en el Código Penal español para delito de tráfico de influencias, en el que para la consumación del delito no basta el “amiguismo” o el “tratar de quedar bien”, sino que es exigible cierto prevalimiento de relación. BARQUÍN, 2017, p. 114. Es el mismo concepto que se recoge en la STS 499/2022, de 24 de mayo (ECLI: ES: TS: 2022:2059). ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 35 sistemas políticos; no estamos en presencia de actividades corruptas, ya que la corrupción es un delito. Como ha declarado la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, “los actores extrainstitucionales, incluidos los grupos de presión y de interés, los sindicatos y las organizaciones de consumidores, son parte de una sociedad democrática. Sus actividades de influencia no son ilegítimas per se y pueden ser beneficiosas para el funcionamiento de un sistema político democrático. Sin embargo, estas actividades, si no se regulan y no son transparentes, pueden socavar los principios democráticos y el buen gobierno” 96 . 7. Propuestas de reforma El 15 de diciembre de 2022 el Parlamento Europeo aprobó, por una amplia mayoría, una Resolución sobre las sospechas de corrupción en relación con Qatar y la necesidad de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones europeas; en la Resolución se pedía la adopción de una serie de medidas urgentes para reforzar la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones de la Unión. A partir de ese momento, las instituciones europeas (Consejo, Comisión y Parlamento) han comenzado a colaborar para llevar a cabo una serie de reformas, normas comunes de lucha contra la corrupción aplicables a los diputados y al personal de los órganos de la Unión, para reforzar la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones de la Unión, ya que se consideran una condición previa para la confianza de los ciudadanos en las instituciones y, en este caso, la confianza pública en el Parlamento Europeo se ha visto mermada por las acusaciones de corrupción por intereses extranjeros. El Parlamento, al amparo del artículo 123 de su Reglamento, adoptó una serie de medidas preventivas con relación a este caso: en primer lugar, suspendió las tarjetas de acceso de los representantes de intereses cataríes; en segundo lugar, suspendió todos los trabajos en los expedientes legislativos relativos a Qatar, en particular en lo que se refiere a la liberalización de visados y al acuerdo de aviación de la Unión con Qatar; por último, se suspendieron todas las visitas previstas hasta que las acusaciones se hayan confirmado o desestimado por la fiscalía belga. En esta misma Resolución 97 , se hace referencia a una serie de reformas tendentes a mejorar la situación de los grupos de interés y al trabajo que realizan cerca de las instituciones y cerca de los miembros de las mismas, para lo cual, la Resolución se 96 Resolución de la Asamblea Parlamentaria 2125 (2016), Transparency and openness in European institutions, de 26 de junio, Consejo de Europa. http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTMLEN.asp?fileid=22968&lang=en 97 Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de diciembre de 2022, sobre las sospechas de corrupción en relación con Qatar y la necesidad de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones europeas (2022/3012(RSP). https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0448_ES.pdf M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 36 centra, tanto en las actividades de los propios grupos, como en las actuaciones transparentes de las instituciones y funcionarios de la Unión. Estas reformas son: 1. Constitución de una comisión especial encargada de detectar posibles deficiencias en las normas del Parlamento Europeo en materia de transparencia, integridad y corrupción y de presentar propuestas de reforma, basándose en la labor de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las mejores prácticas de otros Parlamentos. 2. Propuesta de creación del órgano encargado de las cuestiones de ética, en consonancia con la Resolución del Parlamento de 16 de septiembre de 2021. En este sentido, la presidenta del Parlamento Europeo presentó algunos proyectos de propuestas sobre la reforma de las normas éticas del Parlamento, que fueron aprobados en una reunión de la Conferencia de Presidentes a principios de enero de 2023, y se pidió la reforma de estas normas éticas antes de seis meses. 3. Para evitar los posibles conflictos de intereses causados por los empleos paralelos de los diputados, especialmente cuando actúan como directivos o consultores de bancos, empresas multinacionales o empresas con cotización oficial, o bien ocupan cargos en sus consejos de administración o consejos consultivos, se propone introducir un período de incompatibilidad para los antiguos diputados al Parlamento Europeo y altos funcionarios de la Unión, a fin de evitar los efectos negativos del fenómeno conocido como “puertas giratorias”. 4. Establece como obligatoria una declaración de patrimonio por parte de los diputados, al principio y al final de cada mandato, como garantía adicional contra la corrupción, siguiendo el ejemplo de muchos Estados miembros; esta declaración de patrimonio, no obstante, no tiene la consideración de declaración pública, sino que sería solo accesible a las autoridades competentes, para permitirles comprobar si el patrimonio declarado se corresponde con los ingresos declarados ante casos de acusaciones fundadas. 5. Obligatoriedad del Registro de transparencia en todos los casos y extensivo a los antiguos diputados, así como a representantes de terceros países. 6. Supervisión de los grupos como un requisito para que sigan existiendo en el Parlamento, para lo cual el registro debe mantenerse accesible y actualizado. Esta reforma supondrá reforzar el Registro de transparencia de la Unión, aumentando tanto su presupuesto como el personal dedicado a él, de modo que pueda comprobar de manera más exhaustiva la información facilitada por los solicitantes y declarantes. Todas estas reformas se refieren sólo a la parte administrativa de control de las actuaciones de los grupos de interés en las instituciones de la Unión Europea, pero ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 37 sería necesaria una regulación de estos grupos que, actualmente, no existe. Los acontecimientos citados han traído a la actualidad la necesidad de proceder, de modo imprescindible y urgente, a una armonización en Europa de la práctica del lobby. Esto evitaría la presunción de la comisión de delitos, ya que la mala regulación extra penal a nivel nacional e internacional está ayudando a que sea una actividad en la penumbra. Si conseguimos la profesionalización de esta actividad, se garantizaría una completa transparencia. Una reforma del sector lobista que regulara legalmente esta actividad debería centrarse, al menos, en los siguientes puntos: 1. Determinar las diferentes formas que puede adoptar esta actividad y cuáles se consideran admisibles; entre otras, podrían ser: - Ofrecer asesoramiento o hacer presentaciones a los funcionarios, ya sea de forma ocasional o regular; - Presentar informes a funcionarios públicos en los que se redacten detalles específicos para una política propuesta; - Mantener contactos informales con políticos o funcionarios públicos (por ejemplo, citas para almorzar, visitas improvisadas, llamadas telefónicas); - Enviar mensajes dirigidos a través de las redes sociales o enviar información o documentos solicitados o no solicitados; - Participar en consultas públicas (abiertas) o restringidas (cerradas); - Participar en consultas formales a través de canales institucionalizados; - Participar en audiencias, como comités parlamentarios; - Participar en una delegación o conferencia. 2. Puede tener lugar en cualquier área política en la que se tomen decisiones públicas (a nivel nacional, regional o local) y puede estar dirigido a varios funcionarios públicos. 3. Entre los grupos que se incluirían en estas actividades, deberían figurar, al menos, lobbies consultores y los lobbies internos. Los lobbies consultores se refieren, tanto a los que actúan en nombre de un tercero y son pagados por éste, como a los terceros que contraten consultores (por ejemplo, corporaciones, asociaciones profesionales y ONGs). Los lobbies internos actúan en nombre de su empleador u organización (por ejemplo, las corporaciones que tienen equipos dedicados de funcionarios de relaciones públicas y asuntos públicos que trabajan internamente). 4. Correspondería a cada Estado determinar el tipo de norma apropiada para la regulación de estas actividades, a la luz de su contexto y circunstancias nacionales específicas. Pero, en cualquier caso, dichos sistemas deberían incluir sanciones en caso de incumplimiento de sus normas, ya sean de carácter administrativo o penal, que podrán variar desde amonestaciones hasta multas y, M.ª Concepción Pérez Villalobos Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. 2023, núm. 25-10, pp. 1-41 − ISSN 1695-0194 38 eventualmente, en algunos casos, prisión. Estas normas deben respetar el contenido de los derechos fundamentales reconocidos a los ciudadanos, en concreto la libertad de expresión, el derecho de petición y el derecho de participación en asuntos públicos, lo que incluiría el de hacer campaña por un cambio en la legislación o la política. 5. Transparencia en todo el proceso, desde la divulgación de las actividades de lobby, a la toma de decisiones. La publicación oportuna de los datos es fundamental para permitir una supervisión e intervención públicas. 6. Registros públicos y de fácil acceso que permitieran seguir la “huella” del proceso de toma de decisiones. 8. Reflexión final Los grupos de presión contribuyen, sin ninguna duda, a aumentar el riesgo de corrupción, aun tratándose de una actividad legítima y necesaria. No obstante, no es posible prescindir de su aportación a la vida colectiva, puesto que, al igual que ocurre con otras instituciones (asociaciones, partidos políticos, sindicatos, medios de comunicación, etc.), cooperan a crear los necesarios canales participativos de la sociedad civil en la toma de decisiones. Sin embargo, y, a diferencia de aquéllos, su intervención en la toma de decisiones se materializa a través de relaciones informales y/o de contactos personales, lo cual, si bien no tiene que suponer que se realice de forma ilegítima, sí representa un mayor peligro de que se cometan actos de presión o de influencia inadecuados por parte de los lobbies y de transitar hacia el espacio criminal del tráfico de influencias y, en general, de la corrupción. Esta situación es común a todos los Estados miembros de la Unión europea y, en general, se extiende por los Estados a nivel mundial. Llama la atención que, tratándose de una actividad que corre tan alto riesgo de corrupción, no se haya regulado aún de una manera sistemática y uniforme. No todos los Estados han legislado sobre esta materia; la gran mayoría de los países europeos no cuentan con una regulación integral del lobby ni con un sistema para registrar de forma ordenada y rigurosa los contactos entre lobistas y decisores públicos, lo que contribuye a mantenerlo en la peligrosa zona de penumbra de la corrupción. Tampoco existe una respuesta penal unánime en las diferentes legislaciones ni se contempla su tratamiento diferenciado, al no estar recogidos, de una forma amplia, todos los tipos de corrupción; en este contexto, la mayoría de las legislaciones contemplan el soborno como tipo penal en el que incluirlo, al no estar bien definidos los límites de actuación de la actividad de cabildeo. Teniendo en cuenta que se trata de una conducta lícita, determinar los elementos que pueden configurarlo como un delito y transformar una conducta lícita en otra ilícita es de una enorme dificultad. En nuestro país, esta actividad tan solo contaría con el delito de ¿Es corrupción la actividad lobista? La respuesta penal frente al fenómeno lobby en la UE RECPC 25-10 (2023) − http://criminet.ugr.es/recpc/25/recpc25-10.pdf 39 tráfico de influencias en el que incorporar al llamado lobby encubierto, que, lógicamente, al tratarse de una conducta ilícita, entraría en el ámbito del Código Penal. Fuera de este delito, las actividades de lobby no pueden considerarse delictivas, sino que son perfectamente legales y constitucionales. La regulación de la actividad lobista y su control es fundamental para terminar con las zonas opacas que la acercan a la corrupción. Este riesgo se mantiene, ya que, aun siendo una actividad legítima y necesaria, se consienten prácticas, en algunos supuestos, fuera de los canales formales participativos o consultivos, haciéndolo depender de relaciones informales y sociales. 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