Gestionar contradicciones : los dilemas inherentes a la construcción posbélica del estado

02 Documentos para la Discusión «Postbélica» Febrero de 2011 Roland Paris Timothy D. Sisk Gestionar contradicciones: los dilemas inherentes a la construcción posbélica del estado 2 Título original: Managing Contradictions: The Inherent Dilemmas of Postwar Statebuilding Traducción del inglés: Ricard Boscar © by International Peace Academy, 2007 All Rights Reserved www.ipacademy.org Este documento se ha publicado en inglés por la International Peace Academy (Nueva York). La versión en castellano se publica con la autorización de dicha institución y de los autores, en el marco del proyecto «Postbélica» de la Escola de Cultura de Pau, realizado con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Los Documentos para la Discusión «Postbélica» son una serie de publicaciones del proyecto «Postbélica» de la ECP para fomentar la interlocución y el debate entre la comunidad académica, la administración pública y el tercer sector implicados en la construcción y consolidación de la paz. Con el objetivo de facilitar esta intercambio de información y conocimiento se ha puesto en marcha la plataforma postbelica.org. Para referenciar este documento: Roland Paris y Timothy D. Sisk, Gestionar contradicciones: los dilemas inherentes a la construcción posbélica del estado. Documentos para la Discusión «Postbélica», n.º 2. Bellaterra: ECP, febrero de 2011. http://www.postbelica.org/posts/5/200 GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 3 Índice La construcción posbélica del estado Introducción Antecedentes: de la construcción de paz a la construcción del estado Definición de las contradicciones y dilemas de la construcción del estado Tensiones y contradicciones clave Tipos de dilemas Gestionar dilemas La construcción sostenible del estado y las “misiones sucesivas” La construcción del estado en la encrucijada Apéndice 5 5 6 8 8 9 11 13 14 15 4 Sobre los autores: Roland Paris es codirector de la Research Partnership on Postwar Statebuilding (Asociación para la Investigación sobre la Construcción Posbélica del Estado o RPPS, por sus siglas en inglés) y profesor asociado de asuntos internacionales y públicos en la universidad de Ottawa, Canadá. Su investigación se centra en seguridad internacional, operaciones de mantenimiento de paz y gobernanza internacional. Su libro At War’s End: Building Peace After Civil Conflict (Cambridge: Cambridge University Press, 2004) ganó tres premios incluyendo el premio Chadwick Alger de la International Studies Association en 2005 al mejor libro sobre organización internacional, así como el premio Grawmeyer de 2007 por “ideas para mejorar el orden mundial”. También es el co-editor de una serie de libros de la editorial Routledge sobre seguridad y gobernanza. Timothy D. Sisk, codirector de la RPPS, es profesor asociado en la Graduate School of International Studies (Instituto Superior de Estudios Internacionales o GSIS, por sus siglas en inglés) de la Universidad de Denver y es director del Center for the 21st Century Global Governance, que es un instituto de investigación y desarrollo de políticas en el seno del GSIS. También es miembro del Geneva Center for Security Policy de Ginebra, Suiza. Su trabajo más reciente se centra en el nexo entre democracia y gobernanza así como en la gestión de conflictos en sociedades profundamente divididas, sobretodo en aquellas que emergen de un periodo de intensa violencia social; aborda temas como los procesos de paz, el diseño de instituciones políticas, las negociaciones, la intervención en los conflictos en el plano social, la implementación de acuerdos de paz y las implicaciones que tiene la mejora de conflictos en el desarrollo humano en general. Ha dirigido trabajos en profundidad acerca del papel de las organizaciones regionales e internacionales -especialmente la Organización de las Naciones Unidas-, operaciones, desarrollo y construcción de paz. Sisk ha publicado International Mediation in Civil Wars: Bargaining with Bullets (Londres: Routledge, 2008). También es el editor, junto a Anna Jarstad, de From War to Democracy Transitions: Dilemas of Peacebuilding (Cambridge: Cambridge University Press, 2008). Agradecimientos: Este texto describe los hallazgos de la RPPS, una red internacional de investigadores del ámbito académico que examinan los retos a largo plazo que plantea construir instituciones de estado efectivas y legítimas en sociedades posconflicto. El proyecto está apoyado generosamente con fondos de la Carnegie Corporation de Nueva York. GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 5 La construcción posbélica del estado La construcción del estado se ha convertido en un asunto central de las operaciones multidimensionales de paz llevadas a cabo en sociedades devastadas por la guerra. Pero los esfuerzos para construir instituciones estatales legítimas y efectivas están repletos de tensiones y contradicciones. Entenderlas es esencial para poder anticipar muchos de los problemas prácticos a los que se enfrentan las agencias internacionales en el proceso de la construcción del estado, así como para vislumbrar estrategias de construcción del estado mejor adaptadas y más efectivas de cara a misiones futuras. Introducción La construcción del estado, es decir, de instituciones gubernamentales legítimas y efectivas, es un elemento crucial de cualquier esfuerzo amplio que persiga establecer las condiciones necesarias para que haya una paz y un desarrollo humano duraderos en países que emergen de una guerra. En años recientes, la construcción del estado se ha constituido en un objetivo central de las operaciones multidimensionales de paz de Naciones Unidas realizadas en sociedades devastadas por la guerra, y no sin una buena razón. Sin instituciones estatales que funcionen y sean legítimas, es menos probable que las sociedades posconflicto escapen de la “trampa” dual de la violencia y la pobreza. Pero el historial de las operaciones de construcción posbélica del estado muestra resultados desiguales, y en muchos aspectos decepcionantes. En Liberia tras 1997 o Timor Leste tras 2002, las agencias internacionales prematuramente redujeron sus esfuerzos para asegurar la paz en los inicios del conflicto. En otros casos, como Bosnia y Kosovo, los esfuerzos internacionales de construcción del estado se han prolongado en una aparente perpetuidad, mientras que la reconciliación y los intentos de llevar a cabo reformas institucionales se han estancado y la irritación por la amplia presencia internacional ha ido en aumento. En Afganistán e Iraq, ejemplos atípicos de construcción del estado tras una invasión exterior en lugar de una guerra civil, la tarea de construcción de estructuras gubernamentales legítimas y efectivas se enfrenta a retos extraordinariamente difíciles y quizás insuperables. Pero incluso en las operaciones más exitosas de construcción del estado como las de Camboya, Burundi o la República Democrática del Congo, los resultados de los esfuerzos de reforma institucional parecen ser más superficiales que sostenibles. Una explicación de estos resultados tan poco alentadores es que puede que se tuvieran expectativas demasiado grandes. La reforma institucional es una ardua y compleja tarea incluso en las situaciones más favorables, y aún más en países que están emergiendo de guerras civiles, donde la cohesión social está hecha pedazos y las estructuras gubernamentales existentes tienden a ser débiles, están en poder de una de las facciones o incluso son inexistentes. Los actores de la construcción del estado no pueden depender de fórmulas mágicas de aplicación universal para crear las condiciones necesarias de una paz duradera en las sociedades de posguerra, ya que ni siquiera las hay. Cada misión implica necesariamente una gran dosis de improvisación que responda a las variaciones de las condiciones locales. Esta combinación de complejidad y variabilidad aporta a la propia empresa de construcción de paz1 la dimensión de un enorme experimento que, aunque importante y necesario, no está libre de consecuencias inesperadas o incluso de fracaso. Existe además un problema más profundo que puede haber contribuido, por partida doble, a las expectativas exageradas y a los resultados decepcionantes de los esfuerzos de construcción del estado en tiempos recientes: el insuficiente conocimiento y análisis de las tensiones intrínsecas y las contradicciones inherentes a la construcción del estado con apoyo externo. Tanto desde el ámbito académico como del profesional, sólo se ha empezado en años recientes a explorar 1 El concepto peacebuilding se traduce aquí como “construcción de paz” en lugar de la traducción de Naciones Unidas, “consolidación de la paz” (N. del t.). 6las necesidades en juego, a veces contradictorias, que afrontan quienes intentan reconstituir estructuras gubernamentales legítimas y efectivas en estados devastados por la guerra. Dichas tensiones y contradicciones se han revelado como molestos dilemas políticos, es decir, decisiones difíciles que implican compromisos entre múltiples imperativos y donde no hay soluciones obvias. Imaginar la construcción posbélica del estado como una empresa inherentemente llena de contradicciones, en lugar de una secuencia lineal de pasos acumulativos o mutuamente reforzados, nos permite reflexionar más cuidadosamente sobre las características de las propias tensiones y contradicciones. De esta forma podemos llegar a comprender mejor los dilemas políticos a los que se enfrentan en la práctica quienes trabajan en la construcción del estado. El presente informe resume los hallazgos de la investigación llevada a cabo por la RPPS, un proyecto de colaboración de trece especialistas2 procedentes de seis países que han buscado analizar y esclarecer algunos de los dilemas clave de la construcción del estado. Los participantes en este proyecto creemos que mejorar la efectividad de la construcción del estado como método para consolidar la paz en la posguerra requiere más que la mera identificación de las “lecciones aprendidas” en misiones previas. Requiere, además, una mayor conciencia y un mayor análisis de las tensiones, contradicciones y dilemas de la construcción del estado. Nuestra esperanza es que dicho análisis ayude, en última instancia, a quienes se dedican a mejorar las estrategias de construcción del estado. No pretendemos, sin embargo, ofrecer soluciones a los difíciles dilemas que confrontan los y las profesionales de la construcción del estado. No hay soluciones o, para ser más precisos, no las hay simples o satisfactorias al cien por cien. Esto es precisamente lo que hace que los dilemas sean tan desconcertantes y las operaciones tan substancialmente complejas. En cualquier caso, un mejor conocimiento de las tensiones y contradicciones de la construcción del estado debería facilitar el manejo o la gestión de estos dilemas con mayor fundamento, de forma mejor adaptada y más efectiva. En particular, el reto para quienes trabajan en la construcción del estado es (1) analizar y entender dichos dilemas, (2) escoger una serie de políticas bien fundamentadas que equilibren cuidadosamente los imperativos en juego, y (3) hacerlo de manera que no sólo cubra las necesidades a corto plazo sino que además se acerque al objetivo a largo plazo de establecer unas instituciones estatales sostenibles, efectivas y legítimas. Este proyecto de la RPPS se fundamenta en la propia investigación de la International Peace 2 Ver apéndice. Academy (Academia Internacional de la Paz o IPA, por sus siglas en inglés) sobre construcción del estado, implementación de la paz, administración de transición, reformas económicas posconflicto y el nexo seguridad-desarrollo.3 De hecho, Simon Chesterman, Michael Ignatieff y Ramesh Thakur ayudaron a definir la construcción posbélica del estado como campo de investigación en un informe de la IPA publicado en 2004.4 Sus observaciones apuntan a que “sólo a través de una comprensión más detallada del estado como una red de instituciones, se pueden entender adecuadamente las crisis de gobierno y, quizás, evitarlas o remediarlas”, y ofrecen un punto de partida para el proyecto de la RPPS y nuestra investigación sobre los grandes dilemas de la construcción del estado.5 Antecedentes: de la construcción de paz a la construcción del estado Hacia el final de la Guerra Fría, un nuevo tipo de operación internacional de paz se había convertido en la principal actividad en el ámbito de la seguridad en Naciones Unidas: misiones que ayudaban a países devastados por la guerra a pasar de un frágil alto el fuego a una paz estable, lo que acabó siendo conocido como “construcción de paz posconflicto”.6 Aunque esta forma de intervención tenía precedentes (la Unión Europea jugó un papel similar en el Congo a principios de los años sesenta, cuando una misión diseñada para supervisar la retirada de las tropas coloniales belgas del recientemente independizado Congo se vio atrapada en una guerra civil), la estabilización posconflicto era un nuevo foco de atención para la institución mundial en el periodo inmediatamente posterior a la Guerra Fría. Solo entre 1989 y 1993, ocho operaciones de construcción de paz se pusieron en marcha en naciones que acababan de salir de conflictos civiles: Namibia, Nicaragua, Angola, Camboya, El Salvador, Mozambique, Liberia y Rwanda. Estas misiones se parecían poco a las operaciones de mantenimiento de paz que habían sido la principal actividad de seguridad de Naciones Unidas durante la Guerra Fría y que normalmente implicaban la supervisión del alto el fuego o de zonas neutrales 3 Ver, por ejemplo: Building States to Build Peace de Charles Call y Vanesa Wyeth (eds.) (Lynne Boulder: Rienner Publishers, 2008); Greater Than the Sum of the Parts? Assessing ‘Whole of Government’ Approaches to Fragile States de Stewart Patrick y Kaysie Brown (Nueva York: IPA, 2007); State-Building and Constitutional Design after Conflict de Kirsti Samuels and Vanessa Hawkins Wyeth (Nueva York: IPA, 2006); Commercial Security in Humanitarian and PostConflict Settings: An Exploratory Study de James Cockayne (Nueva York: IPA, 2006); Security-Development Nexus: Research Findings and Policy Implications” Informe del programa Security-Development Nexus (Nueva York: IPA, 2006). 4 Making States Work: From State Failure to Statebuilding de Simon Chesterman, Michael Ignatief f y Ramesh Thakur (Nueva York: IPA, 2004). 5 Ibíd., p. 2. 6 En el original: post-conflict peacebuilding. GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 7 de separación entre las partes beligerantes. Ahora la construcción de paz implicaba la implementación de amplios acuerdos de paz, que además de la tradicional supervisión del alto el fuego, a menudo incluían elementos humanitarios, políticos y económicos. Tal y como escribió en su informe Un programa de paz7 en 1992 el entonces secretario general de Naciones Unidas Butros Butros-Ghali, el objetivo de la construcción de paz era poner en marcha “medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto”. Ello implicaba, por lo general, supervisar o incluso organizar elecciones posconflicto así como otras actividades tales como la desmovilización de combatientes, el reasentamiento de refugiados, las investigaciones sobre los derechos humanos y la reforma económica. Además, Naciones Unidas compartió esas responsabilidades con otros actores internacionales que incluían importantes organizaciones regionales, instituciones financieras internacionales, agencias de desarrollo tanto nacionales como internacionales así como un puñado de organizaciones no gubernamentales de ámbito global. Hacia mediados de los noventa, sin embargo, existía un temor creciente a que estas misiones de construcción de paz de primera generación hubieran sido demasiado breves, demasiado limitadas y demasiado centradas en rápidas reformas económicas y políticas con el fin de consolidar la paz en los estados de acogida. En algunos casos, quienes trabajaban en la construcción de paz se apresuraron en la organización de elecciones posconflicto, declarando su éxito y marchándose seguidamente. Este enfoque “rápido y sucio” fracasó en Angola (donde las elecciones sirvieron de catalizador para un rebrote de violencia), Rwanda (donde premisas demasiado optimistas sobre la voluntad de los partidos de implementar sus acuerdos de paz fueron hechas pedazos por el genocidio) y en Camboya y Liberia (donde las elecciones sólo permitieron una democratización superficial y un retorno rápido al autoritarismo – que en el caso de Liberia acabó suponiendo un retorno a la guerra). Asumiendo las deficiencias de estas primeras misiones, Naciones Unidas y otras agencias internacionales empezaron a desviar su atención a enfoques de más calado en la construcción de paz posbélica. Esta reorientación estratégica fue especialmente visible en la operación llevada a cabo en Bosnia a finales de 1995 para consolidar los Acuerdos de Dayton. La misión de Bosnia fue originalmente diseñada para aguantar un año 7 Butros Butros-Ghali, Un programa de paz, A/47/277 de 17 de junio de 1992. (hasta el final de 1996) y en este sentido retomó el enfoque “rápido y sucio” que había definido la construcción de paz en la primera mitad de los noventa. Pero enseguida se hizo evidente la necesidad de un despliegue militar a más largo plazo, por lo que se eliminó la fecha límite para dar más tiempo a que la reforma económica y la construcción de instituciones progresara. Hacia finales de los noventa, se iban emprendiendo nuevas misiones con mandatos más amplios, en aquellos momentos centrándose en esfuerzos a largo plazo de construcción del estado, que incluían Burundi, Kosovo, Timor Leste y Sierra Leona. En el ámbito académico de la construcción de paz tuvo lugar una evolución similar. La primera generación de estudios sobre la construcción de paz consistía en meras descripciones de las nuevas misiones multidimensionales de la primera mitad de los noventa, así como de una valoración preliminar de las lecciones aprendidas. Durante la segunda mitad de los noventa y los primeros años de la década posterior, una segunda generación de estudios produjo análisis comparativos y reflexiones sobre el historial de la construcción de paz hasta la fecha de una forma más sistemática. Uno de los hallazgos de esta segunda generación de escritos –cristalizados en diversas publicaciones que aparecieron en 2004, fue que para obtener resultados más permanentes en la construcción de la paz se necesitaba prestar más atención a la construcción de instituciones gubernamentales en los estados que salían de una guerra.8 Estos hallazgos coincidieron con diversos cambios de políticas en varias organizaciones internacionales de importancia como Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, llevando a todas estas organizaciones a poner un mayor énfasis en el objetivo de construir la “capacidad de gobernanza” en las naciones en desarrollo, en especial aquellas que acababan de salir de un conflicto armado. La construcción del estado surgió, por lo tanto, como un objetivo central de la construcción de paz hasta el punto que las discusiones de reconstrucción posconflicto en Naciones Unidas y otras instituciones están ahora repletas de referencias a la expansión de las capacidades del estado como un pilar fundamental de la transición de la guerra a la paz y, más generalmente, del desarrollo. 8 Véase, por ejemplo: At War’s End: Building Peace After Civil Conflict de Roland Paris (Cambridge: Cambridge University Press, 2004); State-Building: Governance and World Order in the 21st Century de Francis Fukuyama (Nueva York: Cornell University Press, 2004); y You, The People: The United Nations,Transitional Administration, and State-Building de Simon Chesterman (Oxford: Oxford University Press, 2004). 8La construcción del estado, sin embargo, plantea sus propios problemas. A medida que los mandatos y las limitaciones temporales de las misiones posconflicto se expandían para acomodar las necesidades de la construcción de instituciones, los aspectos problemáticos de la construcción del estado con apoyo externo se hicieron más evidentes, a la vez que preocupantes. Para asegurarse, los profesionales de la construcción del estado tanto en Naciones Unidas como en otras organizaciones internacionales se han mantenido alerta con respecto a muchos de estos problemas. Asuntos como la coordinación y la coherencia, la apropiación local, la legitimidad, la construcción de capacidades, la dependencia, la responsabilidad, y la salida son ahora discutidos a menudo en la Comisión de Consolidación de la Paz de Naciones Unidas así como en los otros organismos e instituciones. Pero cada uno de estos problemas ha surgido fruto de tensiones y contradicciones más profundas que aún se comprenden en menor medida: se utiliza la intervención exterior para fomentar un autogobierno; se requiere del control internacional para promover la apropiación local; los valores universales chocan con las peculiaridades locales; los objetivos a largo plazo pueden interferir con los imperativos a corto plazo; y la paz puede requerir tanto una ruptura con el pasado como una reafirmación de la historia local. Sólo mediante el reconocimiento y el examen detallado de estas tensiones es posible entender las fuerzas que pueden fortalecer o debilitar las operaciones de construcción del estado. Dicho conocimiento es también crucial para desarrollar estrategias más efectivas de gestión de los numerosos dilemas que confrontan los actores internacionales, nacionales y locales implicados en las misiones de construcción posbélica del estado. Definición de las contradicciones y dilemas de la construcción del estado Los trabajos individuales que comprenden el proyecto de la RPPS examinan un amplio abanico de dilemas políticos a los que se enfrentan los actores de la construcción del estado. Cada uno de estos dilemas surge de tensiones y contradicciones subyacentes a la propia idea de construcción del estado, que a su vez los autores también analizan detalladamente.9 9 Ver el apéndice para los resúmenes de las investigaciones individuales. Las versiones completas se publicaron en The Dilemmas of Statebuilding. Confronting the Contradictions of Postwar Peace Operations editado por Roland Paris y Timothy S. Sisk (Londres: Routledge, 2009). Tensiones y contradicciones clave Del variado elenco de tensiones y contradicciones, los trabajos de la RPPS destacan cinco de ellas como particularmente importantes y fundamentales. Aunque aquí las presentamos de forma separada, en la práctica se superponen e interactúan: 1. La intervención exterior se usa para fomentar el autogobierno. Algunos de los dilemas políticos más difíciles surgen de esta paradoja: las misiones de construcción del estado buscan promover la autonomía nacional y el autogobierno, pero lo hacen mediante la intervención internacional. Aunque estas misiones están diseñadas para apoyar a las autoridades nacionales, el poder que ejercen es inevitablemente intrusivo, independientemente de lo buenas que sean sus intenciones. Esta tensión se encuentra en la base de retos tan reales como diseñar estructuras gubernamentales de transición, proporcionar seguridad y servicios públicos, determinar la duración de la misión y la forma en la que debe desarrollarse y abordar cuestiones de justicia transicional. 2. Los extranjeros están implicados en la determinación de quiénes son líderes locales “legítimos”. La necesidad de la apropiación local de las reformas políticas y económicas ha surgido como la norma común en la construcción del estado. Pero por lo general, es necesario cierto nivel de gestión internacional para implementar el principio de autonomía y autogestión en un proceso de paz. Si la apropiación local se pudiera conseguir sin que los extranjeros jugaran un papel significativo ni siquiera habría necesidad de que existiera una misión internacional de construcción del estado. Pero esto crea una paradoja: la influencia de los extranjeros en la identificación de “propietarios” locales adecuados desafía al propio principio de “apropiación local”. Esta contradicción no sólo pone de manifiesto las decisiones difíciles que afrontan las agencias de construcción del estado, sino que potencialmente cuestiona la propia legitimidad y sostenibilidad de cualquier institución política resultante. 3. Los valores “universales” se proponen como remedio para los problemas locales. Las guerras civiles tienen instigadores tanto domésticos como extranjeros, y a veces se extienden a través de las fronteras. En el fondo, no obstante, son fenómenos predominantemente locales, experimentados y lidiados por individuos y grupos de un contexto sociocultural concreto. Algunos de estos dilemas políticos a los que se enfrentan los GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 9 actores de la construcción del estado emanan de incongruencias entre los valores universales (sobretodo aquellos adscritos a la tradición liberal de los derechos humanos individuales, el gobierno democrático y la economía de mercado) propugnados por las organizaciones internacionales y los gobiernos donantes por un lado, y las prácticas sociales, tradiciones políticas y expectativas culturales de la sociedad en cuestión. Esta tensión, al igual que las dos anteriores, contribuye al problema de definir políticas de construcción del estado que sean apropiadas, efectivas y legítimas, no sólo a ojos de los que intervienen sino también a los de las élites locales y a la población general del país. 4. La construcción del estado requiere tanto de una ruptura con el pasado como de una reafirmación de la historia. La transición de la guerra a la paz representa tanto continuidad como cambio. Las operaciones de construcción del estado, en otras palabras, no pueden rehacer sociedades devastadas por la guerra. De hecho, los actores internacionales a menudo subestiman la persistencia y resiliencia de patrones fuertemente enraizados en la vida económica y política. Aún así, la construcción del estado tiene que incluir la introducción de nuevos enfoques de la gestión y resolución de conflictos, lo cual puede poner en entredicho, y efectivamente así lo hace, las prácticas tradicionales del lugar. Lo viejo y lo nuevo pueden, por tanto, transformarse en formas híbridas de organización política y social, tal y como argumentan David Roberts y Christopher Cramer en sus respectivos trabajos para la RPPS. La combinación de lo nuevo y lo viejo puede, de la misma forma, generar conflictos y tensiones “transformacionales” comunes en las sociedades desarrolladas que atraviesan cambios rápidos, y puede también suponer una peligrosa fuente de desestabilización, dadas las condiciones especialmente frágiles de los países que emergen de la guerra. 5. Los imperativos a corto plazo a menudo entran en conflicto con los objetivos a largo plazo. En las etapas iniciales de una operación de construcción del estado, los actores exteriores normalmente se enfrentan a grandes presiones para abordar imperativos a corto plazo, lo cual puede ir en contra de los objetivos a largo plazo para establecer unas instituciones de estado efectivas y legítimas. Por ejemplo, mantener un alto el fuego y manejar imprevistos potenciales normalmente requiere de la negociación explícita o tácita con las élites dominantes, cuyo poder (esté reconocido formalmente o ejercido informalmente) puede interferir con la construcción de instituciones de estado “despersonalizadas”, así como con la ampliación de la representación política más allá de los partidos que combatieron en la guerra. Tensiones similares entre necesidades a corto y largo plazo también suponen un problema para la planificación de la reconstrucción económica y el reparto de la ayuda, la reforma del sector de la seguridad y los objetivos de la justicia transicional. Tipos de dilemas Las tensiones y contradicciones puestas de manifiesto más arriba existen en un nivel relativamente alto de abstracción de las realidades cotidianas de las operaciones de construcción del estado. Aún así son la fuente principal de muchos de los dilemas políticos específicos que constantemente afrontan quienes trabajan en la construcción del estado. Utilizamos el término “dilemas” con toda la intención: por definición, estos son problemas de difícil solución ya que obligan a elegir entre necesidades importantes pero confrontadas, que pueden a su vez reflejar las tensiones y contradicciones más profundas de la construcción del estado. Estos dilemas son explorados con detalle en los estudios de la RPPS. De cara al presente texto, sin embargo, podemos clasificarlos en cinco amplias categorías (que de nuevo se superponen): 1. Los dilemas relativos al impacto El impacto de una operación se refiere a su grado de intromisión en los asuntos domésticos del estado de acogida, que por su parte es un reflejo (1) del tamaño de la presencia internacional, (2) de la dimensión de las tareas que los actores externos llevan a cabo y (3) de la asertividad de los actores externos en la realización de estas tareas. El dilema es el siguiente: por un lado, una presencia internacional dominante (“un impacto fuerte”) puede ser requerida para mantener la seguridad y supervisar (o incluso hacer valer) la implementación de un acuerdo de paz, incluyendo el inicio de reformas políticoeconómicas. Por otro lado, una presencia internacional menos intrusiva (“un impacto suave”) puede necesitarse para permitir que la vida política, social y económica local consiga un equilibrio posconflicto por su propia vía, sin los efectos distorsionadores que la presencia de poderosos actores externos pudiera acarrear. David Elestein, en su ensayo para la RPPS, examina cómo este dilema se relaciona con los aspectos militares de la construcción del estado con apoyo externo. Pero el dilema del impacto 16 Deborah Avant (Universidad de California en Irvine), “Convertir saboteadores en gestores de paz: organizaciones internacionales, entrenamiento privado militar y construcción del estado después de la guerra”. Las compañías de seguridad privadas (CSP) se han convertido en herramientas cada vez más comunes de la construcción posbélica del estado, tanto para los estados anfitriones como para los patrocinadores externos de las misiones de construcción del estado. Pero los efectos a largo plazo de emplear este tipo de compañías para la construcción de instituciones democráticas han sido desiguales: en algunos casos han contribuido a la fortaleza del estado, mientras que en otros han exacerbado las dificultades para crear instituciones gubernamentales efectivas y democráticas. Una posible explicación de tales disparidades es el grado de implicación de las organizaciones internacionales en la atenta supervisión de las actividades de las CSP en las misiones de construcción del estado. Para examinar esta hipótesis, se comparan las experiencias de Sierra Leona y Croacia. Christopher Cramer (Universidad de Londres), “Trayectorias de acumulación a través de la guerra y la paz”. La suposición comúnmente aceptada de que “la guerra es desarrollo a la inversa” es imperfecta y va desencaminada. Las condiciones económicas en los estados posconflicto normalmente reflejan patrones económicos de periodos bélicos que se trasladan a periodos de construcción de paz. Estas pueden ser fuentes de amenazas u oportunidades para los esfuerzos de construcción del estado. El reto, por tanto, no es ni ignorar dichos patrones ni considerarlos perniciosos para la paz y el desarrollo. Más bien, se trata de llegar a comprender y desarrollar políticas que puedan consolidar esas dimensiones de la “economía de transición” que tienen el mayor potencial para contribuir al cambio estructural a largo plazo, al desarrollo económico y a la construcción de instituciones. David Roberts (Universidad de Ulster), “La superficialidad de la construcción del estado en Camboya: el patronazgo y el clientelismo como formas de política perdurables”. Más de una década después de la operación a gran escala de Camboya, el impacto de los esfuerzos de construcción del estado (incluyendo la promoción de normas democráticas, el estado de derecho y unos principios basados en la economía de mercado) ha producido solamente cambios superficiales en las estructuras políticas e institucionales del estado y la sociedad. Los acuerdos político-económicos de Camboya continúan siendo caracterizados y dominados por sistemas regidos por la sociedad de patronazgo y clientelismo y de naturaleza informal. En algunos sectores, estas viejas prácticas y estructuras institucionales han adoptado elementos del modelo de construcción de paz promovido desde el exterior, produciendo resultados “híbridos” que únicamente muestran similitudes superficiales con los ideales, democráticos y orientados al mercado, de la construcción del estado. Por lo general, las personas implicadas en la construcción del estado deberían estar más dispuestas a reconocer formas locales de desarrollo político-económico y a permitir que estas formas se desarrollen en respuesta a las dinámicas y necesidades locales. Kirsti Samuels (IDEA internacional), “Oportunidades y retos en el diseño de constituciones posconflicto”. El diseño de constituciones en contextos posconflicto muestra la existencia de diversos imperativos que compiten entre ellos y a veces resultan contradictorios: primero, para detener o prevenir un retorno a la violencia, y segundo para establecer un marco normativo para el futuro gobierno del estado. Hay una difícil tensión entre lo que se requiere para asegurar la paz a corto plazo y lo que se requiere para lograr una estabilidad y un gobierno legítimo a largo plazo. El diseño de la constitución puede ofrecer un foro y un proceso para las negociaciones de asuntos en pugna así como aportar una visión futura del estado y un mapa de cómo llegar allí; pero también puede minar la creación de una paz sostenible y un estado legítimo. Un proceso en diferentes fases de diseño de la constitución que se haga más incluyente y participativo a medida que transcurre el tiempo puede ofrecer una respuesta a este dilema. Timothy D. Sisk (Universidad de Denver) “Senderos de lo político: los procesos electorales tras la guerra civil”. Los procesos electorales son esenciales para la construcción del estado ya que otorgan un atisbo de legitimidad y credibilidad a los regimenes de posguerra. Sin embargo, cuando tales procesos se desvían y toma el poder un pequeño grupo que constituía una facción durante la guerra, los procesos electorales inhiben las relaciones de refuerzo entre el estado y la sociedad que son necesarias para que el estado sea efectivo. Mucho depende de cómo las elecciones van a desarrollarse en el sentido GESTIONAR CONTRADICCIONES: LOS DILEMAS INHERENTES A LA CONSTRUCCIÓN POSBÉLICA DEL ESTADO 17 de garantizar la seguridad, de cómo se van a relacionar con acuerdos de reparto del poder que limiten la toma unilateral del estado y de cómo se van a diseñar con respecto a las opciones electorales. Las secuencias de transición y las decisiones institucionales hechas en las negociaciones para llegar a acuerdos de paz a menudo determinan la naturaleza y el calendario de las elecciones iniciales de posguerra, y estos procesos electorales, a su vez, afectan profundamente a la naturaleza del estado que emerge en los siguientes años. Jens Narten (Universidad de Hamburgo), “Dilemas sobre la promoción de la apropiación local: el caso de Kosovo en la posguerra”. Sin una exitosa transferencia de control y competencias de los constructores de paz externos a los actores locales tras un período necesario de implicación exterior, las misiones de construcción del estado se pueden convertir en misiones abiertas y con un extraordinario coste económico, o se pueden terminar de forma súbita sin haber generado estructuras locales sostenibles y autónomas. Pero promover la apropiación local se enfrenta a un dilema. Si la transferencia de poderes a los actores locales tiene lugar demasiado pronto e intenta abarcarlo todo, la mayoría de sociedades de posguerra serán incapaces de hacerse con las funciones relevantes debido a una carencia de capacidades. Pero si la transferencia ocurre demasiado tarde o está demasiado limitada, el proceso de construcción del estado corre el riesgo de perder el apoyo popular y generar resistencia doméstica. El caso de Kosovo ofrece una oportunidad para investigar los dilemas contrapuestos y en ocasiones contradictorios de la promoción de la “apropiación local”. Roland Paris (Universidad de Ottawa), “Comprender las contradicciones de la coordinación en la construcción posbélica del estado”. La necesidad de una mejor coordinación de la miríada de actores internacionales implicados en operaciones posconflicto es ampliamente reconocida, y de hecho fue una de las principales razones para la creación de la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas en 2006. Sin embargo, con demasiada frecuencia, los problemas de la construcción del estado se diagnostican erróneamente como “fallos de coordinación” porque se manifiestan superficialmente como desorden o ineficacia sobre el terreno, mientras que realmente reflejan frustraciones, tensiones e incertidumbres más profundas de la empresa de construcción del estado. Y demasiado frecuentemente se plantea como remedio una mejor coordinación sin considerar las dificultades y los riesgos del tratamiento. Si la coordinación implica una excesiva centralización, por ejemplo, puede socavar la capacidad de las agencias individuales de construcción del estado para adaptarse a condiciones cambiantes e inesperadas. Pero demasiada confianza en los modelos de coordinación de red descentralizados, aunque preservan la flexibilidad, puede impedir un abordaje del problema de las interferencias y discrepancia de objetivos entre las agencias de construcción del estado. La coordinación efectiva necesita un equilibrio entre la gestión centralizada y la gestión de red, y debería basarse en un análisis compartido de los dilemas característicos a los que se enfrentan los actores de la construcción del estado sobre el terreno. 18 Los miembros de la RPPS Codirectores: Roland Paris, Universidad de Ottawa Timothy D. Sisk, Universidad de Denver Colaboradores: Deborah Avant, Universidad de California en Irvine Michael Barnett, Universidad de Minnesota Christopher Cramer, Universidad de Londres David Edelstein, Universidad de Georgetown Miles Kahler, Universidad de California en San Diego Jens Narten, Universidad de Hamburgo Robert Rotberg, Universidad de Harvard David Roberts, Universidad de Ulster Kirsti Samuels, International IDEA Astri Suhrke, Instituto Chr. Michelsen Christoph Zeurcher, Free University de Berlín Escola de Cultura de Pau (UAB) La ECP fue creada en 1999, con el propósito de organizar varias actividades académicas y de investigación relacionadas con la cultura de la paz, la prevención y transformación de conflictos, el desarme y la promoción de los derechos humanos. La ECP está dirigida por Vicenç Fisas, que a la vez es el titular de la Cátedra UNESCO sobre Paz y Derechos Humanos de la Universitat Autònoma de Barcelona. Escola de Cultura de Pau Edifici MRA (Mòdul Recerca A) Campus de la UAB 08193 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès) Barcelona, España Tel.: +34 93 586 88 43 / Fax: +34 93 581 32 94 [email protected] http://escolapau.uab.cat Edifici MRA (Mòdul Recerca A) Campus de la UAB 08193 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès) Barcelona, España Tel.: +34 93 586 88 48 Fax: +34 93 581 32 94 [email protected] http://escolapau.uab.cat