L'"Estratègia territorial europea" : continguts i desenvolupament

29 JOAN LOPEZ Geògraf. Institut d'Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona L'ESTRATÈGIA TERRITORIAL EUROPEA: CONTINGUTS I DESENVOLUPAMENT PAPERS. REGIÓ METROPOLITANA DE BARCELONA núm. 35, febrer 2001, pàgs. 29-43 ´ 30 SUMARI 1. Introducció: origen i desenvolupament de l'Estratègia Territorial Europea 2. El territori europeu 3. Influència de les polítiques, els programes i les directrius comunitàries 4. Objectius de l'ETE 4.1. Desenvolupament d'un sistema equilibrat i policèntric de ciutats i una nova relació entre el camp i la ciutat 4.2. Igualtat d'accés a les infrastructures i el coneixement 4.3. Desenvolupament sostenible, gestió intel·ligent i protecció de la natura i el patrimoni cultural 5. Aplicació de l'ETE 5.1. Nivell comunitari 5.2. Nivell transnacional i nacional 5.3. Nivell regional i local 6. La base científica i estadística: el Programa d'Estudi de Planificació Territorial Europea (SPESP) 7. L'instrument de seguiment i avaluació: l'Observatori Europeu d'Ordenació del Territori (ESPON) Després d’un llarg procés iniciat durant la primera meitat de la dècada de 1990, la Unió Europea va publicar l’any 1999 el primer document oficial de línies de treball per a planificació urbana i territorial als països membres. Aquest document, anomenat en la traducció catalana Estratègia Territorial Europea, per a un desevolupament equilibrat i sostenible de la Unió Europea, és producte de successives cimeres i comissions de treball, i mostra les directrius bàsiques per a una futura planificació territorial amb una perspectiva integrada a nivell europeu. El present article identifica i analitza les diferents recomanacions d’aquest document i els seus principals objectius, així com tota la documentació històrica derivada del seu procés de gestació i les iniciatives que han sorgit arran de la seva publicació, per tal de contextualitzar el debat vigent sobre la seva validesa, idoneïtat i possibilitats de desenvolupament i aplicació futura. Después de un largo proceso iniciado durante la primera mitad de la década de 1990, la Unión Europea publicó en el año 1999 el primer documento oficial de líneas de trabajo para la planificación urbana y territorial en los países miembros. Este documento, titulado en su traducción castellana Estrategia Territorial Europea, hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, es producto de sucesivas cumbres y comisiones de trabajo, y muestra las directrices básicas para una futura planificación territorial con una perspectiva integrada a nivel europeo. El presente artículo identifica y analiza las diferentes recomendaciones de este documento y sus principales objetivos, así como toda la documentación derivada de su proceso de gestación y las iniciativas que han surgido a raíz de su publicación, para contextualizar el debate vigente sobre su validez, idoneidad y posibilidades de desarrollo y aplicación futura. After a long process initiated during the first half of the nineties, the European Union published in 1999 the first official guidelines document about urban and territorial planning in the member states. This document, entitled European Spatial Development Perspective in its English version, is the result of many summit conferences and working comissions, and shows the essential guidelines for a future territorial planning from a european perspective. The present article identifies and analyzes the different recommendations which gives this document and its main objectives, and also all the documentation derived of its creating process and the initiatives which have appearead as a result of its publication. In this way, the current debate on its validity, suitability, development and future application possibilities can be set in context. Après un long procès qui s'inicia au cours de la première moitié de la décennie 1990-2000, l'Union Européenne a publié en 1999 le premier document officiel des lignes de travail pour la planification urbaine et territorial des États membres. Ce document, appelé Schéma de développement de l'Espace communautaire est le produit des successives rencontres et commissions de travail et montre les principes directeurs basiques pour un futur planning territorial avec une perspective intégrée à niveau européen. L'article identifie et analyse les différentes recommandations du document et ses principaux objectifs ainsi que toute la documentation historique derivée du processus de création et des initiatives qui ont surgit comme suite à sa publication, afin de contextualiser le débat en cours sur sa validité, son idonéité et les possibilités de développement et application futures. ABSTRACTS 31 Comissió Europea, sinó també per als Estats membres i els seus governs regionals i locals. El present article analitza els trets principals de l'ETE des d'una òptica purament descriptiva3. Tot i així, no s'ha seguit exactament la seva estructura, sinó que s'han agrupat els continguts en el que es consideren els quatre grans temes de l'ETE: –La descripció del territori europeu, tant dels 15 països que formen actualment la Unió com dels 11 candidats a la seva ampliació. –La influència de les polítiques comunitàries sobre el desenvolupament territorial i, per tant, sobre l'aplicació de l'ETE. –Els objectius de l'Estratègia. –La seva aplicació, incloent tant el que s'especifica al document de l'ETE com el Pla d'Acció 2000-2005. Finalment, i tot i que no forma part dels continguts estrictes de l'ETE, s'ha volgut fer referència a dos dels instruments creats per al seu desenvolupament: –El Programa d'Estudi de Planificació Territorial Europea (SPESP). –L'Observatori Europeu d'Ordenació del Territori (ESPON). 2. El territori europeu Els dos primers capítols de la part B i el segon apartat del primer capítol de la part A del document de l'Estratègia Territorial Europea realitzen una anàlisi descriptiva del territori europeu, tant de la seva reaJOAN LOPEZ L'ESTRATÈGIA TERRITORIAL EUROPEA: CONTINGUTS I DESENVOLUPAMENT 1. Introducció: origen i desenvolupament de l'Estratègia Territorial Europea Els dies 10 i 11 de maig de 1999 els ministres responsables de l'ordenació del territori dels Estats membres de la Unió Europea es van reunir a la ciutat alemanya de Potsdam juntament amb el responsable de política regional de la Comissió Europea. En aquella reunió informal va ser aprovat el text definitiu del document Estratègia Territorial Europea. Per un desenvolupament equilibrat i sostenible de la Unió Europea1. El document, que marca el que han de ser les directrius bàsiques d'ordenació del territori europeu, té els seus orígens 10 anys abans, a Nantes, quan es va posar de manifest la necessitat d'un debat sobre ordenació estratègica del territori a escala europea. A partir d'aquesta necessitat, i després de successives trobades, els ministres d'ordenació del territori, reunits a Lieja el novembre de 1993, decideixen desenvolupar l'Estratègia Territorial Europea (ETE). Amb aquests antecedents, el juny de 1997 es va presentar a Noordwijk el primer esborrany oficial del document que, amb algunes modificacions, seria aprovat finalment a Potsdam dos anys més tard2. L'ETE es converteix així, i a causa del seu caràcter jurídicament no vinculant, en el marc de referència per a l'ordenació del territori no només per a la 1El títol original del document en anglès, ESDP. European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union, ha estat traduït de manera oficial al castellà per ETE. Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE (Luxemburgo, Oficina de las Comunidades Europeas, 1999) i posteriorment al català per Perspectiva de desenvolupament del territori europeu: per un desenvolupament equilibrat i sostenible de la Unió Europea, (Generalitat de Catalunya, Departament de Política Territorial i Obres Públiques, Estudis Urbans: 14, 2000). En el present article es farà servir la denominació Estratègia Territorial Europea o ETE per referir-se a aquest document. 2El document definitiu el podeu consultar a: http://www.inforegio.org/wbdoc/docoffic/official/sdec/ som_en.htm. 3Per a anàlisis més aprofundides, a més dels articles de Dave Shaw i Alexandre Tarroja recollits en aquest mateix volum, vegeu, per exemple, el Dictamen del Comité de las Regiones de 14 de enero de 1999 sobre la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio: http:// www.cor.eu.int/corz301.htm. Una anàlisi especialment crítica (comparada, a més, amb el document aprovat a la CEMAT durant l'Expo de Hanover el setembre de 2000) es pot trobar a The defects of European Spatial Planning, http://web.inter.nl.net/users/Paul.Treanor/ europlan.html. ´ -Els desequilibris econòmics entre les regions tenen un reflex demogràfic, ja que el 40% dels 372 milions d'habitants de la Unió viu en el 20% del seu territori. Les tendències demogràfiques, a més, vénen caracteritzades per una substitució del moviment natural com a motor del creixement per les migracions provinents de l'exterior, les quals, tot i el seu impacte desigual entre les regions, representen ja dos terços del creixement demogràfic total de la Unió. La tendència d'aquests migrants a instal·lar-se en àrees urbanes, juntament amb les tipologies familiars emergents, de creixent atomització, provocarà una important demanda d'habitatge a les ciutats. –El nivell d'urbanització al territori europeu és elevat, amb un terç de la seva població vivint en grans aglomeracions i un altre terç en ciutats mitjanes i petites. El més destacat, però, és l'existència d'un potent sistema urbà policèntric, basat en una xarxa de ciutats grans, mitjanes i petites. Aquestes ciutats, però, han tendit en moltes ocasions a créixer d'una manera dispersa, la qual cosa, juntament amb l'increment de la demanda de residències secundàries, ha tingut un important impacte sobre el territori, motiu pel 32 litat actual com de les tendències i reptes per als propers anys. Juntament amb el cinquè capítol de la primera part, dedicada a l'anàlisi dels països aspirants a incorporar-se a la Unió Europea durant els propers anys i les implicacions d'aquesta ampliació, aquests apartats constitueixen una diagnosi del futur àmbit d'aplicació de les directrius de l'ETE, de la qual es poden extreure les següents característiques: –La Unió Europea és un dels àmbits més extensos i econòmicament més potents del món, amb el producte interior brut per càpita més elevat després dels Estats Units i Japó. Aquesta riquesa, però, amaga importants desequilibris interns que, tot i haver-se reduït durant els darrers anys, mostren encara importants diferències interregionals (el PIB per càpita de les 25 regions més riques era el 1996 2,4 vegades més gran que el de les 25 més pobres), i que arriben a ser el doble de les existents entre els estats federats dels Estats Units. D'altra banda, si bé les disparitats regionals s'han reduït a escala europea, a l'interior dels estats tendeixen a augmentar, i també ho fan a l'interior de les ciutats. Figura 1. Disparitats regionals de PIB per habitant als estats membres (en paritat de poder adquisitiu), 1996 Font: CE: Perspectiva de desenvolupament del territori europeu. Postdan 1999. (versió en català, Generalitat de Catalunya). 33 urbans, interdependència que si bé en algunes ocasions permet a les àrees menys densificades beneficiar-se'n alhora que mantenen el seu caràcter rural, en d'altres arriba a representar una amenaça per aquest espai a causa de la pressió sobre el sòl que comporta. En aquest context, les àrees rurals veuen canviar radicalment les seves funcions, diversificant de manera creixent les seves tendències de desenvolupament i mirant en alguns casos de superar la seva tradicional dependència de l'agricultura o el turisme. qual molts països han començat a buscar fórmules i models de desenvolupament urbà més sostenibles, com el de les "ciutats compactes" dels Països Baixos o els de "recuperació de superfícies" del Regne Unit i Alemanya. De la mateixa manera, factors ambientals com el soroll, la contaminació, el trànsit o el tractament de residus són problemes que centren cada vegada més l'atenció dels responsables de les àrees urbanes. –Per la seva banda, els espais rurals veuen créixer la seva interdependència amb els espais Figura 2. Accessibilitat a la Unió Europea (NUTS 3), 1996: població, en milions, accessible en tres hores de trajecte pel sistema de transport combinat (carretera, ferrocarril, avió) Font: CE: Perspectiva de desenvolupament del territori europeu. Postdan 1999. (versió en català, Generalitat de Catalunya). 34 –Si bé les distàncies físiques representen una barrera cada vegada menor per a les comunicacions entre les diverses regions, encara bona part del territori europeu presenta problemes d'accessibilitat, especialment les regions més perifèriques i les illes; al mateix temps, les ciutats grans mostren nivells d'accessibilitat sensiblement superiors als de les mitjanes i petites. D'altra banda, la major part de les xarxes de transport han estat concebudes i dissenyades en un context nacional, especialment en el cas de les xarxes ferroviàries. Aquest problema, juntament amb la congestió que origina l'actual increment de la mobilitat de persones i mercaderies en algunes àrees, obliga a esforços d'integració de la xarxa, tant entre països com pel que fa als modes de transport, per tal de millorar la seva eficiència, i obliga també a potenciar modes de transport de distàncies mitjanes com són les línies de gran velocitat. –Pel que fa a les comunicacions marítimes (via per la qual es realitza el 90% del comerç exterior de la UE), la major part del trànsit correspon als ports del nord del continent, a causa de les seves millors connexions amb l'interior. Es produeix així un desequilibri innecessari si es té en compte el potencial que ofereixen els ports de l'Atlàntic i el Mediterrani a l'hora de crear una xarxa portuària europea eficient. –Els desequilibris d'accessibilitat entre les diverses regions europees poden ser parcialment superats gràcies a les tecnologies de telecomunicacions. Tot i així, aquest tipus d'infrastructures sembla que tendeix més a complementar les convencionals que no pas a substituir-les, per la qual cosa cal invertir els recursos necessaris per tal d'assegurar que la telemàtica arribi a tot el territori europeu. –El patrimoni natural europeu és molt ric i divers, però es troba seriosament amenaçat. La contaminació, el turisme de masses, la construcció d'infrastructures i la sobreexplotació en les seves diverses modalitats afecten, en alguns casos greument, els sòls, les regions costaneres, les muntanyes, les maresmes, les reserves d'aigua naturals i els boscos, sense oblidar els efectes que totes les activitats humanes tenen sobre el clima. Tot i les mesures endegades durant els darrers anys per mirar de pal·liar aquests efectes, que van des de les normatives jurídiques a la compra de sòl per part de les administracions o el suport als propietaris, la seva efectivitat es veu reduïda pel fraccionament tant de les àrees afectades com del tipus de mesura i l'administració encarregada de durla a terme. Aquests factors, juntament amb la irregular distribució dels recursos hídrics, que arriba a provocar escassetat a les parts més meridionals del continent, i la necessitat d'incloure patrons de sostenibilitat tant pel que fa a l'explotació com a les emissions i el tractament de residus, constitueixen elements de vital importància en l'ordenament del territori europeu. L'Estratègia Territorial Europea parla, doncs, d'un territori ric però amb importants desequilibris interns; dens, però amb una població que durant els propers anys necessitarà de la immigració exterior per mantenir-se; fortament urbanitzat, però amb una marcada tendència a la dispersió de les ciutats; amb espais rurals de vital importància, però que han de canviar les seves funcions, encara eminentment agràries, per sobreviure; amb un elevat nivell d'accessibilitat, però amb notables diferències en la densitat i les característiques de les xarxes de transport i comunicacions dels països i les regions; amb una gran diversitat natural i cultural, però que es troba seriosament amenaçada per nombrosos elements. Sobre aquest escenari cal afegir les perspectives d'ampliació de la Unió Europea per als propers anys, ja que 11 estats de l'est d'Europa han presentat ja la seva sol·licitud d'ingrés. Aquesta ampliació suposaria un augment de la població total del 28%, així com del 34% de la superfície, tot i que presumiblement es realitzarà en diverses etapes. Malgrat la manca d'informació sobre molts aspectes d'aquests països, cal preveure que la seva incorporació suposarà un notable decrement del PIB per càpita de la Unió (el candidat més ric, Eslovènia, té la mateixa renda que el país més pobre dels que ja 35 hi pertanyen, Grècia, amb el 67% de la mitjana de la Unió). Aquest menor nivell de riquesa obligarà a un important esforç, tant per tal d'equiparar les infrastructures de transport com per implantar les mesures de recuperació del medi ambient i per reestructurar els espais rurals d'acord amb els estàndards establerts per l'ETE. Al mateix temps, caldrà potenciar la creació de noves estructures institucionals a escala regional i local, molt poc desenvolupades en aquests països. L'ETE ha de tenir en consideració tots aquests aspectes a l'hora de fixar els seus objectius de desenvolupament del territori europeu actual i futur. La diversitat de les problemàtiques i els territoris que s'hi veuen afectats dificulta la tasca de trobar unes directrius prou fermes per ser efectives, però alhora prou flexibles per adaptar-se a totes les situacions. Els instruments que haurien de facilitar aquesta tasca, les polítiques i programes comunitaris actuals, presenten un elevat grau de segmentació, tant horitzontal, pels territoris que afecten, com vertical, pels sectors que tracten. Els objectius de l'ETE requeriran, doncs, un esforç afegit de síntesi i integració dels diferents polítiques i programes existents. Figura 3. Països candidats a l’adhesió a la Unió Europea Font: CE: Perspectiva de desenvolupament del territori europeu. Postdan 1999 (versió en català, Generalitat de Catalunya) 36 3. Influència de les polítiques, els programes i les directrius comunitàries Malgrat que en la majoria de casos els objectius de les polítiques sectorials comunitàries no són de caràcter territorial, la seva importància influeix de manera creixent sobre les polítiques nacionals i regionals d'ordenació del territori i, d'aquesta manera, sobre el desenvolupament territorial de la Unió. Aquesta influència s'observa especialment en els models d'utilització del sòl i del paisatge, així com en la competitivitat i la influència territorial de les ciutats i regions. Les polítiques comunitàries actuals que l'ETE considera d'especial influència sobre el desenvolupament territorial són: –La política comunitària de la competència. –Les xarxes transeuropees. –Els fons estructurals. –La política agrícola comuna. –La política de medi ambient. –La política de recerca, tecnologia i desenvolupament. –L'activitat de prèstec del Banc Europeu d'Inversió. Tot i que la política agrícola comuna és la que absorbeix la part més important del pressupost comunitari (més del 50%), els fons estructurals, les xarxes transeuropees i la política de medi ambient són les considerades per l'ETE com de major importància, principalment per la seva capacitat d'influir sobre els objectius bàsics de cohesió econòmica i social i de conservació del medi ambient. Així, la política comunitària de la competència pot influir bàsicament a partir de la liberalització del mercat i del control dels ajuts estatals, la qual cosa pot intensificar la competència entre ciutats i regions, especialment a favor de les que presenten millors condicions de localització. Per la seva banda, els efectes territorials de la política agrícola comuna poden sorgir tant a partir dels desequilibris que poden originar els criteris de repartiment d'ajuts entre les diverses regions com per la seva capacitat d'incentivar desenvolupaments alternatius dels espais agraris. La política de recerca, tecnologia i desenvolupament pot suposar un risc en tant que la concentració de les seves accions exclusivament en els llocs on es localitzen els centres d'investigació i desenvolupament pot deixar abandonades les altres àrees. Finalment, l'objectiu principal de les activitats de préstec del Banc Europeu d'Inversions de finançar la construcció d'infrastructures i les inversions en les regions menys afavorides influeix també en el desenvolupament territorial. Però és, com s'ha dit, a partir dels fons estructurals, les xarxes transeuropees i la política de medi ambient on la influència sobre el desenvolupament territorial serà més important. Així, l'objectiu dels primers coincideix amb els de l'ETE en tant que la cohesió econòmica i social és condició indispensable per assolir un desenvolupament equilibrat del territori. Tot i així, la tendència a la concentració de l'activitat econòmica observada a la Unió durant els darrers anys, juntament amb l'existència de problemàtiques específiques d'àmbits de característiques territorials concretes, posa de manifest la necessitat d'incloure mecanismes de coordinació territorial per a l'orientació dels fons. La iniciativa comunitària Interreg és, des d'aquest punt de vista, la mesura més important dels fons estructurals pel seu enfoc de desenvolupament territorial integrat. Les xarxes transeuropees, més del 80% del pressupost de les quals està destinat al transport, esdevenen un element clau per al funcionament del mercat interior i l'assoliment de la cohesió econòmica i social. En aquest sentit, des dels projectes ferroviaris d'alta velocitat per tal de descongestionar el nucli central de la Unió fins a la necessitat de controlar la construcció de les noves infrastructures de telecomunicacions, tenen una influència clau no només en la integració dels diferents àmbits territorials, sinó també en la consecució d'un desenvolupament equilibrat. Finalment, les polítiques de medi ambient tenen una influència tant directa com indirecta sobre el territori. Així, les normatives sobre contaminació acústica i atmosfèrica, tractament de residus, usos del sòl, etc., tenen efectes no únicament sobre el paisatge i la qualitat de vida dels individus, sinó també sobre la posterior realització d'infrastructures, 37 l'evolució de les activitats industrials i l'atractiu dels diferents indrets per a la localització d'empreses. Els efectes territorials de totes aquestes polítiques comunitàries depenen del tipus d'intervenció, que pot ser financer, legislatiu o de planificació, a més dels efectes que puguin tenir sobre els agents econòmics. I és precisament aquesta multiplicitat de formes d'intervenció, juntament amb la diversitat de polítiques existents, la que suposa una dificultat més important per a l'avaluació dels efectes de les polítiques sectorials sobre el territori. Tot i així, i malgrat no tenir un caràcter directament territorial, es poden distingir alguns conceptes en què el conjunt d'aquestes polítiques afecten el territori: –Determinen les zones subvencionables i estableixen el nivell d'ajut. –Milloren les infrastructures, amb els efectes directes que aquesten tenen sobre el territori. –Apliquen categories territorials o de superfície, la qual cosa condiciona el seu posterior desenvolupament. –Són capaces de crear sinèrgies funcionals gràcies a les interdependències entre diversos sectors que provoquen. –Algunes polítiques desenvolupen fins i tot una visió territorial integrada, tenint com a referència àmbits espacials concrets (com la iniciativa comunitària de cooperació i ordenació del territori, la política de desenvolupament integrat de les zones rurals o el programa de demostració de gestió integrada de les zones costaneres). La necessitat de millorar la formulació, coordinació i avaluació de les polítiques comunitàries, però, ha portat als estats membres i a la Comissió a considerar l'Estratègia Territorial Europea com un valuós instrument de treball, en definir uns objectius i unes opcions polítiques de partida. 4. Objectius de l'ETE L'Estratègia Territorial Europea ha estat concebuda com a document de referència en matèria d'ordenació territorial per als responsables europeus en aquest camp, ja sigui a escala local, regional, estatal o de la pròpia Unió. En el document s'acorden uns models i objectius territorials comuns per al futur desenvolupament de les regions de la Unió Europea. En aquest sentit, els tres objectius l'assoliment dels quals per totes les regions es considera fonamental són: –La cohesió econòmica i social. –La conservació dels recursos naturals i del patrimoni cultural. –La competitivitat més equilibrada del territori europeu. Es pretén, doncs, promoure un desenvolupament sostenible de la Unió Europea mitjançant una estructura equilibrada del territori, i es dóna una especial importància a la necessitat de combinar aquest triple objectiu de desenvolupament, equilibri i conservació i de saber-los adaptar a les realitats territorials existents. Per tal d'assolir aquests objectius, l'Estratègia Territorial Europea delimita tres directrius bàsiques de la política de desenvolupament territorial: –Desenvolupament d'un sistema equilibrat i policèntric de ciutats i una nova relació entre el camp i la ciutat. –Igualtat d'accés a les infrastructures i el coneixement. –Desenvolupament sostenible, gestió intel·ligent i protecció de la natura i el patrimoni cultural. 4.1. Desenvolupament d'un sistema equilibrat i policèntric de ciutats i una nova relació entre el camp i la ciutat La primera directriu afecta principalment a les unitats bàsiques que conformen el territori, és a dir, les ciutats i regions urbanes d’una banda i les àrees rurals d’una altra, així com la relació entre aquests actors –el camp i la ciutat– i les característiques generals del model territorial que en resulta. Es proposa en aquest sentit un model territorial policèntric, que permeti un desenvolupament equilibrat de les diferents parts de la Unió Europea capaç de trencar l'actual tendència a la concentració de la 44