Notes sobre l'organització del govern local als Estats Units d'Amèrica

Documents d'Anrilisi Geograjica, 8-9, 1986 pp. 173-184 Notes sobre I'organització del govern local als Estats Units d'Am2rica Oriol Nel. 10 i Colom* Résumé / Abstract / Resumen Ces notes, qui constituent un résumé d'une recherche menée récemment, ont pour but de décrire les grands traits de I'organisation de la administration publique locale aux U.S.A. La premibre partie est consacrée i I'élaboration d'une typologie des différentes formes de gouvernement local, leurs compétences, les centres de population qui leur sont rattachés et leurs systbmes d'élection les plus habituels. La deuxibme partie est consacrée aux sources de financement de I'administration locale.~inalement, dans la troisikme partie, on a indiqué quelques domées sur les formes concrktes du systkme d'organisation, dkrit auparavant, dans le cas des aires métropolitaines. These comments, based on a more extensive study undertaken recently by the author, aim to outline the organization of local public administration in the U.S.A. The comments are divided in three parts: in the first, a classification of the different existing types of local government is made. Mention is made of the functions and roles exercised as a mle, of the population settlements which they usually serve, and of the election systems generally applied. The second part deals with the means of financing local administration. And the final section offers information on the implementing of this system in the nation's metropolitan areas. Estas notas, que resumen una investigación reciente, tienen por objeto des- * Llicenciat en geografia, Departament de Geografia, Universitat Autbnorna de Barcelona cribir a grandes rasgos la organización de la administración pública local en 10s Estados Unidos de América. La primera parte está dedicada a la elaboración de una tipologia de las diferentes formas de gobierno local, de sus competencias, 10s centros de población a que corresponden y sus más corrientes sistemas electorales. La segunda parte está dedicada a la financiación de la administración local. Por Último, en la tercera parte se exponen algunos datos sobre las formas concretas del sistema de organización antes descrit0 en el caso de las áreas metropolitanas. Les notes que segueixen pretenen oferir una descripció sumaria dels aspectes 'generals de l'organització del govern local als Estats Units d'Ambrica, tot deixant de .a costat qualsevol intenció comparativa o interpretativa I. El treball est2 dividit en tres ' parts: a la primera s'assaja una tipologia de les formes de govern local, a la segona s'esmenten quines són les seves principals fonts de finan~ament i la tercera fa referbncia a l'administració de les hrees metropolitanes. El lector trobar& al final del text la relació de les fonts bibliogrhfíques emprades. I. Les formes de govern local D'antuvi, l'organització territorial de l'adrninistració pública als Estats Units pot resultar xocant per a l'observador procedent d'una tradició administrativa napolebnica, homogenei'tzadora i centralista. En efecte, l'estructura territorial de 1'Estat assoleix allh uns nivells de complexitat que seria difícil de trobar en cap altra administració pública. Així, l'any 1982 hi havia, per sota els 50 estats federats, 82.290 unitats de govern local2, el tamany, l'organització i les funcions de les quals variaven molt entre un estat i un altre. Les raons d'aquesta diversitat cal cercar-les en el fet I El present treball recull, amb modificacions, la primera part d'un estudi més extens, 7'he Jurisdictional Fragmentarion of rhe American Metropolis, realitzat per I'autor en el Center for Metropolitan Planning and Research de la Johns Hopkins University (Baltimore, Maryland) durant el curs academic 1984-1985. La recerca fou possible gracies a una beca d'investigació atorgada pel Centre; La Corporació Metropolitana de Barcelona i el Comité Conjunto Hispano-Norteameriacano para la Cooperación Cultural y Educativa aportaren fons suplementaris. * Els termes .govern local. i administració local. són utilitzats en aquestes notes com a sinonims. Hom els emprar& per referir-se a qualsevol ens administratiu que tingui jurisdicció política i territorial inferior a (...) un dels 50 estats dels USA, i que tingui competkncies per recaptar rendes públiques dels seus contribuents i per realitzar despeses en el seu nom* (CLARK Rc DEAR, 1984, phg. 133). Encara que el terme .Estat Local. és. en alguns aspectes, més correcte tant des del punt de vista semintic com metodologic (COCKBURN, 1977, 41-66). no I'utilitzarem aquí per tal d'evitar confusió amb els estats federats que integren els Estats Units. que, a diferbncia d'alib que succeeix a tants paisos d'Europa Occidental, el territori dels Estats Units no esta pas dividit per una sbrie jeriirquica de retícules administratives, cada unitat de les quals comprbn un nombre determinat d'unitats de jerarquia inferior. D'acord amb el repartiment federal de poders, l'organització de l'administració pública a l'interior de cada estat és competbncia de la seva constitució i dels seus poders legislatius. Aixi, en principi, podrien existir tantes formes d'organització del govern local com estats integren la Unió. Perb encara hi ha més: a causa de les peculiars característiques de l'ordenament federal, hom troba sovint dins un mateix estat ens administratius de diferent naturalesa, els temtoris dels quals no s'engloben ni es superposen i que mantenen relació directa amb l'adrninistració de l'estat federat. Aquesta absbncia d'una estructura jerhrquica general i arborescent dóna lloc a qub fins i tot unitats administratives amb la mateixa denominació tinguin característiques molt diverses a les diferents parts del país. Tanmateix, tot seguint les definicions establertes pel Census of Governments dels Estats Units, hom pot distingir-hi cinc grans tipus de govern local3. Vegem quins són. El comtat El comtat és el tipus de govern local més generalitzat als Estats Units. El Cens el defineix com una forma *Organitzada de govern local, autoritzada per les constitucions i els estatuts dels estats i establerta per proveir govern general., (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983, pig. 343; vegeu també BOLLENS, 1969). L'any 1982 hi havia 3.041 administracions d'aquest tipus repartides per tot el país (amb les excepcions dels estats de Connecticut i Rhode Island i del districte de Columbia, on aquesta forma de govern és desconeguda). Com es pot veure a la Taula I, el nombre de comtats gairebé no ha sofert canvis entre 1962 i 1982. La població mitjana inclosa en un comtat era, en la darrera d'aquestes dates, de 67.002 persones. Perb existien grans diferbncies: des d'aquell comtat que tenia menys d'un centenar d'habitants (Loving County, Texas), fins aquell que en tenia més de set milions (Los Angeles County, California). Aixi doncs, encara que la majoria de comtats pertanyen a Brees rurals (el 75% de comtats té menys de 50.000 habitants), es poden trobar també comtats semiurbans (el 20% que administra poblacions entre 50.000 i 250.000 habitants) i fins i tot comtats urbans (aquell 5% que té 250.000 habitants o més). ' El Cens d'Administracions dels Estats Units es realitza cada cinc anys. Aquí s'utilitza el darrer cens efectuat que és el de 1982. D'altra banda. entre I'extensa literatura dedicada a I'estudi del govern local als Estats Units, es pot trobar un bon nombre d'introduccions al tema en les quals s'aporten definicions i tipologies que complementen o critiquen les definicions censals. Per esmentar només alguns autors, amb punts de vista bendiferents: ADRiAN PRESS (1972). CARALEY (1977). HONEY (1976). PADDISON (1983) i SHORT (1982). TAULA I Nombre d'unitats administratives, 1962-1982 Tipus d'Administraci6 1962 1967 1972 1977 1982 Administració EUA ........................... 1 1 1 1 I Administracions d'Estat ...................... 50 50 50 50 50 ...................... Administracions Locals 91.186 81.248 78.218 79.862 82.290 Comtats .................................... 3.043 3.049 3.044 3.042 3.041 Municipis .................................. 18.000 18.048 18.517 18.862 19.076 Townships ................................. 17.142 17.105 16.991 16.822 16.734 Districtes Escolars ....................... 34.678 21.782 15.781 15.174 14.851 Districtes Especials ...................... 18.323 2 1.264 23.885 25.962 28.588 TOTAL ................. 91.232 81.299 78.269 79.913 82.341 Font: U.S. BUREAU OF THE CENSUS, Census ofGovernments 1982, Vol. I, Washington D.C., Dpt. of Commerce, 1983. Aquesta diversitat de naturalesa i de població es reflecteix també en la varietat de funcions realitzades per aquestes administracions: els comtats rurals ofereixen només serveis bhsics com ara policia, supervisió sanidria o manteniment de la xarxa viZlria local; pel seu costat, els comtats semiurbans, a més dels serveis bisics, sovint posseeixen i gestionen abocadors d'escombraries, biblioteques i, en alguns casos, aeroports i d'alttes grans infrastructures; finalment, els comtats més grans realitzen la gran varietat de funcions prbpia d'un govern urb'a:manteniment de clavegueram, recollida i tractament d'escombraries, gestió d'aeroports, abastiment d'aigua, lluita contra incendis, manteniment de guarderies, hospitals, etc. Els sistemes d'elecció dels brgans de govern dels comtats i la seva organització administrativa varien també en funció de la seva localització, extensió i competbncies. Una anillisi detallada d'aquestes qüestions ens portaria lluny dels objectius de les presents notes. Assenyalarem només que el sistema més generalitzat és l'elecció directa per part de l'electorat del comtat dels diferents magistrats i funcionaris (cap de policia, tresorer, interventor, jutge de primera insdncia, etc.), així com d'un brgan de govern que supervisa les actuacions dels diferents brgans de gesti6 (comissions de sanitat, reclutament, urbanisme, etc. Per un exemple vegeu SHORT, 1982, phg. 153-154). El municipi Els governs municipals han de ser autoritzats també pels brgans legislatius dels estats i, d'acord amb la definici6 censal, són *subdivisions polítiques en cada una de les quals s'ha establert una corporaci6 municipal per tal de proveir govern general a una poblaci6 específica dins una hrea determinada.. (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983, phg. VIII). Els requisits i els procediments per crear un municipi varien extraordinhriament entre estat i estat (BOLLENS I SCHMANDT, 1970, phg. 294-297), perb com John C. SHORT (1982, pig. 153) ha explicat, hi ha quatre grans vies a través de les quals un territori pot esdevenir municipi: *Sota un rbgim de carta municipal (special charter) el municipi és establert per una disposició dels brgans legislatius de l'estat; sota una llei general els municipis són creats quan un fet definit d'avan~ada es produeix, per exemple quan una hrea assoleix un determinat nombre d'habitants o una determinada densitat de població; sota un rbgim de carta municipal opcional (optional charter) els electors d'una hrea poden votar per tal que s'estableixi una administració municipal; sota un rbgim d'autonomia local (home rule) els electors poden sotmetre propostes de creació d'administracions municipals a l'estat*. Existeixen administracions municipals en cada un dels estats i el seu nombre s'ha incrementat lleugerament entre 1977 i 1982, tal com es pot veure a la Taula I. Perb aquest creixement es concentra sobretot en els estats del sud del país, mentre en el nord i el nord-est el nombre de municipis, que ja és petit, tendeix a disminuir (d'altre banda, tal com s'explicarh més endavant, cal notar que una part important dels serveis que en altres regions són efectuats pels municipis a Nova Anglaterra són realitzats per administracions de tipus town~hip).~ Una gran part de la població dels Estats Units (141 milions de persones sobre 218) vivia, l'any 1982, en territoris governats per una corporació municipal i, de fet, la majoria de les ciutats del país tenien administracions municipals. Aquest fet no implica pas, perb, que només existeixin administracions municipals en Brees urbanes. Al contrari, la meitat dels municipis dels Estats Units tenia, en fer-se el darrer cens, menys de 1 .O00 habitaits. Aquesta varietat de magnituds repercuteix, necesshriament, en el nombre de funcions que els governs municipals realitzen. La majoria de municipis posseeix i gestiona sistemes de clavegueram i d'abastiment d'aigües, serveis d'extinció d'inc&ndis, biblioteques i parcs. Un important percentatge de municipis amb poblacions més grans posseeix també aeroports, sistemes de regulació del transit rodat, estadis, auditoris i serveis d'assistbncia social. Pel que fa als sistemes d'elecció de representants i d'organització de l'administració, hi ha bhsicament tres grans classes de govern municipal als Estats Units (SHORT, 1982, 156-159). El primer i més comú, és el sistema que combina el poder de l'alcalde amb el del consistori (mayor-council system). Els electors escullen l'alcalde i els regidors de districte que integraran el consistori. Aquest darrer és l'brgan deliberador i decisori i, en ocasions, té fins i tot un president propi, diferent de l'alcalde. En ciutats on la normativa dóna un poder molt gran al consistori, els principals funcionaris solen ser elegits directament pels ciutadans i el consistori supervisa la gestió dels seus departaments a travCs de comissions ad-hoc (weak-mayor system). El lector pot trobar a HOCH (1984) un excel.lent estudi sobre el funcionament dels mecanismes d'integraci6 i annexi6 en un comtat americi (Los Angeles County, Califbmia). El treball de Hoch és especialment interessant per la seva Wsi de les implicacions socials i poiítiques d'aquells processos administratius. En d'altres indrets, és l'alcalde qui nomena els directors dels departaments municipals, i el consistori queda allunyat de tota potestat executiva (strong-mayor system). El sistema mayor-council és la forma d'organització del govern municipal més estesa als Estats Units: un 80% de les ciutats de més de mig milió d'habitants són governades amb aquesta fórmula. Una segona forma d'organització del govern municipal és el sistema de commission: els ciutadans, agrupats en un Únic districte electoral, elegeixen un brgan de govern (una commission) integrat per un nombre reduit de membres (de tres a set). Aquest brgan de govern, que és al mateix temps deliberant i executiu, dirigeix els departaments municipals i controla la gestió dels afers administratius. Finalment, existeix la fórmula que combina l'existbncia del consistori amb la figura d'un gerent (council-manager system): els electors, agrupats en un sol districte, escolleixen el consistori, que és l'brgan deliberant i decisori. Al seu torn, el, consistori nomena un gerent, el qual s'encarrega de la supervisió de l'adrninistració municipal i de l'execució de les directrius de l'brgan de govern. Aquest sistema és relativament estbs, sobretot a les ciutats petites i mitjanes del país (en total, és utilitzat pel 40% del municipis). El township Les administracions de tipus township existeixen només en una vintena d'estats, perb en algunes regions -com a Nova Anglaterra o d'altres parts del nord del paíssón la principal forma de govern local Com les administracions municipals, els townships són criatures de l'estat, perb a diferbncia d'aquelles són creades <<per proveir govern general a arees definides sense tenir en compte les concentracions depoblació~ (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983, pag. 343; el subratllat és nostre). Els townships i les administracions municipals es combinen de diferent manera en aquells estats on ambdues formes de govern coexisteixen: en un estat (Indiana), on tot el territori esta cobert per administracions de tipus township, cada municipi esta integrat dins un township; en uns altres deu estats (Connecticut, Illinois, Kansas, Michigan, Minnesota, Missouri, Nebrascka, New York, Ohio i Vermont) alguns municipis, perb no tots, operen dins un territori que és administrat, al mateix temps, per un township; finalment, en els nou estats restants, no hi ha sobreposició territorial entre els dos tipus d'administració. Normalment els townships administren poblacions petites: l'any 1982 només 1 .O19 dels 16.734 townships existents tenien més de 10.000 habitants. Per aixb un gran nombre d'aquestes administracions realitza una sbrie de funcions forca limitades, característiques, sobretot, d'irees rurals. Ara bé, alla on els townships serveixen poEls estats on hi ha administracions de tipus township són: Connecticut, Maine, Massachussets, New Hampshire, Rhode Island, Vermont, New Jersey, New York, Pennsylvania, Illinois, Indiana. Kansas. Michigan, Mimesota, Missouri, Nebraska, North Dakota, Ohio, South Dakota i Wisconsin (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983, pig. 10) blacions més concentrades exerceixen funcions similars a aquelles que, en d'altres indrets, assumeixen les administracions municipals (aquest fet és especialment notable en els estats de Nova Anglaterra). Tal com es pot veure a la Taula I, el nombre de townships, tot i que ha patit una lleugera disminució, s'ha mantingut practicament estable durant els darrers anys. Pel que fa a l'elecció dels representants i a l'organització administrativa dels townships, la forma més estesa és la següent: els votants elegeixen els diversos funcionaris locals i un consell de govern, integrat per un nombre redu'it de membres. Aquest consell, entre els membres del qual es compten l'alcalde i el secretari, és l'brgan que fixa els objectius de la política local i vetlla per la seva aplicació. El districte especial Segons el Cens, <<les administracions especials de districte són unitats administratives independents i d'objectius limitats (. . .) que existeixen com a entitats separades en gaudir d'una substancial independ'encia administrativa i fiscal respecte les administracions d'objectius generals.,, (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983. phg. X-XI). Els districtes especials han de ser autoritzats també per una liei de l'estat. Normalment, són gestionats per funcionaris, nomenats per aquells governs locals el territori dels quals es veu afectat per les activitats del districte especial. Un tipus singular d'administració especial de districte són els districtes escolars, dels quals, per la seva importhncia, se'n parlar& en un apartat separat. L'any 1982 hi havia als Estats Units 28.588 administracions especials de districte. Hom en podia trobar a cada estat -amb l'excepció del Districte de Columbiai, tal com es pot veure a la Taula I, el seu nombre no ha parat de créixer d'en~i l'any 1962. Aquest increment, tal com s'explicari més endavant, s'ha produ'it especialment a l'interior de les Brees metropolitanes: entre 1977 i 1982 es crearen 2.100 noves administracions especials de districte a l'interior de les hrees metropolitanes i només 481 a fora. Pel seu carhcter, les administracions especials de districte operen a les mateixes hrees que d'altres governs locals (comtats, municipis o townships). La majoria d'elles realitza una sola funció, perb es poden trobar també casos d'administracions especials multifuncionals. Hom a classificat les funcions que les administracions especials de districte realitzen en 11 categories diferents: <<Salut pública i serveis sanitaris; protecció de béns i persones; infrastructura viaria; empreses públiques de serveis; habitatge; recursos naturals i assistkncia a l'agricultura; educació; parcs i facilitats d'esbarjo; cementiris; i miscel.lania*. (BOLLENS, 196 1, pag. 2 1). D'acord amb les dades del Cens, les funcions més comunes realitzades per administracions especials de districte són: la gestió de recursos naturals (2 1 '8 % de totes les administracions especials de districte realitzen aquesta funció), protecció contra incendis (16%), habitatge i urbanisme (I 1'5%), abastiment d'aigua (9'2%), clavegueram (5'7%) i cementiris (5'5%). Els districtes multifuncionals (que en la majoria dels casos són combinacions entre abastiment d'aigua i d'altres funcions), representen el 9' 1 % del total, perb en aquests darrers anys el seu nombre ha augmentat d'una manera molt acusada. També s'obsewen guanys en el nombre de districtes dedicats a I'habitatge i a I'urbanisme, protecció contra incendis, abastiment d'aigua, salut publica i parcs. El districte escolar L'any 1982 hi havia als Estats Units 14.85 1 districtes escolars. Aquests districtes són creats per lleis estatals per tal de proveir aensenyament públic de nivell primari, secundari i10 encai-a més elevat (i) disfruten de prou autonomia administrativa i fiscal com per ser qualificats administracions independents. (U.S. BUREAU OF THE CENSUS, 1983, pig. 343). A diferbncia de la resta de districtes especials, els districtes escolars solen tenir brgans de govern elegits directament pels ciutadans i disposar d'una notbria independkncia fiscal. A més dels districtes escolars independents, I'any 1982 hi havia 1.538 administracions d'ensenyament públic que depenien d'altres ens (de I'estat, el comtat, el municipi o el township). El nombre de districtes escolars ha disminu'it durant les dues darreres dbcades (vegeu la Taula I), disminució que ha estat deguda sobretot a la reorganització dels districtes existents. Així, la importincia dels ens administratius relacionats amb l'escola pública continua essent molt considerable: I'any 1982 hi havia 43 milions d'alumnes matriculats en escoles públiques, dels quals 35 milions assistien a escoles gestionades per administracions escolars independents. Com que als Estats Units l'educació pública depbn de la normativa de cada estat federat, hi ha una gran diversitat en l'organització escolar d'unes i altres parts del país: a la majoria dels estats (33 dels 50) hi ha només districtes escolars independents, en 12 estats hi ha tant districtes dependents com independents i, finalment, a 5 estats (Alaska, Hawai, Maryland, North Carolina i Virginia) totes les escoles públiques són gestionades per organismes que depenen d'altres ens administratius. La mateixa diversitat es pot trobar pel que fa als nivells d'ensenyament ofert pels serveis d'escolaritat pública: la major part dels districtes escolars ofereixen educaci6 primaria i secundaria (1 1.212 districtes sobre 16.019) perb hi ha també districtes escolars que gestionen un sol nivell d'ensenyarnent (primari, secundari o universitari). 2. El fmanpment dels governs locals Fins aquí s'ha assajat una tipologia de les formes de govern local als Estats Units: s'ha parlat del seu nombre, de les competbncies que exerceixen, de llurs sistemes d'elecció i de la seva organització administrativa. A I'apartat que segueix hom explicarh, de manera general, quines són les fonts de financament del govern local dels Estats Units i hom indicar2 sumhriament com es distribueixen les seves despeses. La primera i principal font d'ingressos són els impostos: totes les administracions de comtat, de municipi, de township i de districte escolar, així com la meitat de les administracions especials de districte estan autoritzades per establir impostos i cobrar10s. D'entre els impostos existents, destaquen per la seva importhncia per a les hisendes locals les taxes sobre la propietat (que solen representar més de la meitat dels ingressos locals per recaptació prbpia), seguides molt de lluny pels impostos sobre el consum (que absorveixen poc més del 5 % dels ingressos per aquest concepte)(PETERSON, 1981, phg. 73). Com Harold Wolman ha explicat, el tipus d'impostos que les autoritats locals poden recaptar i el grau de pressió fiscal que poden exercir, varien en gran manera entre els diferents estats: atots els estats permeten que les administracions locals recaptin impostos sobre la propietat (property tax), 29 estats permeten un impost local sobre el consum (sales tar), i 13 estats permeten un impost local sobre la renda (income tar). A més, la majoria dels estats especifiquen el mhxim, perb no el mínim, dels percentatges d'impostos que es poden cobrar.n(WOLMAN, 1982, phg. 174). És important de notar aquest darrer aspecte: la limitació, a través de la legislació estatal, de la pressió fiscal que les autoritats locals poden exercir. En els darrers anys (sobretot d'ench que I'estat de California aprovi una disposició en aquest sentit I'any 1979) les lleis limitatives dels poders fiscals han conegut una hmplia difusió, i són molts els estats que rivalitzen entre ells per tal d'oferir una menor pressió fiscal (PADDISON, 1983, phg. 178; BLUESTONE HARRISON, 1982, phg. 146180). D'altra banda, cal assenyalar també que entre les administracions especials de districte que no estan autoritzades a recaptar impostos (i que, per tant, depenen de la percepció d'ingressos pels serveis que presten o de les transferkncies des d'altres brgans de l'administració) n'hi ha d'extraordinkiament poderoses i importants per a l'economia de les regions en que operen. A més dels impostos, les altres grans fonts de financament per a les administracions locals són: les percepcions en concepte de serveis i les subvencions procedents dels governs estatals o federal. La primera d'aquestes fonts inclou els ingressos per raó de la utilització dels serveis de transport, sanitat, neteja, recursos naturals, etc. Aquests beneficis representen una quarta part del total d'ingressos recaptats directament per les administracions locals del país. Les subvencions procedents dels governs estatals i federal han aportat, tradicionalment, un percentatge encara més gran dels ingressos locals. Així, l'any fiscal 1979 (abans de I'adveniment de l'administració Reagan) els ajuts intergovernamentals representaven un 40'39% del conjunt dels pressupostos locals. Les subvencions intergovernamentals poden ser de dues naturaleses: fons destinats a despeses generals (general revenue sharing)~ ajuts per a propbsits concrets (grants-in-aid). La primera categoria representa una part molt petita del conjunt de