Nuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas

Papers 78, 2005 151-168 Nuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas* Joan Oriol Prats Universitat Autònoma de Barcelona Instituto Internacional de Gobernabilidad Universitat Oberta de Catalunya [email protected] Resumen En este artículo, se estudia el impacto que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y el nivel de democracia que tienen sobre el desempeño de las instituciones políticas. En primer lugar, se estudia empíricamente el impacto que las TIC tienen sobre la eficacia de la acción de gobierno. A este respecto, se muestra estadísticamente para un conjunto de 98 países que la tecnología junto con el nivel de democracia son determinantes fundamentales de la calidad de la acción de gobierno, mientras que el nivel de apertura de la economía (como estimador de globalización) no resulta significativo. En segundo lugar, a partir del trabajo de Brynjolfsson y otros (2002), se identifican los determinantes organizativos de la asimilación eficiente de las TIC por las empresas y se aplican al caso de las principales instituciones políticas. En base a estos determinantes, se explica por qué los parlamentos, los partidos políticos y la Administración pública han asimilado las nuevas tecnologías cada uno de ellos de forma distinta, y en menor medida que muchas empresas. Finalmente, se expone la dirección de algunos cambios organizativos e institucionales necesarios para incorporar en mayor medida las nuevas tecnologías al proceso político y, así, mejorar su eficiencia. Palabras clave: tecnologías de la información y la comunicación, democracia, eficacia del gobierno, instituciones políticas. Abstract. New technologies, democracy and the efficiency of political institutions This article studies the impact of information and communication technologies (ICTs) and democracy on political institutions performance. First, we study empirically the impact of technology on government efficiency. In this respect, we show statistically for a cross-section of 98 countries that ICTs and the democratic level significantly explain government performance, while economic openness (as a proxy for globalisation) does not. Secondly, taking Brynjolfsson et. al (2002) work we identify the organizational determinants of efficient ICTs assimilation by enterprises and we apply them to the main political institutions. Using these determinants, we explain why parliaments, political parties, and the public administration have assimilated technology in a distinct manner and path. Finally, we show the direction of some organizational and institutional changes * El autor agradece el apoyo financiero prestado por el MCYT a través del proyecto SEC200309773-C02-01/CPSO needed in order to better incorporate technologies in the political process fostering then its efficiency. Key words: information and communication technologies, democracy, government efficiency, political institutions. Sumario 1. Introducción En el siguiente artículo, se pretende avanzar en el estudio de la relación entre tecnología e instituciones políticas. La tecnología ha sido un objeto de estudio poco frecuente en ciencia política y no ha sido hasta la aparición de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento que la tecnología ha cobrado una mayor relevancia en los estudios de ciencia política. Las potencialidades de las nuevas tecnologías para mejorar la transparencia, la participación e, incluso, la representatividad han generado un intenso debate a la luz de la interrelación entre tecnología e instituciones políticas. El trabajo se compone de tres partes. En una primera parte se revisan brevemente los principales estudios sobre tecnología en las ciencias sociales, poniendo especial énfasis en aquéllos que han tratado de vincular las nuevas tecnologías con las instituciones democráticas. En segundo lugar se realiza un análisis empírico para analizar con más rigor el efecto de las nuevas tecnologías sobre la eficacia del gobierno. Las nuevas tecnologías contribuyen significativamente a mejorar la eficacia del gobierno, incluso controlando por los niveles de democracia, educación, renta y otros. Se plantean varios modelos y los resultados se muestran robustos ante distintas especificaciones. A raíz del análisis realizado, se argumenta que las nuevas tecnologías son en cierta medida «moralmente neutras» y pueden aprovecharse tanto por gobiernos democráticos como dictatoriales para mejorar su eficacia. En tercer lugar se examinan cuáles son los determinantes organizativos de la asimilación eficiente de las nuevas tecnologías. Partiendo de la teoría de Brynjolfsson y otros (2000) y del supuesto de que la asimilación más eficiente de las nuevas tecnologías se ha producido hasta el momento por parte del sector privado, se analizan desde el institucionalismo político los determinantes organizativos que se han mostrado más eficientes en la asimilación de la tecnología. Estos determinantes se aplican al sector público para derivar las principales barreras a las que éste se enfrenta para utilizar más eficientemente la tecnología. Finalmente, se comentan un conjunto de hipótesis i líneas futu1. Introducción 2. Breve revisión de la literatura sobre tecnología, democracia e instituciones políticas 3. Eficacia gubernamental, tecnología y globalización 4. Los determinantes de la asimilación de tecnología por parte de las instituciones políticas 5. Conclusiones y futuras líneas de investigación Bibliografía 152 Papers 78, 2005 Joan Oriol Prats ras de investigación sobre qué estructuras institucionales incentivan el uso de la tecnología. 2. Breve revisión de la literatura sobre tecnología, democracia e instituciones políticas La relación de la tecnología con la democracia y las instituciones políticas de que se compone es compleja. En los últimos años, se han realizado varios esfuerzos desde las ciencias sociales para entender el papel de la tecnología en los procesos políticos, económicos y sociales. Los primeros estudios de reconocido impacto sobre el papel de la tecnología surgieron en el ámbito de la economía ya en la década de 1950 de la mano de Robert Solow, futuro premio Nobel de economía, quien remarcó y probó empíricamente la importancia de la tecnología para el crecimiento económico. Sin embargo, la tecnología de entonces hacía referencia a la «industrial», encaminada a sustituir la fuerza humana, y no a las denominadas «tecnologías de la información y la comunicación» (TIC), cuya finalidad es reemplazar las formas de comunicación existentes, el cálculo e incluso el pensamiento humano1. Las TIC son complejos sistemas nerviosos mucho más flexibles en cuanto a su diseño y a sus usos potenciales que la tecnología industrial tradicional. Es por este motivo que el análisis de la influencia de las nuevas tecnologías en el desarrollo ha de tomar en consideración que, en la actualidad, el impacto de la tecnología es de distinta índole y posee otras implicaciones organizativas y culturales más fuertes. Como se ha dicho, desde la teoría macroeconómica la tecnología se vio como un motor del crecimiento económico. A su vez, también en la década de 1950, los estudios pioneros de Lipset (1959) relacionaron el crecimiento económico con el desarrollo de la democracia, lo que, unido al trabajo de Solow, ya deja entrever un potencial vínculo entre tecnología y democracia. Más recientemente, la teoría de la modernización considera que el crecimiento económico genera aspiraciones políticas en la población, que demanda mayores niveles de democracia y servicios públicos a medida que aumenta su bienestar económico (Welzel y Inglehart, 2001). De esta teoría se puede también establecer un vínculo indirecto positivo entre tecnología y democracia2. Ya en los años ochenta, en la década de los ordenadores, se apreció uno de los factores más determinantes de las nuevas tecnologías. Con la frase «puedo ver los ordenadores en todas partes menos en las cifras de productividad»3, Nuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas Papers 78, 2005 153 1. Véase, a este respecto, la extensa obra que Manuel Castells (1997) dedica al tránsito de la sociedad industrial a la sociedad informacional, donde se describe el cambio de tecnología acaecido y sus principales implicaciones para la estructura productiva, la cultura y la sociedad. 2. El vínculo a través del crecimiento económico es, no obstante, débil, en tanto otros autores, como Preworski y Limongi (1997), señalan que el desarrollo económico no es importante para la democratización. Sin embargo, más recientemente, otros autores como Boix y Stokes (2003) confirman la importancia del desarrollo económico para la democracia. 3. Esta cita fue recogida de un artículo del autor en el New York Times. Aquí se cita a partir de Sebastián Edwards (2001). Robert Solow expresaba la distancia que separaba la inversión en tecnología de sus rendimientos en términos de eficiencia. Esta idea ha sido compartida por economistas de reconocido prestigio, como Krugman (1994), desde una visión más histórica4. Una tecnología no se implanta completamente si se utiliza de forma aislada. Para aprovechar realmente los ordenadores y otras tecnologías, es necesario muchas veces reorganizar la estructura del trabajo dentro de la organización, así como la forma en que se relaciona dicha organización con el exterior. De esta manera, la asimilación de las nuevas tecnologías por las principales instituciones políticas es necesariamente un proceso lento que exige cambios institucionales y organizativos. Muchos de los cambios no se han emprendido por parte de las instituciones políticas más importantes del país, que tienen principios rectores distintos a los que rigen en las organizaciones empresariales de la llamada «nueva economía». Conviene señalar, empero, que la aplicación de las nuevas tecnologías, tanto en las organizaciones privadas como públicas, exige un proceso reflexivo que requiere de cambios en los hábitos, las rutinas y los conocimientos compartidos de las organizaciones. Las organizaciones asimilan la tecnología bien porque consideran necesaria su introducción por razones de eficiencia o bien porque sus nuevas necesidades lo exigen. No obstante, a su vez, la tecnología también cambia las organizaciones y las instituciones, al requerir nuevos departamentos informáticos, nuevas formas de coordinación y comunicación entre empleados, nuevas formas de venta y de tratar con proveedores, y de otros muchos cambios de índole organizativa e institucional. La tecnología actúa, pues, como variable dependiente e independiente del desempeño de las organizaciones y las instituciones políticas (Fountain, 2001; Prats, 2002a). En este punto, se avanza con más profundidad en la segunda parte de este trabajo, donde se analizan los factores que han facilitado la asimilación eficiente de la tecnología en las empresas y se muestran las limitaciones inherentes a las instituciones políticas para la rápida y eficaz asimilación de la tecnología, así como las principales direcciones de los cambios que se necesitarían para superar dichas limitaciones. Finalmente, conviene señalar otra última forma de estudio de las implicaciones de la tecnología para las instituciones políticas y que se ha producido a partir de la explosión del fenómeno concreto de Internet. Esta rama de investigación se refiere a la utilización de las nuevas tecnologías por parte de las instituciones públicas. De esta forma, existen estudios que van desde la utilización por parte de los poderes públicos de un procesador inteligente hasta la utilización de la televisión o Internet. Para estas aplicaciones, se ha acuñado el término «democracia electrónica» (Saldich, 1979), para el que existen varios sinó154 Papers 78, 2005 Joan Oriol Prats 4. Algo similar pasó, no obstante, con otras innovaciones tecnológicas. Por ejemplo, aunque es razonable «afirmar que el adelanto tecnológico crucial que desencadenó la revolución industrial fue el invento de la hiladora de varios usos de Hargreave en 1764, […] la industrialización general de Gran Bretaña no comenzó aproximadamente hasta 1810 y los salarios reales no empezaron a subir significativamente hasta la década de 1840. La energía eléctrica se introdujo en la década de 1880 y, sin embargo, el historiador Paul David ha afirmado que apenas influyó positivamente en la productividad hasta los años 20» (Krugman, 1994, p. 68). Nuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas Papers 78, 2005 155 Tabla 1. Los cuatro tipos de democracia (Hoff y otros) Fuente: elaboración propia a partir de Hoff y otros (2000). Cuadro 2. Los tipos de democracia electrónica (Martín Hagen) Teledemocracia Ciberdemocracia Democracia electrónica Tecnología principal Televisión Redes de ordenadores Redes de ordenadores Tipo de democracia Directa Directa Representativa Dimensiones de la participaciónVoto Discusión y participación política Discusión política e intercambio de información Arena política Información. Ventajas informativas Sistemas de información políticos Fuente: elaboración propia a partir de Hagen (1997). Visión de la ciudadanía Valor democrático Principal Nexo político Principal forma de participación política Principal intermediario político Norma procedimental dominante Democracia de los consumidores Neoliberal Libertad para elegir «Momento de la verdad» (relación entre productor y consumidor) Elección de los servicios públicos (opción exit) Datos de consumo y de utilización de servicios Desarrollo de capacidades Democracia elitista Pluralista Eficacia Discurso experto Creación de consensos y grupos de presión Instituciones para hacer campaña Desarrollo de un sistema político adaptativo Democracia Neo-republicana Republicana/ Social-demócrata Deliberación y participación Esfera pública Debate público, asociaciones Meetings y audiencias (virtuales y reales) Desarrollo de identidades y de un sistema político adaptativo Ciberdemocracia Comunitarista/Radical Comunidad y aceptación de la diversidad Discusión electrónica Debate electrónico, acciones virtuales y reales Redes y comunidades electrónicas Desarrollo de identidades y de capacidades (competencias) nimos, como el de «teledemocracia» (Etzioni, 1983; Corss, 1998), «democracia digital» (Cynthia y Leslie, 1998), «Cyberdemocracia» (Ogden, 1994; Poster, 1995), «democracia virtual» o «democracia de la sociedad de la información», que expresan el mismo concepto con ligeros matices según los autores. A raíz de estos estudios, han surgido varias teorías sobre las implicaciones que la tecnología tiene para la democracia. A este respecto, destacan los trabajos realizados por Hoff y otros (2000) y por Martin Hagen (1997), quienes tratan de establecer tipologías de democracia en función de los artefactos tecnológicos aplicados (televisión, redes de computadores, etc.), los principales valores democráticos y el concepto de ciudadanía imperantes, la principal forma de participación política que conllevan (directa o representativa con más o menos deliberación), y algunos otros elementos (véanse tablas 1 y 2 para una visión sintética de los tipos de democracia planteados por estos autores)5. La utilidad de estos trabajos para nuestro estudio estriba en que dejan patente que las instituciones políticas pueden asimilar las nuevas tecnologías de múltiples formas. Sin embargo, el punto débil de estos estudios es que no están exentos de cierta «futurología», en tanto que la aplicación de las TIC en la práctica democrática no deja de ser todavía un misterio por resolver. Al mismo tiempo, no está claro que ciertas ideologías implementen en mayor medida unas tecnologías que otras, pues, como se argumenta más adelante, la tecnología es en gran parte moralmente neutra y puede servir por igual y de la misma forma a ideologías completamente distintas. Para desenhebrar de forma más rigurosa los efectos de la tecnología sobre el desempeño de las instituciones públicas, a continuación se realiza un estudio empírico de la relación de la tecnología con la eficacia gubernamental. Mediante técnicas estadísticas, se estudia la contribución de la tecnología a la eficacia de la acción de gobierno en relación con otros factores importantes, como la democracia y la globalización. 3. Eficacia gubernamental, tecnología y globalización ¿El nivel tecnológico de un país influye sobre la calidad de la acción de gobierno? Los estudios realizados hasta la fecha no han abordado esta pregunta desde una aproximación empírica, debido en parte a la falta de datos sobre la eficacia del gobierno. Sin embargo, resulta importante conocer si la eficacia de las políticas públicas se ve afectada por el uso de las nuevas tecnologías en el país. A nivel teórico, es fácil caer en la cuenta que cuanto mayor es la dotación tecnológica de la que dispone un país, de más facilidades dispone su gobierno para emprender sus actividades con mayor eficacia y eficiencia. Los ejemplos son muchos. Los gobiernos pueden utilizar la tecnología para mejorar sus sistemas de gestión y supervisión financiera, impositiva, o de recursos humanos. Asimismo, también pueden implementar nuevos sistemas de comunicación 156 Papers 78, 2005 Joan Oriol Prats 5. Puede obtenerse un resumen más extenso de los tipos de democracia electrónica planteados por estos autores en Prats y Del Álamo (2001). informática con los representados y administrados. Todas estas opciones derivan de la capacidad de acceder a la tecnología6. La tecnología es, por tanto, un importante determinante de la capacidad del gobierno para llevar a cabo sus tareas. Es importante resaltar que, independientemente de cuáles sean los valores u objetivos que persiga el gobierno, nuestro supuesto es que el uso de la tecnología incrementa su eficacia. La tecnología es en este sentido moralmente neutra, puede utilizarse tanto para prohibir el acceso de miles de habitantes de China a gran parte de la información de Internet como para proveer información y conocimiento útil a muchos habitantes de forma más económica. Es, por tanto, perfectamente posible que un gobierno autoritario utilice las nuevas tecnologías de forma más eficaz que un gobierno democrático, pero sin embargo la democracia tiene otras virtudes para la eficacia gubernamental que van más allá del uso de la tecnología. La democracia tiene otras virtudes que influyen por sí mismas en la eficacia del gobierno. Como han señalado varios autores, y muy especialmente Sen (2000) y Bardhan (2001), la democracia no sólo es un fin en sí misma, sino que también es un instrumento para el desarrollo. La democracia incrementa la eficacia de los gobiernos haciéndolos responsables ante la ciudadanía y proporcionando confianza en los mercados mediante una mayor transparencia. Con el tiempo, al tener que rendir cuentas cada cierto tiempo y estar sometidos a una mayor transparencia y escrutinio por parte de la sociedad civil, los gobiernos democráticos se vuelven más eficaces en el desempeño de sus labores. Esto no implica que la democracia no presente también puntos flacos que socaven el desarrollo. Por ejemplo, la pugna por la financiación de los partidos y las campañas electorales muchas veces conlleva que determinados grupos de presión capturen en su propio interés las decisiones públicas. Pero, en conjunto, los incentivos que la democracia provee a los gobernantes para actuar correctamente son mayores que los existentes en ausencia de democracia (Bardhan, 2001). Otro elemento que comúnmente se ha relacionado con el desarrollo ha sido el nivel de apertura comercial de un país. Tal y como se ha demostrado, formar parte del mundo globalizado ayuda al desarrollo. Sin embargo, ¿son los países con un mayor nivel de apertura comercial significativamente más eficaces que los gobiernos más cerrados? A nivel teórico, los estudios más recientes demuestran que la apertura comercial fomenta el desarrollo vía su impacto positivo en la calidad de las instituciones y en su desempeño. Una mayor globalización de la actividad genera beneficios en términos de estabilidad de los derechos de propiedad y credibilidad de las instituciones —más allá de los beneficios en términos de productividad—, que ayudan al crecimiento ecoNuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas Papers 78, 2005 157 6. Para un completo análisis del grado de asimilación que un gobierno puede realizar de las dotaciones tecnológicas existentes, véanse los estudios de E-preparación elaborados por la Universidad de Harvard (http://cyber.law.harvard.edu/readinessguide/), la consultora Price Waterhause (http://www.ereadiness.pwcglobal.com/) y otras varias. Un extenso manual metodológico de cómo realizar una e-readiness puede encontrarse en 2002b. nómico. Así, los beneficios derivados de la apertura dependen sobre todo del nivel de renta del país. Los países más ricos tienen más probabilidades de aprovechar más la apertura comercial en términos de crecimiento que los pobres (Edwards, 2000; Rodrik y otros, 2002). Desde otro punto de vista, autores como Dani Rodrik (2001) señalan la supremacía de las instituciones sobre la globalización a la hora de determinar el grado de disciplina y calidad de las políticas públicas. Como señala el mismo Rodrik, «las instituciones financieras internacionales señalan cada vez más la “disciplina de mercado” como el ingrediente crítico en el diseño de las políticas y como un importante argumento a favor de la libre circulación de capitales. Esta perspectiva subestima los beneficios de la democracia y sobreestima la bondad de la “disciplina de mercado” […] La democracia es el mejor garante de la buena gobernanza, tanto en la esfera económica como política. Las libertades civiles y políticas, y los procedimientos participativos son la mejor manera de asegurar estándares laborales adecuados, estabilidad económica o sostenibilidad medioambiental. […] Dadas estas circunstancias, la reafirmación de la primacía de la disciplina democrática sobre la disciplina de mercado debe ser fuerte, clara y frecuente» (Rodrik, 2002, p. 1). Para contrastar esta hipótesis y observar el papel de la tecnología sobre la eficacia del gobierno, se realiza una regresión lineal múltiple donde la variable dependiente es la eficacia del gobierno y las variables independientes o explicativas son la tecnología, el nivel de democracia, el nivel de apertura comercial, la tasa de alfabetización y el PIB por habitante del país. Estas dos últimas variables se utilizan para controlar por el nivel de capital humano y la renta. La muestra alberga un conjunto de más de 98 países de todo el mundo y los datos han sido obtenidos de la Shared Global Database7(véase el anexo 1 para una relación de fuentes). Como estimador de la eficacia del gobierno, se ha utilizado el índice elaborado por Kaufmann y otros (2002). Estos autores obtienen indicadores para cada una de las dimensiones de la gobernanza que identifican mediante un análisis cluster en base a indicadores sobre desempeño institucional obtenidos de más de 18 fuentes distintas y utilizando un sistema de estimación de componentes no observados8. El índice de Eficacia Gubernamental combina las percepciones sobre la calidad de la provisión de los servicios públicos y de la 158 Papers 78, 2005 Joan Oriol Prats 7. Esta base de datos puede descargarse gratuitamente de la página web de la profesora de Harvard Pipa Norris. Disponible en http://ksghome.harvard.edu/~pnorris/Data/Data.htm. 8. Kaufmann, Kraay y Pablo Zoido-Lobatón (2002, p. 4) entienden por gobernanza «las tradiciones y las instituciones mediante las que se ejerce la autoridad en un país». Estos autores organizan el gran conjunto de variables que integran la misma en tres grandes clusters, a saber: (1) el proceso mediante el cual el gobierno es escogido, reemplazado o reelegido, y supervisado; (2) la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas adecuadas, i (3) el respeto a las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales entre los ciudadanos y el Estado. El indicador de eficacia del gobierno utilizado en el análisis pertenece al segundo cluster, mientras que el de estabilidad política y el de Estado de derecho pertenecen al primero y al tercero respectivamente. burocracia, la competencia e independencia respecto a las presiones políticas de los funcionarios públicos y la credibilidad de los compromisos públicos. También para medir la eficacia del gobierno se utiliza el índice de corrupción elaborado por estos mismos autores en base a percepciones. Como se observa en la tabla 2 siguiente, los determinantes de la eficacia del gobierno más significativos son el índice de nuevas tecnologías, el nivel de democracia (tal y como pronosticaba la hipótesis de Rodrik) y el PIB per cápita del país. La apertura del país al exterior no parece explicar de manera significativa la calidad institucional, lo que pone en duda los pretendidos efectos beneficiosos que la globalización tiene sobre la eficiencia de las instituciones9. Tabla 2. Eficacia del gobierno, nuevas tecnologías y democracia. Resultados de la regresión lineal múltiple Variables dependientes Modelo I Modelo II Modelo III Modelo IV Eficacia Eficacia Corrupción Inestabilidad del gobierno del gobierno política Variables independientes 0,112 0,433 –0,154 –0,202 Constante (0,359) (1,028) (–0,533) (–0,527) Índice de nuevas 0,095* 0,091** 0,145* 0,006 tecnologías (1) (2,394) (2,110) (3,926) (0,565) Índice de autocracia/ –0,134* –0,144* –0,138* –0,151* democracia/(2) (–3,468) (–2,529) (–3,866) (–3,194) PIB per cápita 0,002765* 0,0026** 0,0145* 0,0062** (2,790) (1,421) (1,635) (1,794) Exportaciones de bienes 0,00 –0,001 0,000 y servicios (% PIB) (0,054) (–0,018) (–0,348) Sector agrícola (% PIB) –0,0087 (–1,512) Tasa de alfabetización0,120 –0,0019 0,0037 –0,002 (1,791) (–0,569) (1,376) (–0,019) N (observaciones) 98 80 98 98 R 2 ajustado 0,715 0,596 0,781 0,564 (1) El índice de nuevas tecnologías engloba el tanto por ciento de conectados a Internet, el tanto por ciento de PC y el tanto por ciento de hosts. (2) El índice de democracia tiene una escala inversa (10 autocracia, 0 democracia) que ha de tenerse en cuenta para leer los resultados. Los signos ** y * corresponden a α5 y 1% respectivamente. Los valores entre paréntesis representan a los estadísticos tde la región lineal múltiple. Nuevas tecnologías, democracia y eficiencia de las instituciones políticas Papers 78, 2005 159 9. Esto puede deberse en parte a los efectos que la apertura comercial tiene directamente sobre el crecimiento del PIB per cápita o a la forma de medir la globalización con el porcentaje de exportaciones respecto al PIB. Otras especificaciones quizás encuentren resultados distintos, ésta es una línea que se deja abierta a futuras investigaciones. Anexo I. Relación de variables y fuentes Indicadores Fuentes Eficacia del Gobierno 1997/8 Kaufmann y otros: World Governance Indicators. Corrupción 1997/8 Kaufmann y otros: World Governance Indicators. 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