Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña

99 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007, págs. 99-121 PLANIFICACIÓN AEROPORTUARIA Y ESTRATEGIAS AMBIENTALES EN CATALUÑA Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Departamento de Geografía Universidad Autónoma de Barcelona RESUMEN Recientes movimientos sociales han alertado la opinión pública y los organismos políticos sobre la seguridad y los elementos negativos de las áreas circundantes de los aeropuertos. Desde la geografía económica el problema de las externalidades negativas de zonas colindantes expuestas a ruidos y tráfico no es un tema nuevo. El objetivo de éste artículo es mostrar como la planificación aeroportuaria, si es responsable con su entorno, constituye un proceso complejo que debe incluir en su análisis variables referentes a previsiones de demanda (pasajeros) y oferta (aerolíneas); pero también nuevas variables socio-ambientales, que surgen como los elementos clave en la planificación aeroportuaria. Palabras clave: conflictos socio-ambientales, Evaluación Ambiental Estratégica, Dynamic Strategic Planning, planificación estratégica, aerolínea, desarrollo aeroportuario. ABSTRACT Recent social movements have alerted public opinion and political administrations to the safety of the areas surrounding airports and the negative externalities produced by airport developments. From the economic geography perspective this is not a new issue, but due to the increasing importance of enlargements in airport capacity this has become a hot topic for policy makers and academics. Responsible airport development planning would avoid social conflicts and negative externalities in surrounding territories. Traditionally, the planning of airport developments has only focused on elements inside the airport; such as supply and demand forecasts and other aeronautical, engineering and economic variables. But the current Fecha de recepción: enero 2007. Fecha de aceptación: noviembre 2007. 100 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 airport framework presents new situations that cannot be solved by traditional methods since new and external variables are intrinsic to the decision-making process. Key words: social-environmental conflicts, environmental strategic evaluation, dynamic strategic planning, strategic planning, airline, airport development. I. INTRODUCCIÓN Recientes movimientos sociales han alertado la opinión pública y los organismos políticos sobre la seguridad y los elementos negativos de las áreas circundantes de los aeropuertos. Desde la geografía económica el problema de las externalidades negativas de zonas colindantes expuestas a ruidos y tráfico no es un tema nuevo. El objetivo de éste artículo es mostrar como la planificación aeroportuaria, si es responsable con su entorno, constituye un proceso complejo que debe incluir en su análisis variables referentes a disciplinas distintas. Hasta hace poco, la planificación del crecimiento de los aeropuertos se sustentaba simplemente en previsiones de demanda (pasajeros) y oferta (aerolíneas), a partir de estas dos variables se desarrollaban planes de expansión aeroportuaria diseñados con principios basados en la ingeniería y la economía. Pero el actual marco aeroportuario presenta situaciones nuevas que no pueden superarse con los métodos aplicados hasta ahora, pues nuevas variables entran en juego. Éstas variables se ejemplifican en forma de conflictos territoriales y socio-ambientales de difícil solución. Por un lado existe una exigencia de desarrollo infraestructural, pues las regiones quieren mantener o aspiran alcanzar un mayor nivel de competitividad a nivel global, pero este desarrollo puede en ocasiones perjudicar al medio ambiente y a los intereses de los habitantes afectados por las interacciones negativas del desarrollo aeroportuario. En este artículo se postula que, a corto plazo, el límite de capacidad de los aeropuertos no está tan determinado por sus características técnicas, como las infraestructuras, sino por su capacidad de «expansión ambiental», concepto que marcará sus límites de uso. Es decir, el control de los impactos socio-ambientales y la interrelación con el entorno territorial inmediato del aeropuerto se convierten en claves fundamentales para la toma de decisiones implicadas en el desarrollo y crecimiento aeroportuario. Hasta tiempos recientes, las externalidades negativas generadas por proyectos de tipo infraestructural, como pueden ser la localización o expansión de un aeropuerto, se valoraban después de su realización mediante la Evaluación de Impacto Ambiental (o Evaluación de Proyectos), procedimiento que seguía la Directiva en Evaluación de Impacto Ambiental (85/377/CEE). Éste tipo de evaluación, al producirse posteriormente a la decisión de desarrollo, se convertía a menudo en un método para justificar las decisiones ya tomadas con principios no ambientales. Desde mediados de 2006, hay que aplicar (sin que la Evaluación de Impacto Ambiental a posteriori desaparezca) la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), regida por la «Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo» y la «Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente». La EAE es un proceso para evaluar las consecuencias ambientales de varias visiones alternativas de futuro, así como de los propósitos de desarrollo incorporados en planes y programas en 101 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 base a consideraciones biofísicas, económicas, sociales y políticas. La EAE tiene la ventaja de anticiparse a la incorporación de medidas para la protección del medio ambiente, pues obliga al promotor del plan o programa a elaborar un informe de sostenibilidad ambiental para las posibles alternativas viables de desarrollo. Posteriormente, deberá elaborarse la propuesta de plan o programa en base a las consideraciones del informe de sostenibilidad ambiental, las consultas públicas y la memoria ambiental. El objetivo de este artículo no es desarrollar una EAE del sistema aeroportuario de Cataluña, sino mostrar como la EAE es un instrumento de planificación indispensable para replantear la política de grandes infraestructuras como las aeroportuarias. La planificación aeroportuaria no es tarea fácil, pues el negocio aeroportuario se ve influenciado por muchas variables, la mayoría de ellas de carácter global e incontrolable y otras coyunturales del sector, que ejercen mucha presión en el momento de tomar decisiones. Es por eso que para desarrollar de forma estratégica los aeropuertos y su entorno hay que entender primero la naturaleza económica de los aeropuertos y las normas financieras que rigen el tráfico aéreo. Así pues, el artículo se estructura de la siguiente manera: en el capitulo II se realiza una introducción al mercado del tráfico aéreo para mostrar que éste es el principal motor de los cambios en la geografía del transporte aéreo; en el capitulo III se plantea la necesidad de pensar sobre los aeropuertos, su entorno y su desarrollo de forma estratégica; en el capítulo IV se presenta el papel de la Evaluación Ambiental Estratégica en los sistemas aeroportuarios y en la definición de un modelo de desarrollo territorial; finalmente, en el capítulo V se presentan dos posibles escenarios de desarrollo aeroportuario para Cataluña en base a un estudio de Evaluación Ambiental Estratégica. II. EL MERCADO DEL TRÁFICO AÉREO: EL PRINCIPAL MOTOR DE LOS CAMBIOS EN LA GEOGRAFÍA DEL TRANSPORTE AÉREO El transporte aéreo europeo ha sufrido y está sufriendo cambios que afectan a su estructura tradicional, entre ellos se pueden destacar la desregularización y liberalización del mercado, la privatización de las aerolíneas nacionales, la aparición de las aerolíneas de bajo coste, y lo que se hoy aparece como un nuevo reto para la planificación territorial: el desarrollo de los aeropuertos secundarios y el aumento de las presiones socio-ambientales. En las últimas décadas se han producido varias oleadas de procesos de desregularización y privatización. Los primeros movimientos en el campo del tráfico aéreo empezaron en 1978 en Estados Unidos cuando la industria de las aerolíneas domésticas fue desregularizada. Paralelamente, a finales de los años 70 se firmó el primer acuerdo bilateral entre Estados Unidos y Gran Bretaña, el cual ayudó a minar la cartelización de la industria de las aerolíneas dentro de la IATA (Internacional Air Transport Association) (Dicken, 2003). Desde entonces, los estados empezaron a negociar de forma individual los servicios aéreos entre países en base a acuerdos bilaterales. El primer paquete de medidas desreguladoras en Europa fue introducido en 1987. Incluía dos regulaciones en defensa de la competición, una directiva de precios y otra sobre los acuerdos bilaterales. Un segundo y un tercer paquete fueron implementados en 1990 y 1993, respectivamente. Estos dos últimos facilitaban la aplicabilidad del primer paquete de medi- 102 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 das y permitían el acceso de algunas nuevas compañías al mercado. Sin embargo, hasta abril de 1997 el mercado no fue abierto a cualquier compañía de cualquier país de la Comunidad Europea (Rey, 2003). Desde ese momento se puede considerar que estaba comenzando la liberalización del mercado del tráfico aéreo europeo. El efecto más obvio de la desregularización ha sido un incremento en la volatilidad del tráfico de los aeropuertos. Las aerolíneas pueden anunciar nuevas rutas y eliminar otras con suma facilidad y rapidez, así como también cambiar los precios de los vuelos de forma instantánea a través de los sistemas de reservas. De esta manera, el poder de decisión de las aerolíneas se convierte en determinante para los aeropuertos y sus regiones. El tercer paquete de medidas desreguladoras completado en 1997, permitió la implantación y extensión de las aerolíneas de bajo coste en Europa (en Estados Unidos ya existían desde 1973 cuando Southwest empezó a operar). Aunque muchas de estas aerolíneas estructuran sus operaciones de forma compleja en organizaciones radiales o policéntricas, ofrecen siempre servicios punto-a-punto; en otras palabras, no permiten tránsitos ni conexiones con otros vuelos. Otras importantes características con fuerte impacto geográfico son que ofrecen por lo general vuelos no superiores a las dos horas (1.500 Km.) y que habitualmente operan en aeropuertos secundarios. En cierta mediada los paquetes de desregularización impulsados por la Comunidad Europea no parece que hayan conseguido en su totalidad el objetivo de crear un nivel importante de competencia y competitividad en el mercado del tráfico aéreo. De hecho, según Neuville y Odoni (2003) la competitividad asociada a la desregularización del mercado conlleva la desaparición de muchas aerolíneas, ya sea por fusiones entre ellas o por bancarrota. Neuville y Odoni hacen referencia a las fuertes dificultades que han sufrido las aerolíneas de bandera en la última década, la entrada de las aerolíneas de bajo coste y los procesos de privatización que han conllevado la desaparición de compañías como Swissair y Sabena. Para disminuir Figura 1 PRINCIPALES CAMBIOS EN EL MERCADO DEL TRÁFICO AÉREO EUROPEO Fuente: Suau, 2005. 103 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 Figura 2 SISTEMAS AEROPORTUARIOS EN EUROPA EN BASE A LA CLASIFICACIÓN DE AIRPORTS REGIONS CONFERENCE. MAIN AIRPORT SYSTEMS IN EUROPE Fuente: Suau, 2005. el nivel de competencia las aerolíneas de bandera han establecido alianzas entre ellas a nivel global. Actualmente existen tres alianzas (OneWorld, StarAlliance y SkyTeam) que agrupan la mayoría de las aerolíneas de bandera. Esto les permite unir sus redes particulares para formar redes con una cobertura casi global de todo el planeta. Es en estas rutas transoceánicas donde las aerolíneas de bandera obtienen mayores beneficios, por eso sus esfuerzos se concentran en potenciar las rutas nacionales y continentales que alimentan los vuelos transoceánicos, que parten desde sus aeropuertos hubs. Las alianzas y las aerolíneas de bandera organizan sus redes en sistemas hub-and-spoke. Este sistema dispone los vuelos alrededor de un aeropuerto central (hub) desde el cual parten vuelos transoceánicos que se dirigen a otro hub. Cada hub es alimentado por rutas nacionales y continentales que se organizan alrededor de éste en forma radial (spoke). Para que este sistema funcione de forma eficiente, es necesario que la aerolínea posea un cierto nivel de control sobre el aeropuerto hub, ya que los vuelos se programan temporalmente en oleadas para 104 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 que justo después de que lleguen los vuelos que alimentan el hub, el vuelo intercontinental pueda salir. Así pues, mientras se produce una concentración de las alianzas de aerolíneas en los principales aeropuertos, la competición se traslada a los aeropuertos secundarios donde la volatilidad es mucho mayor. De hecho, la fuerte volatilidad a la que están sometidos los aeropuertos secundarios ha motivado la creación de las primeras alianzas entre aeropuertos. Así, por ejemplo, destaca la iniciativa de la empresa Wiggins Group de crear PlaneStation, la primera red mundial de aeropuertos regionales. Por su lado, el crecimiento de los grandes aeropuertos tiene por objetivo conseguir la masa crítica suficiente que requiere el mercado del tráfico aéreo para alcanzar la categoría de hub intercontinental. Los crecimientos masivos de los grandes aeropuertos pueden llegar a tener importantes consecuencias paisajísticas y socio-ambientales en los entornos inmediatos de dichos aeropuertos y en el conjunto de su área metropolitana. Paralelamente, el nuevo dinamismo de los aeropuertos secundarios, resultante de la aparición de las aerolíneas de bajo coste y de nuevos segmentos de mercado, ha hecho que regiones que, a efectos operativos, tenían un único aeropuerto con vuelos regulares tengan ahora Sistemas Aeroportuarios. En otras palabras, un grupo de aeropuertos que sirven a una unidad geográfica particular con independencia de su grado de integración o dependencia administrativa (ver figura 2). III. AEROPUERTOS Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA A partir de este breve repaso del mercado del tráfico aéreo y sus dinámicas queda claro que los cambios y reorganizaciones que se están produciendo en el sector tienen importantes consecuencias en la geografía y en el territorio. Así, por ejemplo, la desaparición de una aerolínea de bajo coste de un aeropuerto secundario puede implicar un problema para la economía local de una región. Autores como Graham (1999) consideran que las metodologías para predecir futuros tráficos aéreos deben construirse a partir del rol y la viabilidad de aerolíneas específicas en aeropuertos concretos, que favorece la especialización funcional de los aeropuertos de una misma unidad geográfica. A partir de estas ideas, la consideración de la relación Aeropuerto-Territorio en el momento de estudiar los impactos de un aeropuerto debe ampliarse a la «Relación Aerolínea-Aeropuerto-Territorio» (Suau, 2005). Las aerolíneas, el aeropuerto y el territorio son tres elementos básicos interdependientes. Las características territoriales afectan al aeropuerto y atraen a su vez un cierto tipo de aerolínea. Las aerolíneas afectan el éxito del aeropuerto y los impactos económicos de éste en el territorio. Las características del aeropuerto atraen a unas aerolíneas particulares y hacen que el aeropuerto impacte sobre el territorio de formas distintas. Pero también hay otros elementos que afectan esta relación triangular, estos elementos son los actores y las características del mercado. Por un lado la fragmentación del mercado determina el devenir de los aeropuertos y en consecuencia afecta al territorio. Por otro lado, los actores alteran el balance de la relación aerolínea-aeropuerto-territorio con el objetivo de conseguir su mayor beneficio. De la misma manera, la creciente importancia de los aeropuertos secundarios precisa de una planificación que no analice a los aeropuertos por separado sino que considere estra- 105 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 tegias de tipo regional donde se tenga en cuenta que el desarrollo de un aeropuerto puede influir en la supervivencia de otros. Así pues, las regiones con más de un aeropuerto deberían plantear estrategias donde no se produjeran incongruencias en el desarrollo de los diferentes aeropuertos que sirven a la región. De hecho, muchas veces se han planificado aeropuertos sin los suficientes estudios estratégicos de futuro confiando únicamente en el buen y continuado crecimiento del sector. Así por ejemplo, British Airport Authority construyó London-Stansted a finales de los 80 para servir el noreste de Londres; el objetivo era servir esa área y rebajar la presión en Heathrow y Gatwick con un nuevo aeropuerto para 10-15 millones de viajeros anuales. Incluso así, a finales de los 90 el aeropuerto tenia menos de 5 millones de viajeros anuales, pues los clientes situados en el área de servicio de Stansted preferían utilizar Heathrow o Gatwick; paralelamente, las aerolíneas concentraron mayor oferta de vuelos en estos dos últimos aeropuertos en lugar de Stansted. Este ejemplo sirve para mostrar como una planificación basada en el área de servicio sin tener en cuenta las aerolíneas puede acabar siendo errónea. El buen desarrollo de un aeropuerto o de un sistema aeroportuario depende pues de la voluntad de una o más aerolíneas de servir esa infraestructura (Neuville y Odoni, 2003). Figura 3 LA RELACIÓN AEROLÍNEA-AEROPUERTO-TERRITORIO Fuente: Suau, 2005. En referencia a este punto, el Libro Blanco del Transporte (Comisión Europea, 2001) realiza una propuesta estratégica muy destacable. El Libro subraya que la capacidad aeroportuaria y su uso debe ser analizada de nuevo para hacer uso óptimo de la capacidad existente actualmente. El Libro defiende que hoy la prioridad debe ser la de limitar la construcción de nuevos aeropuertos, para los cuales es difícil ganar soporte ciudadano, y buscar la racionali- 106 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 zación del tráfico con ayuda de mejores regulaciones en la gestión del tráfico aéreo y el uso de aviones mayores para evitar problemas de congestión. El ejemplo de Stansted nos sirvió para mostrar la importancia del papel de la aerolínea; el Libro Blanco hace hincapié en la importancia de evitar, en la medida de lo posible, nuevas inversiones masivas en infraestructuras aeroportuarias. El elemento que completa la Relación Aerolínea-Aeropuerto-Territorio es la variable ambiental-territorial. Ésta, hasta hace unos años, se consideraba un elemento de segundo orden en la planificación aeroportuaria, pero hoy cada vez más está convirtiéndose en el elemento clave. En este sentido, Graham y Guyer (1999) afirman que la capacidad de los aeropuertos a medio plazo no estará determinada por sus características técnicas, sino por su capacidad ambiental, la cual marcará los límites de uso. Más adelante, analizaremos la afirmación de Graham y Guyer en el caso de Barcelona. Observamos pues, como el sector aeroportuario es complejo, cambiante e influenciado por muchas variables. Las características hasta ahora descritas requieren de una planificación flexible, de objetivos amplios y que sea fácilmente adaptable. Neufville y Odoni (2003) subrayan que la predicción en las cuestiones aeroportuarias es siempre errónea, pues los planificadores y gestores están obligados a enfrentar la realidad en la era de la desregularización y la competición, convirtiendo así cualquier tipo de predicción poco fiable. De esta manera, una planificación aeroportuaria responsable se anticipa a un rango amplio de futuros, respondiendo de forma dinámica a las posibilidades que ofrece cada momento. En resumen, se debe desarrollar una estrategia para enfrentarse a las incertidumbres del futuro. Actualmente, hay algunas metodologías de planificación y gestión aeroportuaria que siguen esta filosofía. Una de las más destacables es el Dynamic Strategic Planning (DSP) desarrollado en el Michigan Institute of Technology por Neufville y Odoni (2003). El DSP une elementos de los planes directores con elementos de planificación estratégica. Su principal característica es el análisis de varias formas de desarrollo para varios posibles futuros. El análisis de cada escenario de desarrollo infraestructural incluye el estudio del rendimiento bajo varias predicciones futuras de tráfico, así como la capacidad de ese nuevo desarrollo para adaptarse a cambios alternativos de tráfico futuro. Las etapas del DSP son de forma resumida las siguientes: inventario de las condiciones existentes, predicción de varios posibles tráficos aéreos, determinar los requerimientos infraestructurales que se adapten a varios posibles niveles y tipos de tráfico y, finalmente, seleccionar un primer desarrollo infraestructural aceptable que permita subsiguientes respuestas a diferentes posibles condiciones futuras. Otro elemento que incluye el DSP es el análisis DAFO (Debilidad, Amenaza, Fortaleza, Oportunidad) característico de la planificación estratégica. Otras entidades, como la Airport Regions Conference (ARC), una red de autoridades regionales y locales europeas relacionadas con la planificación aeroportuaria, subrayan la importancia de decidirse por elaborar un Airport Territory Strategic Plan como forma de crear un proyecto de colaboración a largo plazo entre el territorio y el aeropuerto. La propuesta de la ARC no es una metodología concreta y elaborada de forma detallada, pero manifiesta la necesidad de establecer una herramienta para desarrollar el territorio y la región que se sitúa entorno al aeropuerto; éste concepto puede tener varias aproximaciones y nombres, dependiendo de las circunstancias locales y nacionales así como legislativas (ARC, 1999). 107 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 IV. EL PAPEL DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA EN LOS SISTEMAS AEROPORTUARIOS El nuevo marco aeroportuario hasta ahora descrito plantea a menudo conflictos socioambientales de difícil conciliación. Por un lado encontramos la exigencia de desarrollo infraestructural, pues las regiones quieren mantener o aspiran alcanzar mayor nivel de competitividad a nivel global, pero este desarrollo puede en ocasiones perjudicar al medio ambiente y a los intereses de los habitantes afectados por los impactos negativos del desarrollo aeroportuario. Por tanto, la inclusión de la variable ambiental emerge como elemento indispensable en las metodologías de planificación estratégica. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) sigue en cierto modo la misma filosofía del DSP; pues es un proceso para evaluar las consecuencias ambientales de varias visiones alternativas de futuro, así como de los propósitos de desarrollo incorporados en planes y programas en base a consideraciones biofísicas, económicas, sociales y políticas. Está claro que la elección de un modelo de desarrollo territorial regional en base a principios estratégicos de carácter ambiental puede tener claras implicaciones en la aparición o mitigación de un conflicto local concreto y en el paisaje existente. El marco normativo de la EAE es la «Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo i del Consejo Europeo, de 27 de junio, sobre la evaluación de los efectos de ciertos planes y programas en el medio ambiente» que fija los principios generales del sistema de EAE. Define el ámbito básico de ampliación y establece un procedimiento mínimo cediendo a los Estados miembros flexibilidad para establecer procedimientos y metodologías para la evaluación. El segundo escalón normativo de la EAE es la «Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente», norma que adapta para el Estado Español las exigencias de la Directiva Comunitaria citada. La nueva norma incorpora el procedimiento de elaboración y aprobación de los planes y programas sobre los que incide un instrumento, la evaluación ambiental, que debe contener las fases y requisitos que con carácter de legislación básica establece. El tercer escalón normativo para el caso de estudio que se presenta más adelante, es el proyecto de ley catalana de evaluación ambiental de planes y programas, cuya última versión es de 5 de junio de 2006. La EAE se presenta como una buena herramienta para afrontar dos problemas de escalas diferenciadas, pero que están a la vez íntimamente ligados. Se trata de la escala local, donde surge el problema o conflicto concreto (ya sea paisajístico, ambiental o socio-ambiental, todos ellos característicos en los grandes proyectos infraestructurales), y la escala regional que implica la elección de un modelo de desarrollo territorial. La EAE es importante por varios motivos, algunos de ellos implican un cambio de filosofía y una nueva manera de afrontar los problemas socio-ambientales en la planificación. En primer lugar la EAE viene a completar y reforzar la Evaluación de Impacto Ambiental (o Evaluación de Proyectos) que se llevaba a termino hasta ahora siguiendo la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (85/377/CEE). La EAE tiene la ventaja de anticiparse a la incorporación de medidas para la protección del medio ambiente, pues permite tomar decisiones en políticas, planes y programas simultáneamente a su elaboración, de acuerdo con lo que se denomina principio de jerarquía. De acuerdo con este principio la EAE será más 114 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 haberlos afectado. Pero aunque los aviones pasan a poca altura de las zonas ZEPA, parece que estas aves se adaptan a la situación, pues no han abandonado las zonas húmedas. VI. ALTERNATIVAS DE DESARROLLO INFRAESTRUCTURAL A continuación se presentan dos posibles alternativas de desarrollo infraestructural para los aeropuertos de Cataluña que comportan diferentes afectaciones socio-ambientales. No solo se trata de considerar las opciones en base a las implicaciones ambientales y paisajísticas, tal y como se ha argumentado al principio de este artículo, la planificación sectorial de infraestructuras es elemental a la hora de definir un modelo territorial. Plantear desarrollos infraestructurales locales sin tener en cuenta una lógica más amplia y regional puede llevar a incongruencias y desarrollos innecesarios. 1. Alternativa 1 – Potenciar el crecimiento de GRN y limitar el de BCN y REU Esta primera alternativa busca un mayor equilibrio territorial en el que BCN y REU crezcan únicamente hasta lo que les permita su Plan Director y se potencie el crecimiento de GRN. Figura 7 RESUMEN DE LAS CAPACIDADES OPERATIVAS Y DE GESTIÓN DE LOS AEROPUERTOS DE BCN, GRN Y REU, AÑO 2004 Fuente: Elaboración propia. Situación de sobre oferta de capacidad de gestión de pasajeros (passenger handling) Pasajeros 2004 (BCN+REU+GRN): 28.8 MPAX Capacidad potencial del sistema con los PD totalmente desarrollados: 79 MPAX Uso del sistema: 36,5% Situación relativamente próxima de congestión operativa en BCN a falta de nueva TMA Límite potencial en las operaciones en BCN (Futuro con nuevo TMA): 90 op./h. (1.530 op./día) Capacidad actual con configuración oeste con pistas paralelas: 1.042 op./día tipo (Si se superan las 1.042 op./día no se respectan les zonas de sonido – esto sucede los días punta) Uso actual de la capacidad operativa de BCN respectando las zonas de sonido: 68,1% La actual situación de tensión entorno al conflicto socio-ambiental producido por la construcción de la tercera pista del aeropuerto de Barcelona se mantiene vigente y no parece que la situación vaya a mejorar a menos que se produzca un cambio substancial. 115 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 La capacidad máxima operativa de BCN según el Plan Director es de 90 operaciones cada hora, lo que representa 1.530 operaciones al día. En diciembre de 2005 el número de operaciones al día con la configuración oeste y pistas paralelas era de 1.042 para un día tipo. Con el actual TMA y configuración de vuelo si se supera este número de operaciones al día no se respetan las sombras de sonido y se generan molestias. Esto significa que actualmente el aeropuerto no puede superar el 68,1% de su capacidad operativa sin generar molestias. Por el contrario, en 2004 su capacidad de gestionar pasajeros representaba el 47,1% de su máximo, equivalente a 52 millones de pasajeros. Si además tenemos en cuenta los otros dos aeropuertos de GRN y REU la situación de sobre oferta en capacidad de gestión de pasajeros es mayor (Fig. 7). Así pues, se podría considerar adecuado aprovechar la situación de sobre oferta del sistema y mirar de descongestionar BCN para evitar mayores molestias socioambientales. Si se limitara el crecimiento de BCN a lo que determina el Plan Director podría plantearse el crecimiento de GRN, pues es de los dos aeropuertos secundarios el que goza de tráfico más estable gracias a que es uno de los hubs operativos de RyanAir en Europa. GRN no tiene problemas urbanísticos ni socio-ambientales que limiten su crecimiento. De hecho, a principios de 2006 la Generalitat planteó la revisión del Plan Director para que se incorporen mejoras y así llegar a los 9 millones de pasajeros (Mas, 2006). Además, las perspectivas para el 2007 son inmejorables, Ryanair abrirá 20 nuevas rutas entre febrero y marzo hasta llegar a los 41 destinos desde GRN. Por otro lado, Spanair abrirá el próximo 29 de enero de 2007 un vuelo con Madrid, una aspiración finalmente conseguida después del fracaso de anteriores intentos. Spanair también ha anunciado que si los resultados son positivos abrirá también rutas a las Baleares y Canarias desde GRN. El Plan Director de REU prevé dos posibles niveles de desarrollo. El nivel de desarrollo previsible en que el aeropuerto tendría una capacidad de 10 millones de pasajeros y el nivel máximo de desarrollo que elevaría la capacidad a 16 millones y requeriría la construcción de una segunda pista. Ya se ha dicho que REU tiene un tráfico muy oscilante y temporal, por esta razón en marzo de 2006 el Ministerio de Fomento se planteó descartar la segunda pista del aeropuerto de Reus. Es decir, se prevé mantener el escenario de desarrollo previsible y descartar el desarrollo máximo. Hay que destacar que el escenario de desarrollo máximo implica la compra y la ocupación de una serie de terrenos que actualmente están calificados como suelos rústicos y área de especial protección. En conclusión esta alternativa implicaría: • Limitar los desarrollos de REU al escenario de desarrollo previsible del Plan Director. • Limitar los desarrollos de BCN al escenario del Plan Director (tercera pista + terminal sur). • Reservar los terrenos por si fuera necesario a largo plazo construir una segunda pista en GRN. 2. Alternativa 2 – Potenciar el crecimiento de BCN y limitar el de GRN y REU Este escenario tiene como objetivo reforzar el papel hub de BCN. La segmentación y planificación del mercado del tráfico aéreo de los aeropuertos localizados en una misma región 116 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 es una tarea difícil, ya que los aeropuertos de una misma región (entendida como el mismo mercado de destino y origen) en cierto modo compiten por atraer pasajeros. La búsqueda de economías de escala y el deseo de las aerolíneas por dominar los horarios de los aeropuertos crea el fenómeno que se puede resumir con la expresión: el tráfico aéreo atrae más tráfico aéreo. De hecho, el buen funcionamiento de las redes hub-and-spoke de las grandes aerolíneas requiere de un control importante del aeropuerto hub para que actúen de forma deseada proporcionando un alto grado de conexiones al eliminar la competencia. Durante el año 2006 se han sucedido varios hechos que indican que en un futuro BCN podría llegar a tener un mayor protagonismo en los vuelos internacionales e intercontinentales reforzando su rol como hub. A mediados de 2006 Iberia anunció su plan para disminuir la presencia en BCN a favor de concentrarse en el Madrid-Barajas. Hay que entender la decisión de Iberia como una medida para mejorar el funcionamiento de su red hub-andspoke y conseguir unas mejores economías de escala gracias al dominio de que dispone en la nueva Terminal 4 de Barajas. Como medida compensatoria se creó la aerolínea de bajo coste ClickAir con su hub de operaciones en BCN. De esta manera, el protagonismo de BCN como segundo hub de Iberia va disminuyendo mientras que BCN gana una aerolínea de bajo coste. ClicAir puede ser una buena opción, pero está claro que no responde a la voluntad generalizada de potenciar BCN como un hub para vuelos intercontinentales y no el hub del sur de Europa para las compañías de bajo coste. Pero en diciembre de 2006 Star Alliance (alianza encabezada, entre otras, por Lufthansa, SAS, United, US Airways, Singapure Airlines y Spanair) presentó su plan de expansión para BCN que tiene como objetivo convertir el aeropuerto en su hub operacional para el sur de Europa. El objetivo de Star Alliance es agrupar en la nueva Terminal sur todas sus operaciones para así funcionar de forma eficiente con un sistema hub-and-spoke que minimice el tiempo de transito de los pasajeros entre vuelo y vuelo, especialmente para aquellos vuelos que tengan como objetivo alimentar las rutas intercontinentales. La entrada en funcionamiento de la Terminal sur está prevista para inicio de 2008. Si AENA acepta que Star Alliance disponga del espacio necesario en la Terminal sur BCN, por primera vez se convertiría en un aeropuerto intercontinental. De hecho, un reciente estudio del Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona (Bel y Fageda, 2006) demuestra que en el aeropuerto de Barcelona no se corresponde la oferta de vuelos intercontinentales con el nivel elevado de trafico que gestiona. Como muestra la figura 8, el tráfico intercontinental es muy bajo en BCN si lo compramos con otras regiones urbanas Europeas. El desarrollo de un aeropuerto también implica el desarrollo de una serie de infraestructuras de soporte que proporcionen una buena accesibilidad desde las áreas pobladas. Actualmente, al aeropuerto de Barcelona llega la autopista C-31 y la línea de ferrocarriles. El Plan Delta contempla que a la zona baja del delta del río Llobregat llegue también Metro y AVE. También se mejorarán los accesos viarios, se ampliará el puerto y se desarrollará la zona de actividades logísticas, entre otras actuaciones. Algunas de estas infraestructuras ya están construidas o en fase de construcción. Es capital aprovechar las sinergias que se generen entre estas infraestructuras tanto desde el punto de vista económico como ambiental. La concentración infraestructural hace que exista un aprovechamiento más intenso de éstas y así que el daño ecológico sea más concentrado en un punto concreto, a la vez que la proporción daño ecológico/aprovechamiento socio-económico sea más baja. Desarrollar 117 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 Figura 8 OFERTA DE VUELOS INTERCONTINENTALES DIRECTOS A LOS SISTEMAS AEROPORTUARIOS URBANOS EUROPEOS CON MÁS TRÁFICO DE PASAJEROS (En negrita los aeropuertos con menor tráfico aéreo general que Barcelona) Sistema Urbano (Aeropuerto) Temporada de invierno 2006 (noviembre 2005 - abril 2006) Temporada de verano 2006 (mayo 2006 - octubre 2006) Londres (LHR, LGW, LTN, STD) 868 1.190 París (CDG, ORY ) 560 576 Frankfurt (FRA) 494 533 Ámsterdam (AMS) 421 252 Madrid (MAD) 168 201 Zurich (ZRH) 156 164 Milán ( MXP, LIN ) 153 154 Munich (MUC) 151 155 Roma (FCO, CIO ) 91 131 Viena (VIE) 85 103 Manchester (MAN) 80 102 Bruselas (BRU) 54 68 Dublín (DUB) 50 90 Estocolmo (ARN) 49 42 Copenhague (CPH) 48 71 Dusseldorf (DUS) 26 43 Barcelona (BCN) 0 37 Fuente: Bel y Fageda, 2006. de forma adecuada los aeropuertos secundarios, los cuales sufren una fuerte temporalidad de tráfico implicaría también desarrollar nuevas infraestructuras de soporte, las cuales ya existen o están planificadas para el aeropuerto de Barcelona. Así pues, desarrollar nuevas infraestructuras de soporte necesarias para la expansión de REU y GRN puede significar un daño medioambiental doble. De esta manera y teniendo en cuenta los datos de la figura 6, se podrían plantear estudios para ampliar BCN con una cuarta pista sobre el mar que eliminaría de forma definitiva los problemas de ruidos a los vecinos de Gavà Mar y Castelldefels, pues los aviones sólo sobrevolarían el mar. Ésta cuarta pista además proporcionaría la capacidad operativa necesaria adicional para afrontar las necesidades aeroportuarias del futuro de Catalunya y la región metropolitana de Barcelona (se calcula que el aeropuerto alcanzará entre 2020 y 2025 su 118 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 máxima capacidad de 52 millones de pasajeros). Aunque esta cuarta pista pudiese causar daños medioambientales a las zonas húmedas del entorno y al litoral, sería posible llegar a algún tipo de acuerdo de compensación en el que se consiguieran medidas para la mejora de otras zonas húmedas de mayor importancia que las del delta del Llobregat, como por ejemplo los humedales del Empordà y el delta del Ebro. En conclusión esta alternativa implicaría: • Limitar los desarrollos de REU al escenario de desarrollo previsible del Plan Director. • Limitar los desarrollos de GRN al que determine su demanda. • Iniciar los estudios para un nuevo Plan Director que incluya una nueva pisa y la Terminal satélite. VII. CONCLUSIONES Las noticias sobre cuestiones aeroportuarias en Cataluña son constantes y frecuentes. En el momento de cerrar este artículo se hace público que a partir del 26 de octubre de 2006, y al menos hasta la puesta en funcionamiento de la nueva Terminal sur, se aplicará la configuración aprobada el 14 de noviembre de 2005 y que implica que en horario diurno el 85% de las salidas se realizan desde la cabecera 25L en dirección Castelldefels y Gavà con un giro de 60 grados sobre el mar; lo que representa una reducción del 90% de los vuelos que anteriormente sobrevolaban estos municipios y una reducción de hasta 20dB para el caso Figura 9 LEQ DIURNO EN GAVÀ DE LA NUEVA CONFIGURACIÓN OESTE EN FUNCIONAMIENTO DESDE EL 26 DE OCTUBRE DE 2006 Fuente: AVV Gavà Mar, 2006. 119 Planificación aeroportuaria y estrategias ambientales en Cataluña Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 de Gavà Mar (Fig. 9). Así como se adelantaba en la introducción, una falta de previsión en la planificación que no tenga en cuenta los elementos socio-ambientales, puede derivar en un problema de capacidad aeroportuaria motivada más por las características ambientales y socio-ambientales del aeropuerto que por razones propiamente técnicas o de capacidad puramente infraestructural. Como se ha dicho anteriormente, solo las obras para permitir la reducción del 90% de vuelos que sobrevolaban Castelldefels y Gavà durante el día han implicado una inversión de 12,7 millones de Euros. Además, el aeropuerto de Barcelona se enmarca en un gran proyecto infraestructural de escala metropolitana, el Plan Delta, que representa una inversión de 30.000 millones de Euros durante 15 años en infraestructuras con el objetivo de generar sinergias entre el aeropuerto, el puerto y la zona de actividades logísticas (Zona Franca). Desaprovechar el empuje que puede proporcionar la realización completa del Plan Delta, la nueva configuración operacional que no genera molestias socio-ambientales de tipo acústico y la intención de Star Alliance de convertir el aeropuerto de Barcelona en su hub operacional para el sur de Europa sería un error estratégico con importantes consecuencias socio-económicas en la región metropolitana de Barcelona y Cataluña como conjunto. Según los cálculos, entre 2020 y 2025 el aeropuerto de Barcelona llegará a su capacidad máxima. Los grandes proyectos infraestructurales conllevan años de negociaciones, diálogos y consensos para poder ser diseñados y aplicados. Desde hace ya un tiempo el debate entorno al aeropuerto de Barcelona ha incorporado dos cuestiones importantes: una posible cuarta pista sobre el mar y una Terminal satélite que se situaría entre las dos pistas paralelas y enfrente de la Terminal sur. La nueva Terminal satélite ofrecería mayor capacidad de gestión de pasajeros y una cuarta pista eliminaría de forma definitiva las molestias acústicas derivadas del vuelo de los aviones, conflicto socio-ambiental que ha sido el de mayor queja de la población. Sería pues ahora el momento de empezar a plantear el debate de un futuro Plan Director para poderlo aplicar eventualmente si fuera necesario. Pese al crecimiento de tráfico aéreo que han experimentado los aeropuertos de Reus y Girona, en especial de este último, son aeropuertos que se sustentan aún con aerolíneas de bajo coste y que difícilmente pueden aportar a la voluntad de potenciar los vuelos intercontinentales desde Cataluña. Aunque si que es cierto, que en una situación de saturación del aeropuerto de Barcelona, se podrían idear estrategias para descongestionarlo y transferir vuelos a Reus y Girona. Por otro lado, la potenciación de estos dos aeropuertos secundarios implicaría una fuerte inversión infraestructural para mejorar su insuficiente accesibilidad, generando así daño medio-ambiental, paisajístico y una mayor fragmentación del territorio catalán. En el caso del aeropuerto de Barcelona no es necesario plantear más infraestructuras de soporte de las que ya define el Plan Delta (mejoras en Renfe, llegada del metro y AVE). Así pues, parece coherente aprovechar las sinergias infraestructurales que se producen en el Delta del Llobregat y evitar mayor daño y fractura territorial en los entornos de los aeropuertos de Reus y Gerona. Un nuevo Plan Director para el aeropuerto de Barcelona con un posible crecimiento de la plataforma aeroportuaria del aeropuerto de Barcelona implicaría, por supuesto, daños medioambientales. El Delta del Llobregat ya es un entorno dañado y con complicaciones territoriales, pero plantear un crecimiento de la plataforma aeroportuaria que implicara menores impactos socio-ambientales que los actuales no debería ser un problema si se plantearan 120 Pere Suau Sánchez y Montserrat Pallarés Barberá Boletín de la A.G.E. N.º 45 - 2007 medidas compensatorias en otros espacios de humedales de mayor calidad y diversidad de fauna, como por ejemplo el Delta del Ebro o los Humedales del Empordà. Las infraestructuras no deberian ser vistas como una antitesis de mala calidad ambiental o paisajistica, de hecho, el trazado de las redes estructura el paisaje, una buena disposición de las redes y nodos infraestructurales es un elemento básico para la claredad y lectura del paisaje. De esta manera, se considera que concentrar las interacciones negativas infraestructuraterritorio en un entorno limitado, como el que se define entorno al aeropuerto de Barcelona, puede ser mejor desde un punto de vista ambiental y estratégico que no tener un territorio más amplio, como Cataluña, fracturado por más infraestructuras ya sean aeroportuarias o de soporte a los aeropuertos. Hay que tener presente, además, que esta opción que apuesta por un territorio menos fracturado, una menor dispersión de los daños territoriales y un mayor control sobre ellos, es a la vez la opción que responde mejor a las exigencias económicas y de competitividad interregional que exige el mundo globalizado actual. BIBLIOGRAFÍA AENA (2005): «Memorando de actuaciones del grupo de trabajo técnico de ruidos de la comisión de seguimiento de la ampliación del aeropuerto de Barcelona». Barcelona. AENA-CSAAB. Documento inédito. ARC (1999): Regions and Airports. Partners for Sustainable Prosperity. Barcelona. 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