Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales. Un análisis crítico de su aplicación en España

Resumen La intervención del Estado y de las comunidades autónomas en materia de espacios naturales protegidos se encuentra complementada por distintas iniciativas de carácter internacional con una incidencia territorial bien definida, es decir, que han auspiciado la delimitación de áreas concretas de protección, para otorgarles una gestión específica. Estas iniciativas se inscriben en un escenario mundial, sobre la base de convenios y programas, o bien en el ámbito restringido de la Unión Europea, algunas de cuyas directivas condicionan ya el camino que habrá de seguir la estrategia española de protección de espacios naturales, de por sí compleja y heterogénea. En este trabajo se analizan las distintas redes internacionales de áreas protegidas presentes en España, con los siguientes objetivos: explicar las causas de su expansión territorial reciente, valorar sus aportaciones y, finalmente, demostrar algunas de las carencias y contradicciones que encierran los distintos programas de actuación. Palabras clave: espacios naturales protegidos, Convenio de Ramsar, Reservas de la Biosfera, Directiva Aves, Red Natura 2000. Resum. Iniciatives internacionals per a la protecció d’espais naturals: una anàlisi crítica de la seva aplicació a Espanya La intervenció de l’Estat i les comunitats autònomes en matèria d’espais naturals protegits es troba complementada per diferents iniciatives de caràcter internacional amb una incidència territorial ben definida, és a dir, que han auspiciat la delimitació d’àrees concretes de protecció, per tal de dotar-les d’una protecció específica. Aquestes iniciatives s’inscriuen en un escenari mundial, damunt les bases de convenis i programes, o bé en l’àmbit restringit de la Unió Europea, algunes directives de la qual condicionen el camí que haurà de seguir l’estratègia espanyola de protecció d’espais naturals, per ella mateixa complexa i heterogènia. En aquest treball, s’hi analitzen les diferents xarxes internacionals d’àrees protegides presents a Espanya, amb els objectius següents: explicar les causes de la seva recent expansió territorial, valorar les seves aportacions i, finalment, demostrar algunes de les mancances i contradiccions que amaguen els diferents programes d’actuació. Paraules clau: espais naturals protegits, Conveni Ramsar, Reserves de la Biosfera, Directiva Aus, Xarxa Natura 2000. Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 167-187 Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales. Un análisis crítico de su aplicación en España Alfonso Mulero Mendigorri Universidad de Córdoba. Departamento de Geografía y Ciencias del Territorio Plaza del Cardenal Salazar, 3. 14071 Córdoba [email protected] Data de recepció: març del 2004 Data d’acceptació definitiva: maig del 2004 DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 167 Résumé. Initiatives internationales de protection des espaces naturels : une analyse critique de leur mise en oeuvre en Espagne L’intervention de l’État et des communautés autonomes en matière des espaces naturels protégés a été complétée par plusieurs initiatives d’un caractère international et une répersussion trés définie au niveau territorial, c’est à dire, qui ont impliqué la délimitation des zones concrètes de protection, afin de les doter d’une gestion spécifique. Ces initiatives-ci s’encadrent soit dans un contexte mondial, sur la base de conventions ou programmes, soit dans la cadre plus restreint de l’Union Européenne, dont quelques directives conditionnent la stratégie espagnole de protection des espaces naturels, laquelle est en soi complexe et hétérogène. On analyse dans ce travail les réseaux internationaux d’espaces protégés présents en Espagne, en poursivant plusieurs objectifs: expliquer les causes de leur récente expansion territoriale, évaluer leurs apportations, et montrer enfin quelques manques et contradictions des programmes d’action. Mots clé : espaces naturels protégés, Convention de Ramsar, Réserve de Biosphère, Directive Oiseaux, Natura 2000. Abstract. International initiatives for natural areas protection: a critical analysis of its implementation in Spain The State and Autonomous Regions intervention on natural protected areas has been supplemented by different international initiatives which have backed the marking out of definite protection areas, in order to give them a specific management. These initiatives are inserted either in a world context, on the basis of different Agreements and Plans, or in European Union context; actually, the Spanish strategy of natural protected areas, complexe and heterogeneous in itself, will be conditioned in a future by some of the European Union Directives. The different international networks of protected areas present in Spain are analysed in this work, which pursues several aims: to explain the causes of its recent territorial expansion, to asses its contribution and, finally, to show some of the deficiencies and contradictions of these plans of action. Key words: natural protected areas, Ramsar Agreement, Biosphere Reserves, Birds Directive, Natura 2000 Network 168 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri Sumario Introducción Fortalezas y debilidades del sistema de Humedales Ramsar: su aplicación en España El Programa MAB y las Reservas de la Biosfera El primer paso hacia la configuración de una red comunitaria de espacios protegidos: la Directiva de Aves y las ZEPA La Red Natura 2000: luces y sombras en la configuración del sistema europeo de protección de hábitats naturales Conclusiones Bibliografía DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 168 Introducción En los últimos veinticinco años, los espacios naturales protegidos han experimentado una profunda transformación en España. Las comunidades autónomas han auspiciado una considerable expansión de los mismos, caracterizada tanto por sus extraordinarios resultados cuantitativos (en 1980 la red de espacios protegidos abarcaba unas 212.000 hectáreas y en la actualidad la cifra se aproxima a los 3,5 millones de hectáreas), como por la manifiesta heterogeneidad de acción de unos entes regionales a otros, fruto de la falta de coordinación entre ellos y con la Administración central. Una disparidad que se evidencia en los objetivos perseguidos, en las figuras de protección creadas, en los instrumentos de planificación y gestión diseñados, en los extremos contrastes en número de espacios y territorio protegido de unas autonomías a otras, etc. Es un hecho ya debidamente conocido que las recientes políticas regionales han introducido una notable complejidad en el panorama de la protección de espacios naturales en nuestros país; sin embargo, aún es preciso analizar cómo conviven las complejas redes autonómicas de áreas protegidas con otras varias auspiciadas por diversas entidades y organismos internacionales, cuya presencia territorial es hoy considerable. Unas iniciativas que se inscriben tanto en un escenario mundial, fruto de diversos convenios y acuerdos (Humedales Ramsar y Reservas de la Biosfera)1, como en el ámbito restringido de la Unión Europea (áreas ZEPA y Red Natura), algunas de cuyas directivas, como expondremos a continuación, incluso condicionan ya el camino que habrán de seguir las políticas españolas en la materia. Este heterogéneo panorama (cuadro 1) nos ha llevado a analizar la situación de las principales intervenciones internacionales aplicadas hasta la fecha en España, con la pretensión Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 169 1. Otra iniciativa de carácter internacional a tener en cuenta es la reciente declaración de Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM). Tal figura es una consecuencia de la entrada en vigor (diciembre de 1999) del Protocolo de Áreas Especialmente Protegidas y Diversidad Biológica del Mediterráneo, anexado al ya antiguo Convenio de Barcelona (1976); éste, como es sabido, fue suscrito por quince países ribereños del Mediterráneo y, en su origen, estuvo orientado básicamente a frenar la contaminación marina. Sin embargo, con la incorporación del nuevo protocolo, el convenio dispone de instrumentos destinados a conservar la biodiversidad de este mar, específicamente mediante la protección de áreas de excepcional valor ecológico o ZEPIM. A finales de 2001, en la reunión de las partes contratantes del Convenio de Barcelona celebrada en Mónaco, se aprobó la declaración de las doce primeras ZEPIM, que «servirán como lugares piloto para afinar la puesta en marcha de la Red» (Da Cruz, 2003). El territorio español es protagonista de la nueva iniciativa, pues aquí se localizan siete de la docena de ámbitos seleccionados: Isla de Alborán y Fondos Marinos de su entorno (26.457 ha), Cabo de Gata-Níjar (49.547 ha), Fondos Marinos del Levante Almeriense (6.313 ha), Mar Menor y su entorno (26.000 ha), Islas Columbretes (12.306 ha), Cabo de Creus (13.886) e Islas Medas (511 ha). Dejamos, pues, constancia de la gestación de una nueva red internacional de áreas protegidas, pero renunciamos a un análisis de la misma, que consideramos prematuro a tenor de lo reciente de la iniciativa. DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 169 170 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri Cuadro 1. Espacios protegidos españoles integrantes de redes internacionales. Comunidades Humedales Reservas Zonas de Especial Protección Lugares de Interés Autónomas Ramsar (1) de la Biosfera (2) para las Aves (ZEPA) (3) Comunitario (4) N.º Has. % N.º Has. % N.º Has. % N.º Has. % Andalucía 8 61.820 0,71 8 1.062.786 12,2 22 986.130 11,3 193 2.586.667 28,68 Aragón 2 6.882 0,14 1 51.396 1,1 11 270.444 5,68 155 1.028.160 21,58 Asturias 1 1.740 0,16 3 72.568 6,8 3 43.756 4,14 34 216.012 20,45 Baleares 2 3.340 0,67 1 70.200 14,1 40 121.015 24,14 82 168.336 18,47 Canarias - - - 3 128.141 17,2 27 200.773 27,72 174 454.888 37,96 Cantabria 1 6.907 1,3 - - - 8 79.293 14,99 18 118.712 22,45 Castilla-La Mancha 5 2.405 0,03 1 25.000 0,3 26 975.820 12,3 71 1.471.215 18,57 Castilla y León 1 2.854 0,03 - - - 59 1.852.502 19,67 108 2.167.831 23,01 Cataluña 2 12.520 0,4 1 31.198 1 6 65.849 2,06 62 627.817 19,38 Comunidad Valenciana 6 31.685 1,36 - - - 18 277.239 11,9 39 396.588 15,78 Extremadura 1 5.500 0,13 - - - 14 600.606 14,44 86 828.943 19,93 Galicia 4 6.286 0,21 1 363.669 12,3 7 9.946 0,34 53 324.850 10,66 Madrid - - - 1 101.300 12,6 7 185.151 23,16 7 320.043 40,3 Murcia 1 14.993 1,32 - - - 22 205.029 18,1 50 349.345 14,5 Navarra 2 317 0,03 1 39.273 3,8 17 84.421 8,1 41 248.123 23,81 País Vasco 2 987 0,14 1 21.992 3 6 39.447 5,43 25 87.523 12,04 Rioja, La - - - - - - 5 165.951 32,97 6 166.520 33,08 Asturias/C. y León - - - - - - 1 16.925 - - - - Asturias/Galicia - - - - - - 1 1.740 - - - - Ceuta - - - - - - 2 635 32,22 2 1.473 32,19 Melilla - - - - - - 1 50 4,2 - - - España 38 158.216 0,3 22 1.967.523 3,88 303 6.183.151 12,25 1.206 11.563.045 21,78 Fuente: Elaboración propia a partir de: (1) Ministerio de Medio Ambiente, 2001; (2) MAB Biosphere Reserves Directory, 2002; cuatro nuevas Reservas en trámite; (3) Ministerio de Medio Ambiente, 2001; existen nuevas declaraciones en trámite; (4) Equipo Técnico Red Natura 2000 (propuesta oficial de LIC de 22/11/2001, en trámite de declaración. DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 170 básica de valorar sus objetivos y logros fundamentales, a la par que señalar diversas carencias e incluso contradicciones que las mismas vienen manifestando. Fortalezas y debilidades del sistema de Humedales Ramsar: su aplicación en España El Convenio de Ramsar, o Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, particularmente como hábitats de aves acuáticas, fue firmado en la ciudad de Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971, aunque no entró en vigor hasta 1975. En sus más de treinta años de vida, esta iniciativa ha experimentado cambios importantes, ha contribuido notablemente a la protección de las zonas húmedas de mayor valor ecológico y ha sido objeto también de importantes críticas, a pesar de las cuales ha gozado de una clara aceptación internacional: en la actualidad, el número de estados miembros es de 133 en todo el mundo y la lista de humedales acogidas al Convenio registra 1.198 inscripciones, con representación de todas las regiones del planeta y una extensión conjunta que sobrepasa los ochenta millones de hectáreas. En definitiva, la iniciativa de Ramsar supuso el final de la concepción histórica de los humedales como áreas insalubres y perjudiciales y el comienzo de su consideración como ecosistemas altamente valiosos en razón de las importantes funciones ecológicas, económicas y sociales que desempeñan y que el preámbulo del propio Convenio explicita. Además, éste pronto se convirtió en un instrumento eficaz por los «novedosos principios de actuación» que incorporó en una fecha temprana, algunos de los cuales han señalado el camino a seguir por importantes iniciativas posteriores; así, fue el primero de los grandes convenios internacionales en referirse específicamente a la conservación de la naturaleza y el único que centra su interés en un ecosistema determinado, las zonas húmedas; asimismo, partió de una definición de humedal muy amplia, al objeto de que pudieran acogerse a la misma zonas húmedas de todo el mundo, y en esto radica una de las claves de su extensión mundial. Por otra parte, incorporó el concepto de uso racional de los humedales, que, en opinión de Troya (1989), es otra de sus grandes aportaciones, porque supuso la superación de las tesis conservacionistas a ultranza, abriendo el camino a las posiciones defensoras de un desarrollo sostenible —hoy completamente aceptadas—, y porque, con ello, facilitó la adhesión de numerosos países en vías de desarrollo, que no hubiesen podido asumir una estrategia estrecha y basada en la conservación estricta. Y, finalmente, estableció una serie de compromisos nítidos a las partes contratantes, que asumen de este modo una obligación jurídica de protección de los humedales inscritos frente a los demás miembros. España se adhirió al Convenio Ramsar en 1982, a través del instrumento de adhesión publicado en el BOE n.º 199, de 20 de agosto de dicho año, y entre las aportaciones más destacadas de esta iniciativa internacional a la protección de los humedales españoles pueden destacarse las siguientes: Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 171 DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 171 1.ª La representación de zonas húmedas españolas inscritas en la lista hasta el momento es cualitativamente importante y muy variada tipológica y territorialmente: La red Ramsar española está integrada por treinta y ocho humedales, con una extensión superior a las ciento cincuenta mil hectáreas y, como puede apreciarse (cuadro 2), representativos de una amplia tipología de ámbitos: hay zonas húmedas planas en áreas de sedimentación, humedales asociados a valles fluviales, marismas, estuarios, albuferas, antiguas salinas, embalses y humedales artificiales, deltas, lagunas litorales, marjales, rías, etc. Desde un punto de vista regional, únicamente las comunidades de Madrid, Canarias y La Rioja no tienen presencia en la Lista Ramsar, y, entre las representadas, Andalucía tutela el mayor número de humedales (ocho) y la mayor extensión de los mismos (61.860 ha). 2.ª En términos generales, en España se ha cumplido con uno de los compromisos fundamentales del Convenio, como es la necesidad de establecer medidas adecuadas para la protección de los humedales incluidos en la lista. En este sentido, es necesario reconocer que la selección de aquéllos ha sido rigurosa y ha estado orientada por la voluntad de otorgar una protección reforzada a espacios muy valiosos y sumamente frágiles a la vez; la mejor prueba de ello es que los humedales españoles Ramsar —con las únicas excepciones de las Lagunas de Chiprana (Zaragoza) y del embalse de Orellana (Badajoz)— se encuentran amparados también por alguna de las diversas categorías protectoras vigentes (cuadro 2). 3.ª Sin lugar a dudas, la inclusión de una importante representación española en la Lista de Humedales de Importancia Internacional está suponiendo un mejor conocimiento de los mismos y un incremento de su prestigio, amén de que aporta una imagen de marca que facilita la consecución de los apoyos precisos para la puesta en marcha de las medidas de conservación y uso racional que sea necesario aplicar. Y también es importante que los científicos españoles puedan, a través del Comité Español del Convenio Ramsar, hacer oír su voz en el principal foro intergubernamental sobre la conservación de humedales; no se olvide que la octava conferencia de las partes (COP8) del Convenio ha tenido lugar en Valencia en el año 2002, con la participación de mil quinientos representantes de 133 países, lo que ratifica un notable compromiso de las administraciones e instituciones medioambientales españolas con esta iniciativa internacional. 4.ª Finalmente, aunque el Convenio carece de mecanismos coercitivos que aseguren su cumplimiento —y en tal sentido puede parecer que se trata de un compromiso internacional con más implicación moral que jurídica—, lo cierto es que, en opinión de distintos especialistas, «al menos en el ordenamiento español no existen dudas sobre la naturaleza jurídico-normativa de la Convención, desde el momento en que ratificada y publicada oficialmente se integra sin reservas en el mismo» (Delgado, 1992; Aldayturriaga, 1995); en este sentido, los citados autores nos recuerdan diversos casos (Tablas de Daimiel, Marismas de Santoña…) en que la influencia de 172 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 172 Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 173 Cuadro 2. La red española de humedales Ramsar. Nombre y número de catálogo Provincia Declaración Superficie (ha) ZEPA Figura de protección Salinas del Cabo de Gata (6) Almería 1990 300 Sí Parque Natural Albufera de Adra (31) Almería 1994 75 No Reserva Natural Lagunas de Cádiz (Medina y Salada) (3) Cádiz 1990 158 No Reserva Natural Lagunas del Sur de Córdoba (Zóñar, Rincón, Amarga) (4) Córdoba 1990 86 Sí Reserva Natural Marismas del Odiel (5) Huelva 1990 7.185 Sí Paraje Natural Parque Nacional de Doñana (1) Huelva/Sevilla 1982 50.720 Sí Parque Nacional Laguna de Fuentepiedra (2) Málaga 1986 1.364 Sí Reserva Natural Embalses de Malpasillo y Cordobilla (30) Córdoba/Sevilla 1994 1.972 No Paraje Natural Lagunas de Chiprana (29) Zaragoza 1994 162 No - Laguna de Gallocanta (28) Zaragoza/Teruel 1994 6.720 Sí Refugio de Fauna Silvestre Salinas de Ibiza y Formentera (8) Baleares 1993 1.640 Sí Reserva Natural S’Albufera de Mallorca (7) Baleares 1990 1.700 Sí Parque Natural Marismas de Santoña y Noja (34) Santander 1994 6.907 No Reserva Natural Parque Nacional de las Tablas de Daimiel (10) Ciudad Real 1982 1.928 Sí Parque Nacional Laguna de la Vega o del Pueblo (11) Ciudad Real 1990 34 Sí Refugio de Fauna Lagunas de Alcázar de San Juan (13) Ciudad Real 1993 240 No Refugio de Fauna Laguna del Prado (14) Ciudad Real 1993 52 No Refugio de Fauna Laguna de Manjavacas (12) Cuenca 1993 231 Sí Refugio de Fauna Lagunas de Villafáfila (9) Zamora 1990 2.854 Sí R. Nacional de Caza Aiguamolls de l’Empordà (19) Girona 1993 4.784 Sí Parque Natural Delta de l’Ebre (20) Tarragona 1993 7.736 Sí Parque Natural Embalse de Orellana (21) Badajoz 1993 5.500 Sí - Rías de Ortigueira y Ladrido (16) La Coruña 1990 2.920 Sí E. N. en Régimen de Protec. General Playas, dunas y lagunas de Corrubedo (17) La Coruña 1993 550 No Parque Natural Laguna de Arenal y Valdoviño (18) La Coruña 1993 255 No E.N. en Régimen de Protec. General Complejo intermareal Umia-Grove, la Lanzada, Punta-Carreirón y Lago Bodeira (15) Pontevedra 1990 2.561 Sí E.N. en Régimen de Protec. General Ría del Eo o Ribadeo (32) Lugo/Asturias 1994 1.740 Sí E.N. en Régimen de Protec. General DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 173 la Convención ha sido decisiva en intervenciones jurídicas relacionadas con la protección de tales ámbitos. Una vez enumerados algunos de los logros derivados de la aplicación del Convenio Ramsar en España, es necesaria también una breve recapitulación acerca de las distintas debilidades y carencias que el sistema español de humedales de rango internacional contiene. En primer lugar, el ritmo de aplicación del Convenio en nuestro país padeció un notable retraso en sus inicios y en los últimos años también parece haber perdido vigor; recuérdese que hasta 1982 España no se adhirió a esta iniciativa y el Comité o grupo técnico de trabajo no fue operativo hasta 1988, de manera que las iniciativas más importantes del mismo se retrasaron hasta los primeros años noventa, tras los cuales hemos asistido a un período de acusada ralentización en el funcionamiento del Comité y en la tramitación de nuevas propuestas2. En un plano distinto, los humedales Ramsar españoles tienen un claro déficit de identidad que se manifiesta directamente en su gestión práctica y éste es probablemente el principal reto a que se enfrentan en los próximos años; la razón de lo anterior estriba en que al no establecer el Convenio unas directrices específicas de gestión ni un perfil claro del instrumento de protección a aplicar, las zonas Ramsar se gestionan según las normas propias de las figuras de protección españolas asignadas 174 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri 2. A modo de ejemplo, nótese que 32 de los 38 humedales españoles inscritos lo fueron en la primera mitad del citado decenio y en cambio sólo prosperaron tres nuevas iniciativas entre 1996 y 2001, lo que es síntoma de cierto estancamiento en el procedimiento administrativo y/o de falta de interés o medios por parte de las diferentes comunidades autónomas, que han de ser las impulsoras iniciales de las propuestas. Cuadro 2. La red española de humedales Ramsar (continuación). Nombre y número de catálogo Provincia Declaración Superficie (ha) ZEPA Figura de protección Mar Menor (33) Murcia 1994 14.933 No Paisaje Protegido Laguna de Pitillas (36) Navarra 1996 215 Sí Reserva Natural Embalse de las Cañas (37) Navarra 1996 101 Sí Reserva Natural Lagunas de La Guardia (38) Álava 1996 42,4 No Biotopo Protegido Ría de Mundaka (22) Vizcaya 1993 945 Sí Reserva de la Biosfera Pantano del Hondo (24) Alicante 1990 2.387 Sí Parque Natural Salinas de La Mata-Torrevieja (25) Alicante 1990 3.693 Si Parque Natural Salinas de Santa Pola (26) Alicante 1990 2.496 Sí Parque Natural Prat de Cabanes-Torreblanca (27) Castellón 1990 812 Sí Parque Natural L’Albufera de València (23) Valencia 1990 21.000 Sí Parque Natural Marjal de Pego-Oliva (35) Valencia-Alicante 1994 1.290 Sí Parque Natural Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Elaboración propia. DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 174 en cada caso, lo cual no es asunto baladí, teniendo en cuenta que tales normas de gestión son considerablemente distintas de un humedal a otro, debido a la reciente proliferación de categorías protectoras en nuestro país (Mulero, 2002). Así, los treinta y ocho humedales Ramsar se encuentran bajo once figuras distintas (cuadro 2), que en algunos casos implican una protección intensiva (Parque Nacional, Reserva Natural…), mientras que en otros (Paisaje Protegido, Parque Natural…) ésta se torna mucho más laxa. Además, abundando en la multiplicidad de situaciones protectoras y de modos de gestión en los humedales Ramsar, no debe pasarse por alto otra cuestión fundamental como es la coincidencia de diversos figuras de protección internacionales —amén de las nacionales— sobre bastantes de nuestros más valiosos humedales; no se olvide que 29 de los 38 que integran la lista han sido declarados también Zonas de Especial Protección para las Aves, en virtud de la Directiva 79/409/CEE, algunos son también Reservas de la Biosfera y casi la totalidad de ellos han sido designados Lugares de Interés Comunitario de cara a la conformación de la Red Natura europea. Incluso se dan algunos casos, como Doñana o las Tablas de Daimiel, que ostentan los cuatro rangos protectores fundamentales (Parque Nacional, Humedal Ramsar, ZEPA y Reserva de la Biosfera). El Programa MAB y las Reservas de la Biosfera Una gestación temprana (1968) tuvo igualmente el programa Man and Biosphere (MAB) de la UNESCO, aunque su aprobación formal no se produjo hasta 1971. Por aquellas fechas, estaban apareciendo las primeras formulaciones sobre la necesidad de propugnar acciones con unos planteamientos similares a los del hoy celebrado concepto de «desarrollo sostenible», y en este contexto ideológico surgió el Programa MAB, siendo concebido como un instrumento para observar desde el mundo científico los problemas del desarrollo y del medio ambiente. En realidad, ahora sólo nos interesa ocuparnos de una de sus estrategias básicas, consistente en el establecimiento de una red internacional de áreas protegidas o Reservas de la Biosfera3, con una clara orientación práctica y ejemplificadora, bien patente en las tres funciones que se les han encomendado: conservación, puesto que han de contribuir a la preservación de los paisajes, los ecosistemas, las especies y la variación genética; desarrollo, pues a través de ellas se ha de fomentar un desarrollo económico y humano sostenible desde los puntos de vista sociocultural y ecológico, y, Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 175 3. En su definición textual, las Reservas de la Biosfera son «zonas de ecosistemas terrestres o costero-marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas en el plano internacional como tales en el marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO». Son propuestas por los gobiernos nacionales y designadas finalmente por el Consejo Internacional de Coordinación del Programa; deben satisfacer algunos criterios y cumplir un mínimo de condiciones para su admisión en la red. No obstante, cada reserva está sujeta a la soberanía exclusiva del Estado en el que se sitúa y, por lo tanto, sometida únicamente a la legislación nacional, de manera que la participación en la Red Mundial de Reservas es a petición y por voluntad de los propios estados. DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 175 novedad altamente positiva, porque uno de los puntos débiles de los sistemas estatales de áreas protegidas es precisamente la carencia de procedimientos de evaluación de la gestión que se desarrolla en ellas. Sin embargo, también son evidentes las limitaciones y obstáculos que se ciernen sobre esta novedosa iniciativa protectora (Aspas, 1995; Milian, 2001; Mulero, 2002), y particularmente dos de carácter estructural que están poniendo en peligro su viabilidad y credibilidad; nos referimos al retraso en la propia selección y aprobación de los LIC que han de integrar la red y, por otra parte, al problema de los instrumentos financieros que han de garantizar su existencia. En primer lugar, todas las estipulaciones cronológicas establecidas en la Directiva Hábitats se han incumplido sistemáticamente, hasta el día de hoy ni siquiera es posible establecer una fecha aproximada para la configuración efectiva de la Red Natura, y no menos inquietud genera el coste de creación y mantenimiento de una red que alcanzará magnitudes extraordinarias —sólo en el caso de España abarcará, como mínimo, el 22% del territorio—. Contra lo que pudiera pensarse, el compromiso comunitario asumido en la Directiva es francamente insuficiente, puesto que se limita a contemplar una parca cofinanciación, que deja el grueso de los costes a las administraciones estatales o regionales que declaren las zonas de especial conservación, lo que implica un compromiso de tal magnitud que puede hacer naufragar la eficacia de la Red Natura, y de ahí el importante debate que ha originado esta cuestión (a fines de 2001 se constituyó el denominado Grupo de Trabajo del art. 8º de la Directiva, con la misión de redactar un informe sobre la financiación de la Red que fue concluido un año más tarde, con un diagnóstico bastante preocupante al respecto). Y no se olvide que, en paralelo a esos dos grandes escollos de base, existen otros varios de distinta índole que habrán de ser solventados en breve para garantizar un desarrollo adecuado de la iniciativa europea; nos estamos refiriendo, por ejemplo, a la escasa información transmitida a los propietarios de tierras y comunidades rurales en torno a la Directiva y sus repercusiones, a las incertidumbres que a priori plantea una red europea formada por lugares seleccionados conforme a unos criterios homogéneos pero cuya gestión dependerá de unos instrumentos presumiblemente distintos en cada país, a las dificultades que plantea la convivencia de la Red Natura con las distintas redes estatales de espacios naturales protegidos, etc. Algunas consideraciones sobre la contribución española a la Red Natura La trasposición de la Directiva 92/43/CEE al derecho interno español se produjo a través de dos reales decretos, el 1.997/1995 y el 1.193/1998, en un proceso que originó ya el primero de los retrasos en la aplicación de los preceptos de la norma comunitaria, pues ésta fijaba un plazo máximo de dos años para su incorporación a las legislaciones estatales. En conjunto, los trabajos de selección y evaluación de lugares por parte autonómica, estatal y, finalmente, comunitaria, han sido extraordinariamente complejos, como queda demos182 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 182 trado en las sustanciales variaciones experimentadas en menos de tres años: en mayo de 1998, se propusieron 647 LIC, con una extensión aproximada de 7,2 millones de hectáreas (14,2% del territorio español); en junio de 2000, la nueva propuesta recogía ya 809 LIC, y en noviembre de 2001, la última gran ampliación elevó a 1.206 el número de LIC seleccionados en España, que abarcaban ya más de 11,5 millones de hectáreas (22% del territorio). En parte, las dificultades han venido dadas por las múltiples deficiencias detectadas en los informes autonómicos, que han necesitado numerosas revisiones y mejoras, en tanto que las ampliaciones sucesivas se han debido a la voluntad de los responsables comunitarios de integrar en la Red Natura el mayor número de hábitats posible; a nuestro juicio, ésta es una aspiración loable desde una postura conservacionista, pero cuestionable porque la gestión de tan extensa superficie plantea enormes retos, quizá insalvables, a corto y medio plazo, y también porque se plantea una gran contradicción de partida: ¿cómo es posible que unos hábitats que se consideran amenazados puedan llegar a ocupar tan enormes extensiones? El proceso aún no ha concluido y, en consecuencia, resulta imposible efectuar un análisis detallado de sus repercusiones, pero al menos podemos destacar algunas apreciaciones elementales para interpretar la incidencia que la Red Natura tendrá en España. De partida, las estimaciones disponibles a fines de noviembre de 2001 contemplan, como decíamos, la protección de una enorme extensión equivalente al 22% del territorio español (el 95% corresponde a superficie terrestre y el 5% restante a superficie marina), bien es cierto que con notables contrastes regionales, tanto desde un punto de vista biogeográfico como administrativo. Si atendemos a la distribución según regiones biogeográficas, la región mediterránea es la gran protagonista de la aportación española, ya que en ella se localiza el 85,3% de la superficie propuesta como LIC en nuestro país, y además contiene lugares emplazados en catorce autonomías —todas salvo Asturias, Cantabria y Canarias— y en Ceuta. Otra perspectiva ofrece la distribución autonómica de las propuestas (cuadro 1), con claras disparidades que guardan cierta relación con la dimensión de las redes regionales de espacios naturales protegidos. Esto resulta lógico teniendo presente que la gran mayoría de los espacios ya declarados, bajo cualquiera de las numerosas figuras protectoras vigentes, han sido propuestos como LIC, y, generalmente, respetando los límites y la denominación ya establecidos. En consecuencia, obsérvese que, una vez concluido el proceso, éste dará paso a tres situaciones distintas: espacios naturales protegidos que a la vez tienen la categoría de LIC; espacios naturales protegidos que no tienen tal categoría, y LIC que no gozan del estatuto de un espacio natural protegido según la legislación española. Sin embargo, una nota distintiva respecto del actual mapa de espacios protegidos consiste en que muchas autonomías han emitido propuestas muy ambiciosas en relación con su extensión territorial, procurando salvaguardar, por la vía de Natura 2000, ámbitos hasta ahora desprovistos de medidas protectoras. Así, se dan situaciones como la de Aragón, que, con un 2,3% de superficie protegida, actualmente ha propuesto como LIC un 21,6% de su extensión; Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 183 DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 183 Cantabria, que, con un 9,5%, propone un 38%; La Rioja, que, con un 4,7%, propone un 33%; Madrid, que, con un 13%, propone un 40%; etc. De forma que si la Red Natura llega a término, todas las autonomías tendrán protección efectiva sobre más del 10% de su territorio —hoy sólo tres la tienen— y diez de ellas superarán el 20% —únicamente Canarias sobrepasa este porcentaje en la actualidad. De lo dicho, se deduce que estamos frente a una iniciativa completamente novedosa y positiva en sus planteamientos teóricos y de un alcance territorial que sólo puede calificarse como espectacular y, sin embargo, en la actualidad no se percibe entre los responsables de esta iniciativa (políticos, técnicos y científicos) el entusiasmo que cabría esperar. Con el paso de los años, se ha ido extendiendo entre los mismos un cierto escepticismo al respecto —que nosotros compartimos— ante la persistencia de los problemas de fondo antes señalados y de diversas cuestiones fundamentales que no han sido aún suficientemente definidas ni concretadas. Conclusiones En primer lugar, consideradas globalmente, las grandes iniciativas internacionales de protección de espacios naturales han supuesto una relevante aportación a la estrategia española de conservación de la naturaleza en las tres últimas décadas. La temprana introducción de algunas de ellas en nuestro país tuvo un efecto impulsor y ejemplificador en un momento —años setenta— de franca debilidad de la red española de espacios protegidos; de una parte, a ellas se debe la incorporación al discurso ambiental español de nuevas concepciones hoy completamente arraigadas —uso racional de humedales, desarrollo endógeno, protección de los hábitats en lugar de elementos aislados de los mismos, zonas periféricas de transición…— y, de otra parte, es indudable que su aplicación en España ha impulsado un mejor conocimiento científico de los espacios seleccionados, ha incrementado su prestigio internacional y les ha otorgado una «imagen de marca» que facilita la obtención de respaldo jurídico, medios técnicos, financiación, etc. No obstante, en el momento actual, la situación es bien distinta a la de los años setenta, como resultado de un desarrollo autonómico que ha fortalecido y ampliado extraordinariamente unas redes regionales de espacios protegidos que conjuntamente alcanzan los 3,5 millones de hectáreas, bajo más de treinta figuras de protección diferentes. Los importantes cambios normativos y las nuevas políticas estatales y autonómicas han eclipsado, en gran medida, las aportaciones otrora originales de las figuras internacionales de protección y también han asumido muchos de los objetivos primigenios de éstas. En consecuencia, en un contexto de «hiper-protección» como el actual, es necesario someter a revisión los propósitos de los programas internacionales y, en cada caso, la conveniencia de su aplicación en España. Cabe preguntarse si está justificado el protagonismo absoluto de este país en numerosas iniciativas internacionales, hasta el punto de ser el primer estado europeo en número de Reservas de 184 Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 Alfonso Mulero Mendigorri DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 184 la Biosfera, el que más aporta en términos de superficie (11,5 millones de hectáreas) a la Red Natura, el que desde su comienzo encabeza la nueva iniciativa Zepim, a gran distancia de los restantes países mediterráneos, etc. Un afán protector que, a nuestro juicio, no concuerda con los medios técnicos y financieros de las administraciones españolas, ni tampoco con su capacidad de planificación y gestión. En otro orden de cosas, del análisis efectuado en las anteriores páginas puede concluirse que el entramado protector de índole internacional que hoy encontramos en España evidencia notables carencias, importantes contradicciones y, en ocasiones, una clara falta de rigor e interés por parte de las instituciones responsables. Se corre el riesgo, ya patente en algunos casos, de que la declaración de una Reserva de la Biosfera, un Humedal Ramsar o un Lugar de Interés Comunitario quede reducida a la concesión de una etiqueta de prestigio ambiental sin otra repercusión en la práctica. Y, sin embargo, el ímpetu protector se mantiene en nuestros días —al menos en el plano teórico— y las redes de carácter internacional continúan en expansión a pesar de sus limitaciones; hemos entrado en una dinámica imparable que aconseja acometer la resolución de las grandes cuestiones pendientes, si es que se desea lograr un grado mínimo de credibilidad y eficacia por parte de tales redes: 1.º Es preciso instaurar órganos de coordinación en espacios naturales donde confluyan diversas figuras de protección nacionales e internacionales —hoy algunos llegan a estar afectados por cinco figuras distintas: Parque, Reserva de la Biosfera, Humedal Ramsar, ZEPA y LIC—. En principio, este «blindaje» protector viene a ratificar con contundencia la importancia ecológica de determinados ámbitos, pero a la vez provoca riesgos evidentes derivados de la inexistencia en España de mecanismos coordinadores que encaucen y ordenen los distintos rangos que confluyen sobre nuestros espacios mejor valorados. Es necesario estudiar la existencia de posibles incompatibilidades entre las finalidades de una y otra figuras, racionalizar los medios materiales y humanos que cada iniciativa aporta, y, en definitiva, aglutinar los resultados dispersos de numerosos trabajos de investigación que abordan el estudio de estos ámbitos de una forma fragmentada e inconexa, unas veces en su calidad de Parque, otras como Humedal Ramsar o Reserva de la Biosfera…, pero en la mayoría de los casos sin una visión global del entramado protector que se cierne sobre muchos de ellos. 2.º En relación con lo anterior, la superposición de distintas figuras protectoras sobre un mismo ámbito obliga a evaluar cuidadosamente las repercusiones ambientales que tal situación puede conllevar. Pensemos, por ejemplo, que un espacio dotado con varias distinciones internacionales concita una expectación social evidente y atrae un flujo de visitantes que puede llegar a sobrepasar la capacidad de carga turístico-recreativa del área, lo que genera impactos no deseados. Hasta el momento, este tipo de consideraciones no han sido tenidas en cuenta. Iniciativas internacionales para la protección de espacios naturales Doc. Anàl. Geogr. 44, 2004 185 DAG 44 001-216 23/11/05 17:28 Página 185 3.º Es necesario establecer, para todas las figuras protectoras, mecanismos de control de la gestión y del cumplimiento de objetivos, en la línea de las que, con acierto, se han incorporado recientemente en el nuevo Estatuto de las Reservas de la Biosfera y, de un modo más preciso, en la Directiva Hábitat. 4.º Desde un punto de vista jurídico, es prioritario —tras el profundo proceso autonómico de renovación legislativa— clarificar el panorama vigente y garantizar la compatibilidad del corpus de normas internacionales, nacionales y autonómicas que hoy regulan a los espacios protegidos españoles. 5.º Otro déficit notable tiene que ver con la débil percepción que la sociedad tiene de las distintas iniciativas y figuras protectoras. En términos generales, la población —y especialmente los habitantes de las áreas protegidas— no distingue las diferencias entre, por ejemplo, un Parque Natural, una Reserva de la Biosfera y un LIC, y menos aún cuando las tres figuras coinciden en el mismo territorio. De manera que, si realmente es necesaria la confluencia de diversas figuras sobre un mismo ámbito, este proceso ha de ir acompañado por una labor de difusión social que explicite las causas y los beneficios de esta situación. En caso contrario, se estará fomentando la confusión e incomprensión por parte de las poblaciones locales, sin cuya colaboración la mayoría de los espacios protegidos no se desarrollarán adecuadamente. 6.º Finalmente, en razón de su extraordinaria incidencia territorial, se precisa un seguimiento detallado de la configuración definitiva de la Red Natura; una iniciativa que en España propone porcentajes de protección a nuestro juicio excesivos, a través de la próxima declaración de más de un millar de Zonas Especiales de Conservación (ZEC). Como ya se ha dicho, la nueva red comunitaria se encuentra lastrada desde el principio por importantes carencias presupuestarias y técnicas, así como por una notable falta de información acerca de sus repercusiones entre los propietarios de tierras y las entidades locales afectadas. Bibliografía ALDAYTURRIAGA, I. (1995). «La Convención de Ramsar relativa a los humedales de importancia internacional». En LÓPEZ RAMÓN, F. (dir.). 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