Administración pública y tercer sector. Propuesta analítica y estudio del caso de Andalucía

Resumen Suele argumentarse que la participación de entidades sin ánimo de lucro en la provisión de servicios públicos puede ser una vía para hacer frente a la crisis del Estado del bienestar. No obstante, son pocos los análisis que se centran en el estudio de la calidad de las relaciones que para ello establecen entidades del tercer sector y las agencias gubernamentales. Este artículo presenta una propuesta analítica y la aplica a un estudio de caso, partiendo del supuesto de que la calidad de tales relaciones depende de la información que las agencias gubernamentales poseen de las entidades con las que interactúan. Palabras clave: agencias gubernamentales, tercer sector, calidad del pluralismo del bienestar, provisión de servicios. Abstract. Public Administration and Non-Profit Sector. Analitical proposal and study of Andalucia case It is a commonplace the argument about the benefits of non-profit inclusion in the provision of public services to reduce the welfare state crisis. Therefore, there are many few studies about the quality of relationships between non-profit sector and governmental agencies. This article presents an analytical proposal and its application by a case study. The main argument is that the quality of relations between non-profit sector and government depends of governmental agencies’ information about non profit entities. Key words: governmental agencies, non-profit sector, welfare-pluralism quality, services suply. 1. Este trabajo presenta algunos resultados del proyecto «Las entidades sin fin de lucro en Andalucía» realizado en 2000 con la financiación del Instituto Andaluz de Estadística (Programa de Fomento de la Investigación). El investigador principal fue Fernando Aguiar (IESA/CSIC), y colaboraron Manuel Pérez Yruela y Manuel Trujillo (IESA/CSIC), Alicia García (Universidad de Granada), además de Antonia Ramírez y Raquel Pastor (Universidad Pablo de Olavide). A todos ellos, muchas gracias. Las conclusiones del proyecto pueden consultarse en el documento de trabajo del IEA Aguiar y otros (2001). Una primera versión del texto fue presentada por los autores en las Jornadas sobre Economía Social y Relaciones Laborales (Sevilla, 28-29 de septiembre de 2000). Los autores agradecen a los evaluadores anónimos sus inestimables sugerencias que han mejorado sustantivamente la anterior versión del artículo. Papers 73, 2004 105-125 Administración pública y tercer sector. Propuesta analítica y estudio del caso de Andalucía1 Clemente J. Navarro Yáñez María Jesús Rodríguez García Universidad Pablo de Olavide. Centro de Sociología Política [email protected] [email protected].es Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 105 No cabe duda que el denominado «tercer sector» viene jugando un papel cada vez más importante en las sociedades contemporáneas, ya sea actuando como provisor de servicios, ya sea reclamando cambios en la agenda de actuación de los poderes públicos o, incluso, promoviendo la incorporación de nuevos temas. Cuestiones, ambas, que suponen un continuo y creciente proceso de interacción con el estado y las administraciones públicas, con el objeto de mejorar el diseño de las políticas públicas y la provisión de servicios. De ello se deriva que la calidad de las relaciones entre ambos actores es un elemento básico en el desarrollo de los nuevos modelos de provisión de servicios públicos que incorporan a agentes no estatales. Este artículo presenta una aproximación analítica a tal asunto concibiendo las relaciones entre estado y tercer sector como un problema de información, más concretamente, sobre aquélla que tienen las agencias gubernamentales de las entidades sin ánimo de lucro con las que colaboran. Posteriormente, se aplica empíricamente tomando como caso la comunidad autónoma de Andalucía. 1. Pluralismo del bienestar y tercer sector: sobre la necesaria aclaración de conceptos Después de décadas señalando la crisis del Estado del bienestar, ya sea por la sobrecarga de demandas, por sus rigideces burocráticas o por sus problemas fiscales, las ciencias sociales se han empeñado en los noventa en analizar posibles soluciones. Básicamente, se señala la necesidad de crear nuevas formas de interacción entre estado y sociedad civil, una new governance caracterizada por la intensificación de las relaciones entre ambas esferas, e incluso, la participación de actores de la segunda en la provisión de servicios públicos (Kooiman, 1993; Mayntz, 1999). Y no se trata únicamente de un empeño analítico, sino de una realidad empírica presente en la provisión cotidiana de servicios2. En el marco de esta tendencia, se señala la posible transición desde el Estado del bienestar al pluralismo del bienestar, o welfare mix, modelo de provisión de servicios públicos de bienestar en el que se incorporan como agentes ofe106 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García 2. En este caso, los gobiernos locales se vienen mostrando bastante innovadores. Para un análisis empírico de tales tendencias en los gobiernos municipales de diversos países europeos y Estados Unidos, puede consultarse Clarke (1989). Sumario 1. Pluralismo del bienestar y tercer sector: sobre la necesaria aclaración de conceptos 2. Pluralismo del bienestar como problema de información 3. El análisis de los registros de entidades de las agencias gubernamentales 4. A modo de conclusiones: estilos políticos de interacción y calidad del pluralismo del bienestar Bibliografía Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 106 rentes el mercado, el sector informal (la familia) y el sector voluntario o tercer sector (entidades sin fin de lucro) (Rodríguez Cabrero, 1994). No obstante, entre ellos, ha sido el último el que ha despertado mayor interés, por considerarse que incorpora no sólo posibles mejoras en la eficacia y eficiencia de la acción pública, sino, además, la participación cívica por parte de la ciudadanía, reconciliando así los dos polos que vertebran buena parte de la discusión en torno a la crisis del Estado del bienestar (Offe, 1990). De hecho, además de la participación cívica, dos han sido las funciones que han caracterizado a las asociaciones voluntarias, desde las clásicas aportaciones pluralistas, hasta las más recientes en torno a las reflexiones de la democracia asociativa; a saber: la mediación o public advocacy role y la provisión de servicios o service role3. La primera, centrada en la canalización, defensa y representación de intereses, o más en general, demandas de la ciudadanía o un grupo específico de ésta. La segunda, a través de la provisión de servicios, ya sea a miembros de la asociación, ya sea a personas que no pertenecen a ella. Ahora bien, en el marco de las tendencias hacia la new governance, y en concreto, el pluralismo del bienestar, la segunda de las funciones enunciadas se ha visto ampliada por el hecho de que las asociaciones cumplen, así mismo, una función de complementación o suplementación de los servicios que provee el Estado del bienestar. Ya no se trata únicamente de que las asociaciones presten servicios, sino que prestan servicios en coordinación con las entidades públicas, o incluso proveen servicios públicos4. Se busca en su acción no sólo efectos sobre la dinámica democrática, en términos de capacitación cívica de sus miembros o de defensa y canalización de intereses, sino también de rendimiento o mejora en la provisión de servicios públicos, tal y como apunta la literatura sobre la democracia asociativa (Cohen y Rogers, 1995). Ahora bien, aún delimitadas sus funciones, el fenómeno presenta un problema de demarcación, por cuanto, en general, aparece como aquello que no es ni estado, ni mercado, como una amalgama de organizaciones que, aparte de eso, pueden no tener ningún otro rasgo en común (Seibel y Anheier, 1990). Esta «definición residual» (Levitt, 1973) refleja, básicamente, un estiramiento conceptual que hace difícil su análisis, pero también la gestión del pluralismo del bienestar5. Ante ello, se plantea la necesidad de formular definiciones concepAdministración pública y tercer sector Papers 73, 2004 107 3. En este sentido, Salamon, Hems y Chinnock (2000) se refieren a las siguientes funciones o roles de las entidades voluntarias: personal or citizen advocacy (participación cívica), public advocacy (defensa de intereses), policy advocacy (participación en el diseño de políticas públicas) y service role (prestación de servicios). 4. El término suplementación, menos usual, se debe a Hirst (1993). Ahora bien, en la literatura sobre el tercer sector, suplementación y complementación se refieren a dos sub-modelos específicos para la provisión conjunta de servicios entre estado y asociaciones, además de aquéllos en los que domina o bien el estado, o bien las asociaciones (por ejemplo, Kramer, 1987). 5. El término estiramiento conceptual se debe a Sartori (1991). Este fenómeno se produce cuando una definición es tan genérica, es definida por tan pocos atributos, que deja de tener capacidad para definir con precisión un fenómeno. Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 107 tuales más precisas. En general, siguiendo a Salamon y Anheiner (1992), se han dado cuatro tipos. A saber: legal, funcional, económica y estructural-operativa. La primera toma como criterio la legislación de cada país, gobierno o agencia gubernamental. La funcional se refiere al ámbito de actuación de las entidades. La económica, al origen de los recursos económicos, que no deben provenir de la venta de bienes y servicios. La estructural-operativa, propuesta por Salamon y Anheiner (1992: 11), se refiere a cinco criterios. En concreto, señalan que las entidades han de ser organizaciones: a) Formales, esto es, han de presentar cierto grado de institucionalización. b) Privadas, es decir, «institucionalmente separadas del gobierno». c) Sin ánimo de lucro: sus miembros no deben obtener beneficios procedentes de la venta de bienes y servicios en el mercado. d) Autónomas, esto es, capaces de controlar sus propias actividades. e) Voluntarias: la mayoría de sus miembros han de ser voluntarios, aunque no es preciso que todos lo sean. Cada una de estas definiciones presenta ciertas ventajas e inconvenientes respecto a las otras, aunque la última pudiera considerarse la más oportuna. La legal, por ejemplo, parece económica y rigurosa, pues sólo utiliza un criterio como principio clasificatorio, pero es poco apta desde una perspectiva analítica, porque no permite hacer comparaciones (entre países, gobiernos o agencias gubernamentales)6. La funcional proporciona amplia información, pero enfrenta el problema de incompatibilidad entre categorizaciones de funciones y, por lo general, no es económica, pues los listados deben ser muy amplios en el intento de recoger todos los sectores o ámbitos en los que desarrollan su labor las asociaciones voluntarias. La económica es rigurosa, pero desatiende, por ejemplo, el carácter voluntario de los miembros o incluso la independencia respecto al Estado, factores clave de la naturaleza del tercer sector. La definición estructural-operativa, aunque implica recabar más información que en el caso de las otras definiciones, es rigurosa, permite comparaciones y atiende a aspectos básicos de la naturaleza que se le supone al fenómeno, por lo que suele considerarse la más oportuna. Ahora bien, ¿qué definición manejan las agencias gubernamentales?, y sobre todo, ¿qué consecuencias tiene para la marcha del pluralismo del bienestar? A esto se dedica el próximo apartado. 2. Pluralismo del bienestar como problema de información Básicamente, el pluralismo del bienestar implica la delegación de la prestación de algún servicio a una entidad del tercer sector por parte de una agencia gubernamental. ¿Hasta qué punto es eficiente esta nueva forma de provisión de ser108 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García 6. Daría lugar a cierto parroquialismo, por usar el término opuesto al de estiramiento (Sartori, 1991). Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 108 vicios públicos? Evaluarlo supondría saber si la agencia gubernamental conoce la acción que desarrolla la entidad elegida para la provisión. Cuestión que supone enfrentar el análisis de la relación entre tercer sector y agencias gubernamentales como un problema de información, tal y como propone el modelo o juego principal-agente, así como atender a la forma en que es diseñada y gestionada tal relación, para lo que puede ser útil atender al estilo político de interacción que subyace en ella. 2.1. Información y costes de agencia: sobre la eficiencia de la relación entre tercer sector y agencias gubernamentales Más concretamente, la imagen del juego entre principal y agente puede resultar de interés, pues plantea un problema estratégico de carácter informativo similar al de las relaciones entre Estado y tercer sector. Por principal se entiende aquella persona o actor que encarga a un agente —otro actor— la realización de un servicio, ya sea porque no puede realizarlo por sí mismo, ya sea porque suponga una reducción de costes. Para ello establece un contrato, cuya eficiencia depende del conocimiento que el principal posea de la labor que realiza el agente. Ahora bien, la relación entre principal y agente implica ciertos costes a los que suele denominarse costes de agencia. Éstos incluyen los que implican la búsqueda de información sobre los servicios, que está en condiciones de prestar el agente, los derivados del establecimiento del contrato, así como el control o la supervisión del cumplimiento de éste. Cabe suponer que si los costes, ya sea de información, contrato o control, sobrepasan los costes que supondría la provisión directa por parte del principal, el contrato será ineficiente7. Así pues, lo que plantea este modelo principal-agente es, fundamentalmente, un problema de información: la que el principal posee sobre la naturaleza y acción del agente. En nuestro caso, el principal sería el Estado, pues mediante diversos ejercicios de facilitación financia (monetaria o no monetariamente) servicios que prestan las entidades sin fin de lucro. En este marco, cabe suponer que si el Estado desconoce la naturaleza o la acción que desarrollan las entidades, puede estar incurriendo en una provisión ineficiente, ya sea porque las entidades no desarrollen bien los servicios, ya sea porque para saberlo debería incurrir en altos costes de agencia, o sea, de supervisión del cumplimiento del «contrato». De forma más concreta, en consideración a dos factores, como son la información que maneja el principal y la naturaleza de los segundos, cabe plantear diversos resultados de la interacción entre ambos en términos de los costes de agencia que acarrea la interacción. Por lo que se refiere al primer factor, pueden diferenciarse dos situaciones: información perfecta, aquélla en la que cada actor conoce las acciones que realizan otros actores, y la contraria, información imperAdministración pública y tercer sector Papers 73, 2004 109 7. Sobre el juego principal-agente puede consultarse Waterman y Meier (1998) o Gardner (1996). Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 109 fecta o incertidumbre. En nuestro caso, si el Estado, como principal, conoce la acción de sus agentes —entidades— en todo momento, puede decidir si continuar o no con su relación o contrato sin incurrir en costes de agencia. En cambio, en una situación de incertidumbre deberá correr con ciertos costes de agencia para asegurar la eficiencia del contrato. La naturaleza de los agentes se refiere al grado en que éstos son o no homogéneos entre sí en cuanto a su tamaño, recursos, etc. o, más en general, en cuanto a los límites relacionados con su naturaleza y capacidad de proveer servicios. Si las entidades —agentes— son heterogéneas entre sí y el principal no tiene conocimiento sobre ello, debe establecer el mismo tipo de contrato con todos los agentes, perdiendo así parte de la información e incurriendo, pues, en costes de agencia. O sea, no es lo mismo otorgar una subvención a una pequeña asociación local de discapacitados que a una cooperativa o a una entidad que cuenta con recursos y personal propios. Es preciso, pues, que las agencias gubernamentales tengan un conocimiento detallado de la naturaleza de las entidades con las que colaboran. De hecho, en la literatura sobre este fenómeno, suele hablarse de que del mismo modo que existen «fallos del mercado» y «fallos del Estado» que justifican la presencia de las entidades voluntarias como agente de provisión de servicios, también cabe referirse a «fallos del tercer sector». Éstos se refieren, básicamente, a las siguientes cuestiones8: —Amateurismo: la baja capacidad profesional de las personas que desarrollan su labor en las entidades o, cuando menos, la baja capacidad de atracción de personal técnico dada su, en general, escasez de recursos. —Provisores centrífugos: por el hecho de centrarse, por lo común, en sectores específicos de actuación, a diferencia de los servicios de carácter universalista del Estado del bienestar. —Inexistencia de economías de escala: la escasez de recursos, su reducido tamaño, pero sobre todo el hecho de ser provisores centrífugos, limitan la necesaria generación de economías de escalas por parte de pequeñas entidades que procuren la provisión conjunta de servicios o el aumento de su capacidad de información y actuación. Así pues, desde la perspectiva analítica aquí presentada, las agencias gubernamentales (como principal) deberían tener información sobre las entidades voluntarias (agentes) referida, al menos, a, por un lado, los cinco criterios de la definición operativo-estructural que dan cuenta de su naturaleza como entidades voluntarias y, por tanto, la medida en que las entidades son homogéneas o no entre sí, y, por otro lado, información sobre su capacidad de prestación de servicios, esto es, la relativa a la existencia o no de los fallos del tercer sector recién mencionados. 110 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García 8. Sobre este asunto se remite a Hodgkinson y Sumariwalla (1992), Perri 6 (1993), Kramer (1987), Douglas (1987) o Navarro (1999). Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 110 De lo hasta aquí expuesto, se deriva la existencia de dos situaciones tipo. Una de óptimo social, en donde los costes de agencia serían mínimos, producto de la conjunción de la existencia de información perfecta por parte del principal —el Estado— y homogeneidad de los agentes —las entidades—. Otra, de subóptimo social, derivada de la presencia de altos costes de agencia en razón del desconocimiento o la incertidumbre del principal respecto a la acción y capacidad de los agentes, así como por el hecho de presentar éstos una muy heterogénea naturaleza (tabla 1). En resumen, el marco analítico consideraría dos variables, a saber: la situación de información que poseen las agencias gubernamentales respecto a las acciones y a la capacidad de las entidades con respecto a la provisión de bienestar, y el conocimiento de la mayor o menor homogeneidad de la naturaleza de las entidades con las que interactúan. Cuanto más cerca de la situación de información perfecta y mayor la homogeneidad, menores los costes de supervisión o agencia; y, con ello, el pluralismo de bienestar, en la forma de relaciones entre Estado y tercer sector, se encontrará más cerca de la situación de óptimo social. Al contrario, cuanto mayor la incertidumbre y la heterogeneidad de las entidades, mayores los costes de agencia y, por tanto, más cerca de la situación de subóptimo social se encontrará el pluralismo del bienestar, tal y como se presenta en el gráfico 1. Administración pública y tercer sector Papers 73, 2004 111 Tabla 1. Requisitos informativos del pluralismo del bienestar. Valores Requisitos Información Perfecta (completa) Imperfecta (incertidumbre) Homogeneidad agentes Sí No Costes de agencia – + Solución (situación tipo) Óptimo social Subóptimo social Gráfico 1. Marco analítico para la evaluación de la calidad del pluralismo de bienestar: calidad informativa de la relación entre agencias gubernamentales y tercer sector. (+) (+) Óptimo Subóptimo Información Costes de agencia (–) (–) (+)Homogeneidad entidades (–) Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 111 2.2. Los estilos políticos de interacción: la gestión de la información y el papel asignado a las entidades sin ánimo de lucro Evidentemente, además de la cantidad y calidad de la información de las agencias gubernamentales sobre las entidades sin ánimo de lucro, cabe considerar como un aspecto relevante de sus procesos de interacción el modo en que esta información es gestionada. Esto es, aspectos tales como la existencia o no de marco legal que regule la naturaleza de las entidades o los requisitos que deben cumplir para establecer procesos de interacción con las agencias gubernamentales, para actuar como agentes respecto a ellas. En este sentido, se pudieran definir diversos estilos políticos, entendidos como formas modales de interacción entre entidades y agencias gubernamentales9. Para ello, cabe atender fundamentalmente a dos aspectos. Por un lado, la definición o conceptualización que las agencias gubernamentales realizan de las entidades, la forma en que son percibidas, las tareas que se cree deben realizar, así como los recursos que deben intercambiar con el Estado. A grandes rasgos, pudiera considerase que tales conceptualizaciones se sitúan en un continuum desde la consideración de las entidades como mecanismos de transmisión de demanda política, a la consideración de éstas como agentes de provisión de bienestar; o lo que es lo mismo, las funciones de public advocacy y service role, tal y como las delimitan Salamon, Hems y Chinnock (2000), a las que se ha hecho referencia más arriba. Por otro lado, cabe considerar el marco institucional por el que se regula la interacción, al entender que éste refleja percepciones acerca de la naturaleza y tareas que debieran desarrollar las entidades como agentes respecto al Estado. Más concretamente, a través de la normativa vigente o las declaraciones de informantes cualificados podría conocerse la naturaleza de las entidades, los mecanismos establecidos para su inclusión en los registros, la gestión, el seguimiento y la actualización de éstos, así como la regulación al acceso a ayudas públicas de diversa índole. Resulta evidente que el estilo político viene conformado por otros factores de carácter menos formalizado que igualmente pueden configurar la interacción entre agencias y entidades y, por tanto, informar de la naturaleza de éstas últimas —relaciones informales, superposición de los miembros, etc.— (Navarro, 1999). Aunque se trata de aspectos relevantes, permitirían conocer la dinámica y las pautas de interacción que realmente mantienen asociaciones y agencias gubernamentales, asunto ajeno a los objetivos de nuestra investigación. Desde nuestro punto de vista, la definición de las entidades por parte de las agencias gubernamentales y el marco institucional que regula su interacción aparecen aspectos significativos y suficientes para delimitar el estilo político que caracteriza su interacción y, más concretamente, para conocer aspec112 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García 9. Siguiendo a Richardson (1982), por estilos políticos se entienden las configuraciones institucionales que delimitan la forma en que autoridades públicas y actores civiles interactúan para resolver problemas. Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 112 tos básicos de la calidad y cantidad de información sobre la que se basa la relación principal-agente que establecen agencias gubernamentales y entidades. 3. El análisis de los registros de entidades de las agencias gubernamentales Para aplicar empíricamente el marco analítico expuesto en los apartados anteriores, se ha desarrollado un estudio de caso tomando como ejemplo Andalucía. Como tal, este diseño de investigación sólo trata de probar la utilidad del marco analítico propuesto, así como desarrollar algún instrumental de análisis empírico, sin pretender con ello su validez como modelo explicativo del conjunto de relaciones que mantienen tercer sector y agencias gubernamentales en Andalucía, ni tampoco que sus resultados sean exportables a otros casos. Se trata, pues, de un estudio de caso orientado a la generación de hipótesis por el que se pretende avanzar explicaciones que deberán mejorarse analíticamente y cotejarse con más casos (Bartolini, 1986). Para conocer la cantidad y la calidad de la información que las agencias gubernamentales poseen sobre las entidades en Andalucía, el estudio trató de recabar los registros de entidades que aquéllas poseen y, en el caso de que existiesen, analizar posteriormente su contenido. El ejercicio se centra en tres políticas básicas del Estado del bienestar, como son salud, educación y bienestar social, además de las de fomento de la igualdad entre mujeres y hombres. Así mismo, se consideraron las agencias de ámbito autonómico y local, además del Registro General de Entidades, en donde deben estar incluidas todas las entidades existentes en Andalucía. En concreto, para cada agencia se estudió la denominación o definición de las entidades, la existencia o no de marco legal, el papel asignado a cada una de ellas a partir de lo anterior, así como la información requerida por las agencias a las entidades y la realmente contenida en los registros. Además, se entrevistó a algún técnico que tuviese como tarea la gestión del registro para que, como informantes cualificados, nos informasen sobre aspectos referidos a los estilos políticos de interacción (actualización de los registros, información que se pide realmente a las entidades, qué concepción se tiene de éstas, etc.)10. 3.1. Denominación, marco legal y soporte de los registros: mosaico desigual y fluidez conceptual En la tabla 2 se presentan los registros o bases de datos que hemos analizado para nuestra indagación. En ella se ha reflejado la denominación que recibe el registro, si existe un marco legal específico que lo regula, así como el soporte en el que ha sido posible recopilar la información. En la gran mayoría de los casos, las agencias poseen dos tipos de registros: un registro de entidades y un listado de entidades que han pedido y/o que han Administración pública y tercer sector Papers 73, 2004 113 10. Para más detalles del diseño metodológico de la investigación se remite al capítulo cuarto de Navarro (2001), en donde se da cuenta de las agencias visitadas y la información recabada, así como de las entrevistas realizadas. Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 113 ner una visión global del contenido informativo de los registros, hemos construido dos indicadores sintéticos: —Indicador de Calidad Informativa (ICI): porcentaje de información que existe en cada registro —base de datos— con relación al total de información que debería ofrecer según cada marco normativo específico. Esto es, ICI = (IR/IN)*100. Siendo su recorrido igual al intervalo [0,100], cuanto mayor es el índice, mayor es el grado de adecuación entre información normativa e información real. —Indicador de Coincidencia con el Registro General de Asociaciones (IC): número de registros —bases de datos— que ofrecen una información similar a la que ofrece el Registro General de Asociaciones de la Consejería de Gobernación. Esto es, IC = (bases que poseen información similar al RGA/total bases consideradas)*100. Con un recorrido igual al intervalo [0,100], este indicador debe interpretarse en sentido creciente, cuanto mayor sea, mayor será el grado de coincidencia entre la información que contiene el RGA y las otras bases de datos analizadas. Respecto al ICI, cabe destacarse su diversidad. En general, y a excepción del Registro General de Asociaciones, el indicador se sitúa en torno al 60%, siendo la media del 65,28%. Por encima de ésta se sitúan el registro de las Asociaciones de Ayuda Mutua de Salud y el registro del Instituto de la Mujer, con índices en torno al 80%. Por debajo, el registro de la CAS (33%) y los listados o registros de subvenciones (58%). El caso de Asuntos Sociales pudiera explicarse porque, paradójicamente, la Ficha de Entidades y Centros de Servicios Sociales es la que requiere un mayor volumen de información a las entidades, aunque posteriormente no sea registrada; mientras que los otros casos sólo requieren una información mínima, que sí es registrada. En su conjunto, de lo anterior pudiera derivarse que la calidad informativa de los registros es de nivel medio, pero es destacable, sobre todo, que los datos recogidos en los registros se refieran básicamente a lo que podríamos denominar como «datos censales mínimos», esto es: nombre de la entidad, domicilio, código postal, municipio y provincia. De hecho, la adecuación entre «información normativa» e «información real» en el caso del Registro General de Asociaciones o en el del IAM, se explica porque estos registros requieren exclusivamente este tipo de información básica, que, por lo común, está presente en todas las bases de datos analizadas. Respecto al Índice de Coincidencia, se evidencia cierta descoordinación con respecto al Registro General de Entidades. A pesar de que la información existente en la práctica totalidad de los registros analizados coincide con la información requerida en el Registro General de Entidades y, en concreto, la referida a la «información censal», es destacable que en ningún caso se recoja el número de identificación que asigna Gobernación en los otros registros. En suma, del análisis del contenido informativo de los registros pudiera confirmarse, por un lado, que la propia información normativa que reclaman las agencias gubernamentales mediante sus respectivos registros dan cuenta de una 120 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 120 situación de incertidumbre, tanto por lo que se refiere a la naturaleza de las entidades, como a su capacidad de prestación de servicios. Aunque, grosso modo, existan dos tendencias o modelos en cuanto a la relación que las agencias gubernamentales pretenden establecer con las entidades sin fin de lucro, desde la mera constancia censal, cuyo modelo prototípico es el Registro General de Asociaciones (Consejería de Gobernación), hasta la recogida de información orientada a la incorporación de las entidades a labores de producción y prestación de servicios, siendo el modelo típico el Registro de Entidades y Centros de Servicios Sociales (Consejería de Asuntos Sociales). Por otro lado, cabe concluir que, en general, el nivel de información es medio-bajo, pues, además de lo anterior, la información real es aún menor que la normativa, lo que abunda en el grado de incertidumbre existente en la relación entre principal y agente. 4. A modo de conclusiones: estilos políticos de interacción y calidad del pluralismo del bienestar Los resultados del análisis expuesto en el apartado anterior, permiten caracterizar el estilo político que pretende desarrollar cada agencia gubernamental con respecto a las entidades del tercer sector y, por tanto, los rasgos básicos del diseño institucional del pluralismo del bienestar. En concreto, por lo que se refiere a la «información normativa», del análisis conjunto de las definiciones de las entidades y del contenido de los registros puede concluirse la existencia de dos modelos o estilos políticos. A saber: —Estilo registral: se caracterizaría por el uso de una definición en el que se acentúa el carácter de canalización de demanda y participación política sobre la provisión de servicios, basado principalmente en una definición legal de las entidades y, en todo caso, en una definición funcional. Ello se refleja también en un modelo de gestión más cercano al tipo «censo» que al tipo «gestión de actividades», limitando su «información normativa» a la que hemos denominado «información censal mínima». El caso paradigmático sería el Registro General de Asociaciones, así como las diputaciones y los ayuntamientos, aunque también cabría incluir al IAM y las consejerías de Educación y Salud. —Estilo gerencial: la definición de las entidades, aún basándose únicamente en criterios legales y funcionales, insisten en mayor medida que el caso anterior en la realización de prestación de servicios, ya sean servicios de titularidad pública, como en el caso de la CAS, o servicios que producen y proveen directamente las entidades a través de las actividades que les son subvencionadas. El modelo de gestión y la «información normativa» de sus registros se acercan en mayor medida al modelo de «prestación de servicios», en el que se requiere información acerca de la dinámica de las entidades, más allá de la información censal mínima. Resulta evidente que el estilo político gerencial es el que se acerca en mayor medida al conjunto de requisitos informativos necesarios para el desarrollo del Administración pública y tercer sector Papers 73, 2004 121 Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 121 pluralismo del bienestar, tal y como han sido definidos más arriba; tanto lo que se refiere a los criterios que dan cuenta de la naturaleza de las entidades (presentados en el apartado 1), como a su capacidad en tanto que agentes provisores de servicios (apartado 2). Ahora bien, a pesar de este hecho, el análisis empírico del desarrollo de los modelos, a través de la «información real» contenida en los registros, ha venido a mostrar que en la realidad todas las agencias se relacionan con las entidades del tercer sector mediante los patrones del modelo registral, lo que dificulta la creación de situaciones de óptimo social en la extensión del pluralismo del bienestar (gráfico 2). De forma más específica, el análisis ha permitido detectar los siguientes problemas: 1) Fluidez conceptual: las definiciones que viene utilizando la Administración pública remiten únicamente a criterios legales y funcionales que, aunque rigurosos, no permiten discernir realmente el tipo de entidad que contienen sus registros. 2) Gestión de información: se manifiesta tanto en sentido vertical como horizontal. Por un lado, descoordinación vertical, pues, en general, no se asegura la necesaria coordinación entre el Registro General de Asociaciones, y, por otro, descoordinación horizontal, porque no suelen existir mecanismos de coordinación entre diferentes agencias gubernamentales en un mismo nivel de gobierno, por lo que se produce una situación de minifundismo departamental que dificulta el conocimiento y la supervisión de las relaciones que establecen entidades y gobiernos en su conjunto. 3) Incertidumbre: la información que sobre las entidades tienen las agencias es escasa, salvo la referida a su nombre y domicilio, particularmente la refe122 Papers 73, 2004 Clemente J. Navarro Yáñez; María Jesús Rodríguez García Gráfico 2. Los estilos políticos en la interacción entre agencias gubernamentales y entidades, según «información normativa». Modelos de gestión «Gestión de actividades» «Censo» RGA IAM Estilo político registral Definición entidades Estilo político gerencial «Canalizar demandas» Mixta «Prestar servicios» Local Salud Educación CAS Subvenciones Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 122 rida a su naturaleza y, sobre todo, la relacionada con la actividad que realizan. Estas deficiencias vienen a mostrar que el desarrollo del pluralismo de bienestar a través de la potenciación del tercer sector presentará, previsiblemente, una situación de subóptimo social, pues, por un lado, la fluidez conceptual provoca que en los registros aparezca un conjunto heterogéneo de entidades, de tal forma que las agencias deben crear convenios generales comunes a todas ellas, lo que provoca un aumento considerable de los costes de agencia; por otro lado, la descoordinación refuerza la situación de heterogeneidad antes descrita, pero además reduce la capacidad de supervisión de las agencias sobre las entidades, al no poder controlar las primeras los recursos que éstas reciben, incluso, de diversas agencias gubernamentales al mismo tiempo. Ello provoca el aumento de los costes de agencia y, aún más, pudiera producir redundancia y duplicación de actividades y apoyo a las entidades. Por último, la desinformación acerca de las entidades, tanto en cuanto a sus rasgos, como con respecto a sus actividades, recursos, personal, etc., crea una situación de creciente incertidumbre en las relaciones entre principal (agencias gubernamentales) y agentes (entidades), lo que dificulta el conocimiento de la adecuación de los segundos para la producción y distribución de servicios que propone el primero, pero también crea dificultades para establecer mecanismos de control y evaluación del primero sobre los segundos. No obstante estas conclusiones, ha de considerarse que el presente artículo ha tratado de avanzar, de una forma básica, propuestas analíticas e instrumental metodológico para analizar y, si se quiere, evaluar el desarrollo del pluralismo del bienestar entendido como una relación principal-agente entre agencias gubernamentales y entidades del tercer sector. Los resultados muestran, para un caso concreto, los problemas a los que se puede enfrentar este nuevo modelo de provisión de servicios públicos. Aunque el ejercicio analítico se ha realizado para un caso, cabe esperar que la situación sea similar en otros, pues en general el conocimiento y la información sobre las entidades del tercer sector es deficiente, no sólo para las agencias gubernamentales, sino también en el ámbito académico (Rodríguez Cabrero y Codorniú, 1996). En general, se trata de un problema que afecta al estudio de cualquier aspecto relacionado con este tipo de entidades, sobre las que, a pesar de su creciente importancia, existe aún poca reflexión conceptual, teórica y metodológica que permita ir desarrollando procesos de análisis y evaluación rigurosos. Sin duda, esto supone un límite importante del análisis realizado y sus posibilidades de aplicación a otros casos, aunque no cabe pensar que suponga erosión alguna del marco analítico en sí mismo. No obstante, a este respecto debe destacarse que este artículo ha desatendido otro de los aspectos importantes de las entidades que conforman el tercer sector, como es su papel de actores políticos que procuran la articulación de intereses, así como la canalización y defensa de demandas de la ciudadanía. No Administración pública y tercer sector Papers 73, 2004 123 Papers 73 001-200 28/12/04 11:55 Página 123 cabe duda que la evaluación del pluralismo del bienestar debería considerar también esta dimensión, no ya desde la perspectiva de la eficacia en la provisión de servicios, sino más bien en atención a la mejora que ello introduce en la calidad democrática de nuestros sistemas políticos. Asunto éste que, conscientemente, no ha sido objeto de este artículo. Bibliografía AGUIAR,F. y otros (2001). Las entidades sin fin de lucro en Andalucía: proyecto de operación censal. Sevilla: IEA. BARTOLINI, S. (1986). «Metodología de la investigación política». En BARTOLINI, S. y otros (eds.). 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